糧食產銷區橫向利益補償機制的 內涵、理論依據及現實意義

產銷不平衡導致糧食主產區面臨嚴峻資源和環境壓力。基于糧食產量、播種面積和提供的商品糧數量及比重，全國31個省份被財政部劃為13個糧食主產區、7個主銷區和11個產銷平衡區。2023年主產區糧食產量占糧食總產量的77.9%，主銷區僅占4.3%，產銷區供給不平衡矛盾進一步加劇。主銷區糧食自給率持續下跌，糧食缺口越來越大。事實上，2004年主銷區糧食自給率為44.2%，2021年卻降至19.9%。然而，由于糧食生產受耕地、水資源等自然稟賦制約，糧食生產集中化加大了主產區水土資源壓力，導致耕地退化、地下水超采、土壤污染等生態問題，嚴重威脅糧食產能持續穩定和國家糧食安全。同時，糧食主產區長期面臨“糧財倒掛”入不敷出困境。《中國農村發展報告2022》顯示，有10個糧食主產省農民人均可支配收入連續多年低于全國平均水平。2002年全國人均收入前10名中，糧食主產區省份占6個，到2022年減至3個。糧食產銷區地方財政收入存在明顯差距。2021年糧食主產區人均地方財政一般預算收入為6 341.5元，較全國平均水平低32.8%、較非主產區省份低56.5%。最終導致主產區耕地“非農化”“非糧化”，農民“兼業化”“多維貧困化”問題突出，糧食自給率亦呈下降趨勢，在13個糧食主產省中，糧食凈調出省已減至6個。

其實，區域政策差異是導致糧食生產區域不平衡的重要原因。例如，2019年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時指出，要扛穩糧食安全這個重任，發揮好糧食生產這個優勢，立足打造全國重要的糧食生產核心區，推動藏糧于地、藏糧于技，穩步提升糧食產能，在確保國家糧食安全方面有新擔當新作為。為扛穩國家糧食安全重任，河南省把建設高標準農田作為貫徹落實習近平總書記重要指示的具體行動，讓“中原糧倉”根基更加穩固，糧食更加充盈。然而，水土資源是進行糧食生產必不可缺的基礎，糧食主產區為滿足國家糧食生產要求將有限的水土資源優先配置到糧食生產領域，放棄資源用于非農生產所獲得的巨額機會收入，陷入經濟增長落后和區域發展緩慢困境。為此，2023年12月中央農村工作會議和中央經濟工作會議提出“探索建立糧食產銷區橫向利益補償機制”，以解決區域間糧食生產不均衡，以及由此造成的經濟發展機會和收入水平不均衡問題。

一、產銷區橫向利益補償機制的內涵

要明確什么是產銷區橫向利益補償，首先要明確什么是糧食主產區利益補償，以及產銷區橫向利益補償在主產區利益補償中的地位和作用。

（一）糧食主產區利益補償

糧食主產區利益補償，是指對糧食主產區由于放棄其他高利潤產業、主產低盈利的糧食而造成的經濟利益減損給予適當補償，保障糧食主產區利益上不受損，糧食生產者經濟上不吃虧，持續保持糧食主產區的糧食生產積極性，以確保國家糧食安全的制度安排。黨的十八大以來，中央高度重視糧食主產區利益補償問題，不斷加大對糧食主產區財政轉移支付力度和對產糧大縣的獎勵資金投入，一定程度上緩解了糧食主產區的財政壓力，但未能從根本上解決問題。現有補償政策仍存在補貼力度不足、補貼方式單一、缺少省級層面利益補償政策等問題。

（二）產銷區橫向利益補償

根據補償者與受償者之間的行政隸屬關系，可以將糧食主產區利益補償分為縱向利益補償和橫向利益補償兩種形式。補償者與受償者之間具有行政隸屬關系的為縱向利益補償，比如中央財政對不同層級地方財政開展的利益補償，省級政府對本行政轄區內市縣鄉鎮等開展的利益補償等。補償者與受償者之間不具有行政隸屬關系的為橫向利益補償，例如糧食主產省區與主銷省區之間的省際利益補償等。產銷區橫向利益補償作為糧食主產區利益補償的一種重要方式，以保障糧食安全和促進區域均衡發展為目的，采用公共政策或市場化手段，調節不具有行政隸屬關系的地區間利益關系的制度安排。

