公共數據授權運營：現實困境與紓解路徑

摘 要：公共數據授權運營作為一種公共數據利用方式，承載著高價值的數據利用與高品質的數據供給雙重功能。然而，從學術理論和立法實踐來看，當前公共數據授權運營存在法學概念不周延、法律概念被混用、現有規范不可行等現實困境。成因在于公共數據開發利用與風險預防之間的矛盾，導致公共數據授權運營具有雙重屬性，成為多種不同性質制度的集合體。因此，必須明確公共數據授權運營的法律性質，即將部分公共服務職能讓渡給市場第三方的特許經營，推進其概念上的審視，明晰公共數據與政務數據之間的理論界限，闡明公共數據授權運營與公共數據開放的內涵異同，并從主體、監管、收益分配三個方面構建治理體系。

關鍵詞：公共數據；授權運營；數據資源價值；數據開發利用；特許經營

中圖分類號：G203 文獻標識碼：A

Public Data Authorization Operation： Real Challenges and Remedial Paths

Abstract Public data authorization operation， a mechanism for utilizing public data， embodies the dual functions of high-value data utilization and high-quality data supply. However， practiacl challenges associated with public data authorization operation arise from both academic theory and legislative practice perspectives， including imprecise legal concepts， misuse of legal terms， and the infeasibility of existing norms. The root cause lies in the contradiction between the development and utilization of public data and risk prevention， resulting in the dual attributes of public data authorization operation， which becomes an amalgamation of various systems with different natures. Hence， it is imperative to clarify the legal nature of public data authorization operation， namely， transferring some public service functions to market third parties for franchised operation. This entails advancing conceptual scrutiny， elucidating the theoretical boundaries between public data and governmental data， and clarifying the similarities and differences between public data authorization operation and the opening of public data. Moreover， it involves constructing a governance system addressing subjects， supervision， and benefit distribution.

Key words public data; authorization operation; data resource value; data development and utilization; franchised operation

1 引言

隨著2022年12月《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）從數據產權、流通交易等方面提出20條政策舉措，北京、上海、浙江、重慶等地出臺公共數據運營的相關規范，公共數據授權運營制度正在我國逐步建立。

在中央立法層面，雖然“數據二十條”已為數據基礎制度建立了核心框架，但在授權運營的明確界定、統一的交易規范和價值分配等方面，仍需進一步細化[1]。而在地方實踐層面，各地政府也正在積極探索數據的開放利用機制，但具體的執行措施語焉不詳[2]。比如，《浙江省數字經濟發展“十四五”規劃》提出“開展數據授權運營試點，同時鼓勵第三方機構深入挖掘和利用公共數據”[3]。《上海市促進城市數字化轉型的若干政策措施》中也提出探索建立公共數據授權運營制度，允許在醫療、交通、金融等特定領域進行試驗[4]。上述條例也都強調了完善授權、監管和定價等管理制度的重要性[5]。但是，無論是中央立法還是地方條例都未闡明相關制度的具體內容。這本質上是因為授權運營機制的法律性質模糊，政務數據（公共數據）溯源困難，導致授權運營的制度體系難以完善[6]。

因此，本文的核心框架內容分為三部分：第一，從學理、立法和法律實施三個層面探尋公共數據授權運營當前存在的現實困境；第二，針對這些困境，分析主要成因；第三，從法律性質、概念界定和治理體系建構三個方面回應困境，提出相應的紓解路徑，希冀對公共數據授權運營制度的完善與發展有所裨益。

2 公共數據授權運營的現實困境

公共數據授權運營的現實困境表現為三個維度：一是學界理論層面，尚缺乏一個能兼顧公共數據授權運營的行政屬性和民事屬性的理論去準確定義其法律性質；二是國家立法層面，公共數據與政務數據、公共數據授權運營與公共數據開放在法律文件中被混用；三是法律實施層面，當前的政策文件和地方立法缺乏完整的法治體系。

2.1 學理層面：法學概念不周延

公共數據授權運營的法律性質模糊，根本在于學界觀點的不周延。政府購買服務說與行政許可說都無法兼顧公共數據授權運營的行政屬性與民事屬性。

2.1.1 政府購買服務說脫離了依法授權原則

在政府購買服務說中，公共數據授權運營可以被理解為政府機構購買特定服務來提高公共數據的開發利用效率，政府作為數據的主要持有者和管理者，通過購買服務的方式將數據提供給其他機構或個人，使得公共數據資源價值能夠被進一步釋放。

