生態價值視角下的糧食產銷區橫向利益補償

6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制的指導意見》。文件指出，穩定糧食生產，確保糧食安全，必須保護和調動農民種糧和地方抓糧積極性，健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制，提高政策精準性、實效性，夯實糧食安全根基。健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制，需要探索產銷區多渠道利益補償辦法，健全糧食生產支持保護體系，在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任。

探索建立糧食產銷區橫向利益補償機制，從根本上改變農民種糧比較收益偏低現狀，是完善糧食主產區利益補償機制的重要手段，是實現產銷區協調發展的關鍵舉措。為此，2023年12月舉行的中央農村工作會議和中央經濟工作會議上提及“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”。目前，糧食產銷區橫向利益補償多從稅收減免、資金補貼等維度引導糧食主銷區企業到糧食主產區發展，通過發揮主銷區糧食深加工、糧種研究等優勢，推動形成產銷區糧食產購儲加銷全產業鏈一體化，實現主產區從“賣原糧”向“賣產品”“賣服務”轉型，進行橫向利益補償。

一、橫向利益補償背景

（一）“財糧倒掛”困境

糧食主產區產糧壓力導致產銷區財政收入差距越來越大。統計數據顯示，2019年至2023年，糧食主產區糧食產量占全國總產量的比重為78.42%，主銷區占比僅為4.28%。2022年糧食主產區人均糧食產量是主銷區的近7倍，但人均GDP卻不及主銷區的2/3；2022年糧食主銷區人均財政收入13 341.3元，而主產區僅為6 286.2元，不及主銷區的一半。糧食主產區不僅需要持續投入大量耕地、水、人力以及生態資源用于糧食生產，而且地方財政每年需要額外支出用于補貼糧食生產。“糧食大縣、經濟弱縣、財政窮縣”的“財糧倒掛”問題不解決，區域經濟發展差距的拉大將直接打擊糧農種糧積極性，影響糧食安全。

（二）糧食生產生態效益

糧食安全不僅包括糧食高產穩產，還包括種植環境可持續。為有效保障國家糧食安全，糧食主產區在保障糧食產量的同時積極發展生態農業，采用環保型糧食生產方式，減少化學農藥和化肥的使用，保護生態環境和生物多樣性，提供綠色有機產品。但是，在目前很多綠色有機優質農產品尚未實現優價的背景下，糧食綠色生產產生的額外成本并沒有得到有效補償，主產區利益補償未能與區域保障糧食安全、開展生態保護而增加的成本實現對應。基于生態價值視角，對糧食主產區進行利益補償，讓糧食生產的生態紅利轉化為糧農收入和農業產值，有利于統籌區域協調發展，提高糧農種糧積極性。生態補償是推動糧食生產綠色可持續發展的重要路徑之一，并有望成為全面推進鄉村振興、實現共同富裕和保障國家糧食安全的內生動力之一。

二、生態補償有利于“雙安”戰略實施

農業生態補償的概念在20世紀90年代被引入經濟學領域，是對農民在種植以糧食作物為主的農作物過程中開展的生態保護行為進行合理補償的激勵性制度。從生態價值視角，將糧食生產生態補償納入主產區利益補償機制范疇，推動糧食碳匯交易與主產區利益補償的有效對接，通過經濟手段調節糧食產銷區之間的利益關系，合理配置生產資源和統籌區域協調發展，在碳達峰與碳中和背景下，能夠為保障國家糧食安全和生態安全，促進農業綠色可持續發展，完善產銷區利益協調機制提供新思路。

（一）增加糧農收入

糧食生產的生態補償對農民增收具有顯著促進作用，有助于提高農民生活水平。第一，生態補償資金可以直接增加農民收入。第二，當農民因采用生態友好型的生產方式而獲得補償時，他們更愿意引入先進、環保的生產技術和管理方法，提高糧食生產效率，降低生產成本，間接增加收入。而且，生態補償項目的實施可以為農民創造生態保護、環境監測等就業機會，增加收入來源。第三，生態補償有助于減少農業面源污染，保護農村生態環境，促進鄉村旅游、生態農業等農業新業態發展，為農民開辟新的增收渠道，實現多元化收入。