（三）產銷區橫向利益補償機制

機制是人們有意識建立起來并由權力機構保障實施的具有強制性和約束力的一系列規則安排，如法律、法規、政策、規章、契約等。產銷區橫向利益補償機制是為實施產銷區橫向利益補償而建立的一系列法律、經濟和行政手段的總和，是對補償主體、補償對象、補償標準、補償方式、監管評估等內容作出的規則性安排。

二、建立糧食產銷區橫向利益補償機制的理論依據

（一）區域利益補償理論

區域利益補償是指在國家或地區發展過程中，為縮小不同區域之間發展差距，實現區域間協調發展，采取一系列政策和措施，對在某些方面作出犧牲或貢獻較大區域給予一定的補償。基于區域利益補償理論，應給予糧食主產區必要補償。

（二）產業利益補償理論

產業利益補償指在產業發展過程中，對于那些在特定領域作出貢獻、承擔額外責任或因政策調整而受到影響的產業，通過一定經濟手段或政策措施給予補償，以促進產業可持續發展。現在，中國成為世界上第二大經濟體，但農業仍然掣肘國民經濟發展。基于產業利益補償理論，需要給農業大力支持。

（三）主體利益補償理論

主體利益補償是指在特定的經濟、社會或環境政策實施過程中，對于因政策調整、資源開發、環境保護等原因而受到影響的個人或集體，由政府或其他受益方給予的經濟補償或其他形式補償。在中國，農民作為糧食生產主體，其利益補償對于保障國家糧食安全和提高農民種糧積極性至關重要。基于主體利益補償理論，需要給農民利益補償。

三、建立糧食產銷區橫向利益補償機制的現實意義

（一）開辟構建糧食安全屏障的新思維

長期以來，從政府層面到學術層面，對我國糧食安全均存在一個誤區，好像糧食安全的主要責任應由糧食主產區承擔，以至于社會各界關于糧食安全的研究基本上都是關注糧食主產區應該如何發展糧食生產以保障國家的糧食安全。事實上，在國家糧食安全問題上，糧食主產區和糧食主銷區應該承擔同等的責任，糧食主銷區不能因為不具備糧食生產的比較優勢就放棄對國家糧食安全責任的承擔義務。建立橫向利益補償機制將從政策上確定糧食主銷區在糧食安全上的責任，從客觀上督促糧食主銷區履行國家糧食安全的義務，對增加國家糧食安全系數大有幫助。

（二）提升中央財政支農資金的有效性

我國的糧食支持政策資金實行的是中央財政與地方財政共同負擔的模式，由于各省區均需要中央財政配套糧食生產支持資金，因此，每年糧食支持政策資金的數量非常大，給中央財政增加了很大的壓力。與此同時，糧食主銷區在享受糧食供給“紅利”的情況下，并沒有對國家糧食安全承擔起應該承擔的責任。橫向利益補償機制使得糧食主銷區承擔起應有的糧食安全責任，可以減輕中央財政對糧食生產支持資金的壓力，使中央的農業支持資金得到優化，更多地應用于大型農村基礎設施、大型農業水利設施以及新農村建設等。

（三）縮小糧食產銷區之間的經濟差距

糧食主產區在發展糧食生產的過程中不僅投入了大量耕地，也投入了很多資金，導致自身二、三產業發展受限，經濟實力相對落后，在沒有足夠利益補償的情況下，將慢慢陷入經濟發展的惡性循環。從利益補償角度入手，建立橫向利益補償機制，對糧食主產區政府與農戶進行轉移支付，可以盡可能地補償糧食主產區與農戶的經濟損失，使種糧變得“有利可圖”。從理性角度出發，能夠極大地調動糧食主產區政府與農民的種糧積極性，為糧食主產區經濟發展帶來動力。糧食主產區大多位于中部欠發達地區，糧食主銷區主要位于東部沿海經濟發達地區，通過橫向利益補償機制促進糧食主產區經濟發展，有助于實現區域經濟均衡發展。

（四）緩解糧食主產區面臨的資源壓力

糧食主產區承擔著保障國家糧食安全的重任，然而由于長期的糧食生產，這些地區往往面臨著土地資源、水資源等的過度開發和消耗。通過財政轉移支付、稅收優惠、生態補償等橫向利益補償方式，可以為這些地區提供經濟上的補償和支持，糧食主產區也可以有更多的資源投入到可持續發展和環境保護中，比如改善灌溉系統、推廣節水技術、實施土地輪作休耕等。這不僅有助于緩解資源壓力，還能改善農業生產條件，提高農業生產效率和糧食產量，提升農業可持續發展能力。

[責任編輯：朱松琳]