政府購買服務說存在缺陷，即過分強調公共數據授權運營的民事屬性，忽略了對其行政屬性的定義。一方面，公共數據授權運營不只是市場交易，它關乎重大的公共利益和政府責任。政府作為數據的管理者，需確保其安全、公平及合理使用。簡單將其視為民事服務外包可能忽略數據安全與隱私保護，增加濫用和泄露風險。另一方面，公共數據授權運營本質上是政府與企業合作的商事活動，這種模式依托市場主體的業務能力，來彌補政府專業化水平不足。因此，區別于通常與政府簽訂服務外包合同的市場主體，公共數據授權中的市場主體被賦予實際權力的同時，也需要幫助政府履行部分公共服務職能。而學說并未強調這一點。此外，公共數據授權運營類似于一種行政決策，涉及公共資源配置與管理。忽視這一特點可能引發缺乏行政監管和公眾監督，容易滋生腐敗同時導致效率低下。在政府與私營部門合作時，保持透明和責任至關重要，而單純的民事視角可能難以有效保障。最后，該學說未充分理解政府與市場間的授權關系。市場主體授權運營的行為邊界模糊，可能導致公共利益受損。政府若缺乏有效監管和平衡機制，可能使公共數據資源的利益分配不公，進而損害公共利益。

2.1.2 行政許可說忽略了數據授權的民事屬性

行政許可說認為授權運營應當被看作是一種行政許可行為。這是因為公共數據授權運營涉及政府、被授權主體和財產權利三方面。首先，政府作為公共數據的代表者，需在授權過程中管理和監管數據資源。其次，被授權主體獲得擬態“行政權力”，需在商業活動中考慮提供公共服務，同時承擔保護隱私等責任。除此之外，公共數據授權是國家賦予市場主體財產權利的行為，被授權主體通過提供數據產品和服務獲取利益，這是處理公共資源的一種高效方式，類似于行政許可[7]。

將公共數據授權運營視為嚴格意義上的行政許可是不妥當的。公共數據授權運營實質上是行政機關與社會主體的有機合作，在實踐中體現為一種雙向合作。反觀行政許可，更多時候是一種單向指令。這種差異主要源于行政許可說對民事屬性界定的忽略。首先，僅將公共數據授權運營視作行政許可，過分突出了行政審批與監管的作用，忽視了市場主體在數據資源利用和創新中的重要性。在此模式中，市場主體不應僅作為接受行政指令的被動方，而應作為合作伙伴積極參與公共數據的開發與運營，發揮創新和服務提供者的作用。其次，行政許可說過度強調政府控制和監督，可能限制公共數據的商業化應用。信息時代下，公共數據的價值源于其靈活高效的利用，以提供新服務和產品。將其僅視為需行政審批和控制的對象，或將阻礙數據流通和創新潛力的釋放。最后，行政許可說忽視了市場主體在公共數據授權運營中的責任與義務。市場主體在此過程中，不僅需追求利潤最大化，還應承擔保護數據安全、尊重隱私權及提供公共服務的責任。僅從行政許可角度考慮，可能會忽略這些民事責任，增加數據不當利用的風險。

2.2 立法層面：法律概念被混用

公共數據授權運營的法律概念被混用體現為以下兩個方面。

第一，政務數據與公共數據被混用。個人信息作為數據的上位概念，隨著數據時代的發展，它們之間的區別逐漸顯現。不同于以往為了尊重公民知情權而實施的政府信息公開[8]，政府數據公開著重于促進數據資源的開發利用。基于此，產生了政務數據這一概念，主要用于指代政府所公開的數據。之后，隨著社會對數據需求的增加，政府開放數據的范圍逐漸擴大。僅用政務數據無法準確描述政府開放數據的實際情況。于是，為了紓解上述困境，國務院在《促進大數據發展行動綱要》中首次引入了公共數據的概念。公共數據正式登上了數據制度的舞臺。但是，基于各地探索數據開發的需要，地方政府擔心法律改弦更張會阻礙數據資源開發的進程，所以仍在地方條例中保留并使用政務數據概念。比如，福建省將其數據管理制度命名為《福建省政務數據管理辦法》。因此，公共數據與政務數據在當前法律制度中是共存的。同時，由于各地對這兩種數據的理解程度和使用目的不同，它們往往會被混用。例如，湖北省人民政府明確指出，公用事業運營單位涉及公共屬性的數據資源的應用可以參照《湖北省政務數據資源應用與管理辦法》，這實際上將公共數據默認成了政務數據。