（二）增加糧食產量

基于生態視角的主產區糧食生產生態補償通過激勵農民投入、促進技術應用、保護耕地質量等多維度提升糧食產量。第一，生態補償為農民提供了額外的經濟激勵，使糧農有動力投入更多的時間、精力和資源用于糧食生產，合理輪作、土壤改良等措施保護和改善了耕地質量，為糧食增產提供了良好的土地基礎。第二，生態補償資金可用于農田水利設施建設、災害預警和防范等，提高農田應對自然災害的能力，減少災害對糧食產量的影響；支持農民采用精準灌溉、科學施肥、病蟲害綠色防控等先進的農業生產技術，提高農業生產效率，提升糧食產量。

（三）促進區域協調發展

糧食生產的生態補償對于促進糧食產銷區協調發展具有積極影響。第一，基于生態價值的糧食主產區利益補償，可以增加糧農收入，提高產區農民和地方政府發展糧食生產的積極性，保障糧食供應的穩定性和持續性。第二，生態補償有助于引導資金、技術、人才等資源向主產區流動，改善產區農業基礎設施和生產條件，提高糧食生產效率，優化產銷區資源配置，促進糧食產業鏈協同合作，優勢互補，促進區域協調發展。

三、橫向生態補償體系

主產區糧食生產的生態補償有助于糧農增收、糧食增產以及區域協調發展，但其補償效果受到補償機制、補償標準、補償主客體等多方面因素的影響。只有合理設計和有效實施補償政策，才能充分發揮其對主產區利益補償的促進作用。

（一）補償機制

生態價值視角下的糧食主產區利益補償從可持續發展角度出發，由國家層面建立糧食碳匯交易和推進制度，明確牽頭部門，形成產銷區省際橫向利益補償機制。基于糧食主產區補償目標，確定補償原則；依據多方參與、效率優先、兼顧公平的補償原則，綜合考慮國家糧食安全形勢、糧食主產區財政自給率、主銷區糧食自給率等因素，合理確定糧食碳匯交易價格，提出基于碳交易、產銷合作和政府財政轉移等多種補償方式，構建包括主銷區政府、主銷區控排企業、主銷區龍頭企業、主產區等多元主體參與的市場與政府相結合的橫向補償機制；實現糧食增產、生態環保、糧農增收、經濟發展“四位一體”協同發展。

（二）補償標準

生態價值視角下的糧食主產區利益補償標準應根據各主產區實際情況，考慮產區糧食生產面積、生態功能大小、土壤固碳情況及其他生態保護任務，平衡糧食增收與低碳減排協同發展，結合糧食生產的生態服務邊際成本、農業資源的不均衡性以及不同區域提供同等生態價值的成本差異性，從糧食生產生態價值、生態保護成本和機會收入三個方面確定糧食主產區利益補償標準。其中，生態價值可以由減排量與碳交易市場價格決定，生態保護成本為糧食生產全過程中為改善土壤質量、提高水資源利用效率、進行病蟲害生物防治等產生的相應成本，機會收入是指為保護生態環境而放棄某一生產行為的成本。在以上因素的基礎上，考慮主銷區經濟實力、發展潛力、要素生產率等區間差異，以及主產區自我發展能力、糧食生產情況等因素，產銷區可進一步協商有利于多主體供應的補償標準。

（三）補償主客體

關于補償主體，因單個農戶生產體量大小不等，生產規模小不便于進行生態價值核算及碳匯交易，且基于農戶個體的生態補償，難以確保補償資金用于改善生產環境。因此，生態價值視角下的糧食產銷區橫向利益補償可以選擇補給地方組織，由地方組織統一支配補償資金。關于補償客體，主產區糧食生產生態補償需要整合社會力量，通過政府財政的引導性投入，鼓勵企業、基金組織、公益組織以及具備一定經濟實力的個人志愿者多渠道參與糧食生產生態價值實現。特別是銷區的重點能耗企業可以利用碳交易平臺參與糧食碳匯交易，通過行政機制和市場機制運轉，將資金配置到產區糧食生產、農業基礎設施建設以及農業生態建設中。

[責任編輯：李偉杰]