第二，公共數據授權運營與公共數據開放被混用。數據本身并不具備價值，是對數據的開發利用賦予了其價值，而開發利用的前提就是開放。因而，2012年上海數據服務網正式上線。這標志著中國正式進入政務數據開放時代[9]。之后，隨著政務數據內涵的擴張，公共數據開放一詞成為立法者的新寵。例如，《北京市數字經濟促進條例》第19條規定采用了“推動公共數據有條件開放”的表達[10]。但隨著公共數據開放制度的推進，數據利用效率低下等問題阻礙了數據資源價值的進一步釋放[11]。于是，肩負著數據開放困境的破局使命，公共數據授權運營應運而生。然而，由于授權運營與數據開放的功能定位相似，二者自誕生起便陷入糾纏不清的境地。因此，在法律文件中，它們常常被混用。譬如，海南在有關公共數據產品開發的管理辦法中支持公共機構和授權運營商合作。由公共機構提供有條件開放的公共數據資源，授權運營商負責所提供數據的社會化開發。這本質上就是將數據開放當作了授權運營的另一種形式。

2.3 法律實施層面：現有規范不可行

公共數據授權運營的規范不可行體現在以下三個方面。

第一，公共數據授權運營主體制度不明確。2020年出臺的《公共數據資源開發利用試點方案》確立了公共數據開發的“九省試點”格局。其中以貴州和廣東為代表的地區實行國有資本運營公司模式，而特許經營模式主要在海南試行。細察上述條例，公共數據授權運營涉及國有資本運營公司和特許經營兩種方式，包括公共管理和服務機構、國有公司、民營企業等多元主體。但試點地區公共數據市場主體界定卻仍處于起步階段。由于市場主體參與方式各不相同，法律關系復雜，各地規范尚需明確[12]。

第二，公共數據授權運營缺乏監管的協調機制。許多試點地區已規定數據保護義務，但尚未明確公私主體如何協同監督以實現監管合力。比如，《上海市數據條例》第四十五條第四款規定：“被授權運營主體應依法履行數據安全保護義務。”[13]為實現數據安全保護，明確監管機制至關重要。然而，該條款并未提及監管機制的具體內容。

第三，公共數據授權運營缺乏收益分配機制，包括兩方面：一是對誰收費。雖然《重慶市數據條例》和《浙江省公共數據條例》規定，禁止將原始數據用于營利目的進行交易。但是由于條例樣本數量較少，所以關于是對數據本身還是數據衍生品收費，這一問題仍有待商榷。二是如何收費。《福建省政務數據管理辦法》對此有明確規定：“公共管理與服務機構應與被授權運營方依據數據利用及開發的價值貢獻，進行收益的公平分配。”而大部分試點地區僅象征性地在條例中允許授權運營取得收益。例如，《深圳經濟特區數據條例》提出，市場主體對合法處理數據形成的數據產品和服務，可以取得收益，但收費方式語焉不詳。

3 公共數據授權運營的困境成因

公共數據正經歷從“開放為中心”到“開放和利用為中心”的轉型，公共數據授權運營在這轉型歷程中作為一種新型機制大放異彩，但囿于諸多現實困境，其制度價值無法充分釋放。

3.1 公共數據授權運營的雙重屬性

公共數據授權運營同時具備行政屬性與民事屬性。這一特點正是學界產生爭議的根源。一方面，行政屬性表現為“依法授權”，這也是行政許可說的主要依據。但是，授權運營又展示了支付對價性、政府主動性以及數量有限性等突出特征，這使其難以簡單地劃入無償性、單方性和政府被動性為核心特征的常規行政許可程序。除此之外，把它視為行政許可也不能有效地對其與公共數據有條件開放進行區別[14]。另一方面，民事屬性表現為“服務外包”，這也是政府購買服務說的主要依據。但實際上授權運營并不是單純的合同關系或是雇傭關系，第三方主體在被依法授權后開展的運營行為具有隱性權責約束。所謂的“隱性權責約束”指的是法律并沒有明確規定公共數據授權運營中被依法授權方的權責具體內容，但在實踐中，不同于一般民事關系所要求的尊重合同、互惠互利等原則，被依法授權方在這個基礎上往往還須履行部分本屬于政府的公共服務職能。

綜上所述，公共數據授權運營既體現了政企商事合作的特點，也涵蓋了行政管理的元素。這種雙重性質的復雜性提高了制度設計的難度，使得國家未能及時明確公共數據授權運營的法律性質，從而造成了其性質模糊。

3.2 公共數據開發利用與風險預防之間的矛盾

公共數據授權運營是公共數據開發利用的一種新型模式。自誕生之日起，該模式便面臨一種制度性困境，即公共數據開發利用與風險預防之間存在矛盾。這種矛盾源于數據所具有的“無限度性”和“海量性”等固有特性。區別于傳統資源的“限制開采量＋提高資源利用效率”模式，公共數據授權運營通常采用一種安全性開發模式。這種模式強調風險預防，優先考慮國家安全、個人信息安全和市場主體安全，確保在安全可控的前提下推進數據資源開發。不過，雖然政府可通過行政管理實現風險預防，但在著手數據的社會化開發時又會顯得力不從心。如此一來，政府選擇引入第三方，實行“專人專事”。但這又使得公共數據授權運營的主體關系變得更加復雜，可能會產生數據不當利用的隱患。

以上是二者矛盾的機理分析。而在實踐中，這種矛盾其實也無處不在。從宏觀視角出發，數據領域首先實施的是《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》。但與數據權益、數據交易及跨境數據流動相關的法規尚待出臺[15]。這一深意顯著的制度出臺順序實際上反映了公共數據開發利用與風險預防之間的矛盾難以調和。從微觀視角出發，授權運營在實踐中必然會涉及數據的集合分析，而在這過程中，許多未涉及國家安全和秘密的公共數據在現有制度的規定下看似無害，但在大數據集合分析后，則會產生含有國家秘密的衍生數據，其公開可能危及國家安全[16]。此外，就算能保證集合分析的數據無害，但對于數據的后續處理依然存在問題。因為中國對于數據的刪除和銷毀模式尚未有明確的法規，這使得在很多情況下，數據只是被拒絕訪問，而并未真正從數據庫中刪除[17]。

由此可見，當前公共數據授權運營制度難以在公共數據的開發利用與風險預防之間達成有效平衡。這不利于制度潛在價值的釋放。

3.3 公共數據授權運營是多種不同性質制度的集合體

“公共數據授權運營”不單指一種制度，而是多種不同性質制度的組合。涉及的數據類型不同，其制度性質亦有所區別。這種區別的產生主要有兩個原因。第一，不同的數據類型和應用場景要求各異的法律、政策和管理框架，共同構成一個多元化的制度結構。例如，涉及個人隱私的醫療健康信息，其授權運營需遵循嚴格的隱私保護和數據安全法規；而交通流量等公共數據，則可能更注重效率和透明度。不同類型數據的授權運營因此受到各自法律和政策的約束和指導。第二，授權運營涉及多方利益相關者，如政府、企業、公眾等，他們的需求和期望會影響制度的構建和執行。政府可能重視數據的公共利益和安全，企業可能關注商業價值和利用效率，公眾則可能更關心隱私保護和公平獲取。這要求制度設計時平衡各方利益，形成綜合性管理體系。但這種差異在授權運營探索中容易被忽略。如果按照許可開放與否將公共數據進行分類，那么公共數據可以分為無條件開放類、有條件開放類和禁止開放類。除了禁止開放類公共數據，公共數據授權運營的制度設計應該包含對其余兩種公共數據的類別化管理。而地方條例卻只強調有條件開放類“公共數據授權運營”，忽略對涉及無條件開放類公共數據的授權運營行為進行規范。例如，海南省的相關規定將授權運營視作公共數據有條件開放的基本形式，北京市相關條例將公共數據專區運營納入公共數據有條件開放的制度內。

綜上所述，在以開放為核心的數據利用體系中，公共數據授權運營是多種不同性質制度的集合體。

4 公共數據授權運營的紓解路徑

公共數據授權運營制度不僅可以推進政府職能轉變與數字政府建設，還能在保證利用風險可控的前提下釋放公共數據價值紅利，具有進一步實施推動的可行性與必要性。因此，在理解困境成因的基礎上，紓解路徑便有跡可循。

4.1 明確公共數據授權運營的法律性質：將部分公共服務職能讓渡給市場第三方的特許經營

如果公共數據授權運營既不是政府購買服務，也不是行政許可，那么其本質究竟如何？公共數據授權運營更像是一種“公共服務特許權”，或者說是具有公共服務性質的特許經營。

首先，公共數據授權運營的基本目標是提供公共服務。與行政許可不同，特許經營注重為市場主體提供更多的商業機會與服務，而不只是簡單的行政管理行為。通過將公共數據資源授權給特定的運營方，政府可以實現數據資源的優化配置和有效利用。其次，公共數據授權運營有著一定的經濟屬性。特許經營模式注重市場機制的引入，通過與市場主體的合作，提升公共數據的商業化價值，推動數字經濟的發展。特許經營模式可以帶來創新、活力和效益，促進公共數據授權運營的可持續發展。最后，公共數據授權運營有著行政和民事雙重屬性。特許經營模式強調政府與運營方之間的合作關系，以實現雙方的共同利益。政府通過授權運營方，可以獲得專業的管理和運營服務，從而提高公共數據的質量和效率。運營方也可以相應地獲得經營權益和商業收益，實現投資回報。行政機關和社會第三方既有行政管理和被管理的關系，也有平等合作的關系。

綜上所述，公共數據授權運營的法律性質是將部分公共服務職能讓渡給市場第三方承擔的特許經營。它既不是行政許可，也不是政府服務外包，而是一種公共服務特許權的授予。這種定性兼顧了公共數據授權運營的民事屬性與行政屬性的界定，有助于解決其法學概念不周延的理論痛點。

4.2 推進公共數據授權運營的概念審視

4.2.1 明晰公共數據與政務數據之間的理論界限

公共數據與政務數據是密切相關且容易混淆的概念。前者是指經國家機關依法授權的行政類公共機構以依法履職和提供公共服務為目的搜集、生成并以特定形式加以記錄、存儲的公共性數據資源[18]；后者是指國家機關在履行法定職責過程中收集或產生的數據[19]。兩者的相同點在于，都是數據資源和履行職能的產物，同時主體都與國家機關相聯系。但兩者的區別同樣明顯：第一，政務數據的行政屬性更為強烈，而公共數據則是兼備了行政屬性與民事屬性；第二，公共數據包含了有條件開放數據和無條件開放數據，而政務數據，基于國家安全的考量，僅指有條件開放數據，這也就意味著公共數據的授權運營更為復雜，需要對數據進行類別化管理。

4.2.2 闡明公共數據授權運營與公共數據開放的內涵異同

公共數據授權運營與公共數據開放相輔相成，共同推動著數據的開發和利用，事實上，公共數據授權運營制度正是公共數據開發利用機制的分支。二者的區別表現為：第一，兩類制度的賦權本質不同。公共數據授權運營是政府代表國家將對公共數據的獨占運營權部分讓渡給市場第三方主體，本質為賦權行為。公共數據開放是政府作為公共數據的管理人放開管制權，將原本封閉狀態的數據予以解禁并流向市場，使得公民、法人和其他組織有權獲取公共數據。第二，供給主體不同。公共數據開放大多是數據提供方和數據需求方雙方形成的法律關系，而公共數據授權運營中，數據提供方不是直接將數據提供給數據需求方，而是通過授權給第三方運營，最終以公共數據產品或者服務的形式提供給數據需求方，是三方形成的法律關系。第三，成本不同。公共數據授權運營是將數據的開發利用授權給第三方使用的行為，所以數據的存儲、處理是其基礎成本。另外，為了確保公共數據授權運營的安全，還需要投入較多的資金來搭設數據平臺和監管運營活動。

總之，公共數據授權運營有其獨特的價值和邏輯，它誕生于數據開放無法滿足市場需求的實踐現實。它與數據開放是獨立但不相斥的公共數據開放利用機制。數據開放是公共數據開放利用的基礎，而授權運營則作為試驗性機制，推動公共數據開發利用。

4.3 構建公共數據授權運營的治理體系

4.3.1 主體制度

公共數據授權運營的主體制度設計需要圍繞其實踐流程和依法授權屬性展開。簡言之，在堅持依法授權原則的前提下，這是一個“給”與“用”的角色配置。“給”指的是，依法授權者負責數據供給；“用”指的是，被依法授權者負責數據開發利用。

第一，對于依法授權者，也就是公共管理和服務機構，在選擇具體的授權運營方式時應以實現公共利益為準則。一方面，隨著各地試點實驗的深入，授權運營可能會超越特許經營這種運營方式。從維護法律穩定性的角度來看，在針對授權運營的專門立法上，應該允許各地因地制宜地進行創新，不需要規定各地實行統一的運營模式。另一方面，還可以要求各地通過提高對公共管理和服務機構以及工作人員績效考核的要求，來推動授權主體作出謹慎且恰當的決策，促進其工作積極性。如此一來，才能落實公共利益的保護。

第二，就被依法授權者而言，也就是運營商等市場主體，權責規定有待明晰。一方面，規定被依法授權者應承擔的責任。被依法授權者需依據“原始數據不出域、數據可用不可見”的原則處理公共數據，即提供數據產品或服務，但不能直接提供原始數據。同時應加強投入，探索長效運營機制，為社會治理、商業合作或科學研究等提供數據服務，且不能以營利為目的交易原始數據。另一方面，規定被依法授權者應享有的權益。運營主體有權獲取其加工形成的數據產品和服務的合理收益，數據產品和服務的價格應受市場供需機制調整，但需受政府嚴格監管，避免過度市場化。在加強政府監管的同時，適當放寬對公共數據運營者的身份限制。在特許經營方式下，宜根據項目設置匹配的準入門檻，鼓勵各類市場主體充分參與競爭。

4.3.2 監管協調機制

根據奧卡姆剃刀原理（如無必要，勿增實體），設計公共數據授權運營的監管協調機制，可以從現有數據條例的立法思路中獲得啟發，而并非贅疊新制。比如深圳在相關數據條例中，采用“主體＋行為”的立法模式來定義公共數據。那么，這種設計方法也可以遷移到授權運營監管協調的機制設計中來。本文將其總結為“十字型建構”，以期利用授權運營多元主體的優勢來提高監管效率并實現對授權運營的全環節科學監管。

“十字型建構”之縱向設計：利用授權運營的主體數量優勢，設立并完善多元主體的協同監督體系。一方面，建立專家監督機制。例如，英國政府試圖將信托機制引入數據市場建設與治理，通過引入第三方受托人來實現發展與安全之間的平衡，構建數據市場的信賴機制[20]。這為中國公共數據授權運營監督體系的建立提供了新的思路：組織相關的專家、學者、數據研究所以及行業人員，形成獨立的監督組織，以此來提供更專業的監督。這樣的設計有兩個主要目的：一是防止政府“既當裁判又當選手”，造成惡性行業壟斷；二是充分利用專家深度的行業洞察以及豐富的專業知識，比如，數據安全領域的專家能夠確保授權運營過程中遵循數據保護標準，從而確保監督的專業性和精準性。另一方面，明確政府與第三方共治的主基調。上述專家監督機制的建立，并不意味著可以替代政府自上而下的監督。授權運營影響公共利益，政府監督的責任重大，任何形式的第三方監督都不能替代政府監督。因此，必須將“多元主體共治”理念和“政府宏觀把控”原則相結合，由市場第三方主體和政府共同參與授權運營的治理，從而構建多元主體的協同監督體系。

“十字型建構”之橫向設計：針對授權運營的行為（實踐環節），打造事前、事中和事后的全流程監督機制。在事前監管中，重點關注數據質量。在分級分類原則下建立公共數據的差異化監管機制。一方面，根據應用場景，將公共數據分為商業類、行政類和公益類三種類型；另一方面，根據安全系數和利用價值，將公共數據分為低風險低價值類、高風險低價值類、高風險高價值類和低風險高價值類四種類型。對于數據質量的考察標準，就是預測評估特定公共數據在模擬應用場景的風險和價值。如果算法模擬結果顯示，這類公共數據在特定應用場景內，體現出低風險高價值的特質，那么就將其列為高質量數據，對其進行重點開發。反之，如果數據體現出低價值的特征，無論其風險高低，都列為低質量數據，不作為主要開發對象。而對于高風險高價值數據，則不能簡單地進行數據質量歸類，而是需要在之后的實踐環節中，對其進行特別開發。除此之外，事中監管主要關注供需對應和風險監管。在供需對應方面，需要建立持續的數據需求對接系統和精確的需求交流機制，保證數據使用和數據需求精準對應。在風險監管方面，應在公共數據的提供、聚集、運營和使用等各個階段進行風險防范。值得一提的是，在這個階段，需要對事前監管中所定義的高風險高價值數據進行限制性開發。最后，事后監管應該包括建立評估機制，量化授權運營的關鍵指標，通過及時考核來反饋授權運營的狀態，以便作出科學和合理的調整。政府也應對公共數據的服務者、運營承包者、數據使用者等進行信用管理，以維持授權運營的良序[21]。

4.3.3 收益分配機制

保證參與主體的積極性，是公共數據授權運營制度設計的核心[22]。而參與主體的積極性與收益分配制度息息相關。因此，以下將詳細討論有關授權運營收費對象和方式的具體收益分配制度。

第一，許可運營的費用收取并非針對數據本身，而是針對基于數據構建的產品或服務交易。公共數據授權運營堅守數據不離域的準則，一般禁止原始數據交易，但這僅解決了風險預防問題。倘若要最大限度地釋放數據價值，還必須明確衍生數據的利用規則。具體來說，利用衍生數據并不僅僅指的是利用衍生數據本身，還包括依法利用衍生數據所開發的新產品或服務，以及結合自有或其他衍生數據開發新產品或服務的實體。這些數據產品在特定行業或場景的交易流通，已經吸引了大量公共資金投入。據此，對于特定行業的數據使用需實行收費。這也從側面回應了公共數據授權運營免費與否的爭議，授權運營的場景性決定了其需要采取有償模式。

第二，授權運營的收費方式秉持“新舊結合”原則。“舊制”的存在并不意味著授權運營已設定明確的收費規則，而是吸取了政府數據公開中常見的成本加成定價方式[23]。此舉有兩大益處。其一，依法授權者可有效地控制價格，維護公益性，避免市場主體獲取超額利潤；其二，結合有競爭性的特許經營，不但能制定成本，供需雙方還可以獲知價格信息，以維持充足的投資水平。除此之外，本文認為，“新制”也可生活化思考。日常生活中存在一種現象：用戶在使用特定軟件時，通常需要購買會員資格以獲取更多功能。一旦會員資格過期，用戶則需要通過支付費用、積分兌換或完成特定任務來續費。這種模式為探討授權運營制度提供了新穎的思路。具體而言，搭建由政府主導的數據平臺，平臺允許企業通過上報運營數據或提供研發的數據產品服務來換取數據運營權。這種做法類似于軟件會員制度中的“支付費用”和“完成任務”策略。在這種模式下，企業的參與確保了它們獲得所需資格，同時也能促進數據資源的共享和創新利用，提高數據的可用性和質量，還能加強政府對數據使用的監管，確保數據安全和隱私的保護，從而構建出互惠互利的新型生態，使得政府、企業和用戶之間形成良性循環。另外，根據價值貢獻度，企業可以使用應得收益來抵扣特許經營資格或支付數據運營相關費用，這與積分兌換類似[24]。總而言之，新舊結合與靈活多變的收費方式才能為后續數據授權運營的收益分配探索提供具有可操作性的實踐路徑。

5 結語

公共數據授權運營作為一種高效的數據利用方式，具有促進高價值數據利用和保障數據供給高品質的雙重作用。但是，該領域目前面臨著諸多問題。若從學理、立法和法律實踐三個層面分析，可以總結為法學概念不周延、法律概念被混用以及現有規范不可行。這些問題的根源在于公共數據的開發利用與風險預防之間存在矛盾，導致公共數據授權運營在具有雙重屬性的同時，還集合了多種不同性質的制度。為了解決這些困境，必須明確公共數據授權運營的法律性質，進行概念上的審視，同時從主體責任、監管機制和收益分配三個方面構建有效的治理體系。這不僅為公共數據授權運營的實踐困境提供了具體解決方案，而且豐滿了公共數據開發利用的理論框架，有助于實現授權運營制度的蓬勃發展。

* 本文系廣東省哲學社會科學規劃粵東西北專項“協同治理視野下南海碳匯交易規則法治化研究”（項目編號：GD21YDXZFX01）的階段性成果。

*

參考文獻：

[1] 楊東，高清純.雙邊市場理論視角下數據交易平臺規制研究[J].法治研究，2023（2）：67-73.

[2] 黃尹旭.論國家與公共數據的法律關系[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2021，34（3）：27-31.

[3] 浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省數字經濟發展十四五規劃的通知[EB/OL].（2021-06-30）[2023-09-12].https：//jxt.zj.gov.cn/art/2021/6/30/art_1229123418_4673538.html.

[4] 關于印發《上海市促進城市數字化轉型的若干政策措施》的通知[EB/OL].（2021-08-02）[2023-09-12].https：//fgw.sh.gov.cn/fgw_gfxwj/20211123/860adadd275f43d9acef0488e72b396d.html.

[5] 吳亮.政府數據授權運營治理的法律完善[J].法學論壇，2023，38（1）：111-121.

[6] 申衛星.論數據用益權[J].中國社會科學，2020（11）：110-131，207.

[7] 常江.公共數據開放立法原則反思和開放路徑構建[J].華東理工大學學報（社會科學版），2022，37（5）：135-148.

[8] 嚴美琪.政府信息公開申請中對公民知情權的保障及限制[J].邯鄲職業技術學院學報，2020，33（3）：6-11.

[9] 肖衛兵.政府數據授權運營法律問題探析[J].北京行政學院學報，2023（1）：91-101.

[10] 北京市數字經濟促進條例[EB/OL].（2022-11-25）[2023-09-12].http：//www.bjrd.gov.cn/rdzl/dfxfgdxb/202212/P020221226471055974012.pdf.

[11] 蘇力.如何挖掘經濟企穩回升新動能？[N].南方日報，2022-05-27（A2）.

[12] 劉陽陽.公共數據授權運營：生成邏輯、實踐圖景與規范路徑[J].電子政務，2022（10）：33-46.

[13] 上海市數據條例[EB/OL].（2021-11-29）[2023-09-12].https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html.

[14] 沈斌.公共數據授權運營的功能定位、法律屬性與制度展開[J].電子政務，2023（11）：42-53.

[15] 常江，張震.論公共數據授權運營的特點、性質及法律規制[J].法治研究，2022（2）：126-135.

[16] 楊東，毛智琪.公共數據開放與價值利用的制度建構[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2023，36（2）：36-45.

[17] 趙精武.從保密到安全：數據銷毀義務的理論邏輯與制度建構[J].交大法學，2022（2）：28-41.

[18] 武亞飛.大數據時代公共數據開放立法研究[J].科技與法律（中英文），2022（6）：83-89.

[19] 鄭春燕，唐俊麒.論公共數據的規范含義[J].法治研究，2021（6）：67-79.

[20] 趙海樂.數字貿易談判背景下的個人信息保護行業自律規范構建研究[J].國際經貿探索，2021，37（12）：101-112.

[21] 馬顏昕.公共數據授權運營的類型構建與制度展開[J].中外法學，2023，35（2）：328-345.

[22] 馮洋.公共數據授權運營的行政許可屬性與制度建構方向[J].電子政務，2023（6）：77-87.

[23] 王誠，劉陽陽.論政府數據開放的收費定價及其法律規制[J].天津行政學院學報，2020，22（2）：88-95.

[24] 戴昕.數據界權的關系進路[J].中外法學，2021，33（6）：1561-1580.

作者簡介：張煥培，廣東海洋大學法政學院碩士研究生，研究方向為行政法學、公共數據。

收稿日期：2023-12-28編校：王曉琳 王學思