基于國家審計視角的地方政府專項債管理機制探析

摘要：近年來，地方政府專項債規模不斷擴大，但其中存在一定的風險。在黨和國家治理體系中，國家審計作為免疫系統，需要在審計全覆蓋的基礎上，重點聚焦經濟社會運行中各類風險隱患。本文首先梳理了地方政府專項債發展現狀，然后分別從“借、用、管、還”四個環節分析地方政府債在運行過程中存在的風險，最后基于國家審計鑒證、監督、評價、建議與指導五項功能，重點圍繞地方政府專項債運行中存在的風險，構建基于國家審計視角的地方專項債項目風險管理體系，并明確其作用時點，從而促進地方政府專項債項目規范運行。

關鍵詞：政府審計；地方政府專項債；審計功能

DOI：10.12433/zgkjtz.20242108

當前，國內經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，在消費低迷、投資不振的情況下，用好政府債券擴大有效投資，是帶動消費擴大內需、促就業穩增長的重要舉措。2024年《政府工作報告》指出，“2024年擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元”，同時“合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金范圍，額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜”。近年來，地方政府專項債券規模不斷擴大，對經濟發展起到，重要的促進作用，但是我國地方政府專項債券的發展是主要依靠的是政策支持，相關制度建設仍需加強。

國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，對于防范經濟社會運行中各類風險隱患至關重要。因此，基于國家審計視角進一步研究目前地方政府專項債券全生命周期存在的風險，對于更好地發揮專項債券作用、提高財政治理能力具有重要意義。

一、地方政府專項債券的發展現狀

當前，我國地方政府專項債券主要包含普通專項債券、項目收益專項債券兩大券種，資金投向領域包含土地儲備、收費公路、棚戶區改造、軌道交通、鄉村振興、生態環保等。本文通過收集2015年至今財政部披露的相關信息，總結了我國地方政府專項債的發行現狀。

一是地方專項債的發行規模不斷提升，占地方債的比例不斷提高。截至2023年11月底，我國2023年已發行地方政府專項債5.76萬億，2022年發行專項債5.1316萬億元，約占當年發行地方債券總額的69.65%，比2015年開始發行專項債0.9744萬億元增加了4.26倍。二是專項債功能不斷增加。自2015年我國地方政府債券正式發行以來，發行品種不斷增加，從一開始的土地儲存、棚改和收費等標準領域擴展到交通基礎設施、工業園區、水務、生態保護、舊城區改建、鄉村振興等多個領域。三是專項債發行期限長期趨勢明顯。從債券發行期限來看，專項債發行平均期限2020年為14.6年，2021年為14.2年，約為2018年發行期限的2.3倍，保持較長期限水平。目前，專項債發行期限長期趨勢明顯，近2年均超過10年，多為長期債券。四是地方政府專項債券管理的制度體系已初步搭建完成。自2014年首次在《關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出地方政府可以通過發行專項債券融資以來，國家出臺了一系列相關文件，同時針對不同專項債投資領域出臺了相關的專項債券管理辦法。除此之外，還頒布了地方政府專項債券項目資金績效管理辦法和地方政府專項債券用途調整指引。相關制度文件的發布，對地方政府專項債券的發行和使用等環節做了規范，同時也深化了對專項債的全流程管理，地方政府專項債券管理的制度體系已初步搭建完成。

二、地方政府專項債券全生命周期管理流程中存在的風險

近年來，地方政府專項債券對經濟發展起到了重要促進作用，地方專項債券的從項目申報、到債務償還，其生命周期主要涉及到“借、用、管、還”四個環節，分別從這四個環節分析地方政府債券在運行過程中存在的風險，對于防范地方專項債風險，更好地發揮其作用缺一不可。通過從全生命周期分析，我們可以得出，地方政府專項債券在當前的管理中主要存在以下問題：

首先在“借”的環節存在同一項目多頭申報、第三方評估報告質量不高、償債能力評估機制不健全、專項債市場信息平臺建設不完善、集合發行難以真實充分披露項目信息差異等問題。

其次，在“用”的環節存在投資方向約束機制不完善、使用時限短且支付緩慢、資金使用進度慢等問題，根據上級財政部門硬性要求，專項債券資金當年須全部使用完畢。實際上大部分工程項目需要投入的資金都比較大，對專項債券的需求較大，但有些批次專項債券資金在當年10月份才到位，并且在資金支付過程中往往會因為一些征地拆遷遺留問題、審批時間較長等客觀因素，從而導致債券資金使用進度較慢。

再次，在“還”的環節主要存在償還時間設置不合理、缺乏具有可持續性的資金保障、發行主體與償還主體責任不對稱、償債時間設置不合理、缺乏相關約束機制等問題。在地方政府的債務關系中，債務人通常應該是特定的主體，債務人有義務向債權人交付財產、提供勞務和為或不為一定行為。根據相關規定，地方政府專項債券的發行是由省級政府進行的，國家財政部門根據各省的財政狀況和債務風險向省級政府分配債務限額，省級政府根據債務限額進行專項債券的發行，然后再轉貸給需要的市縣級政府，在這種發行模式下，專項債券“借”“用”“還”的主體不是同一主體，從法律關系的角度來看責任主體不夠清晰。

最后，在“管”的環節中存在監管責任分工不明確、信息披露機制不完善、缺乏績效管理、不能實現全過程管理等問題。目前地方政府專項債的兩大類債券根據種類不同，需要披露的信息也不同。普通專項債信息披露的文件包括財政部門發債通知、政府信用評級報告等管理性文件，而項目收益專項債券除了上述文件外還包括法律意見書、財務評價報告等，這些信息的披露基本可以滿足市場和監管的需求。但是在實際執行過程中，信息披露透明度還不高，通常包含在對項目收益專項債券出具的法律意見書中對項目的風險提示不夠充足，對項目收益有關的數據和信息披露的可靠性不充分，同時，存在專項債發行過程中不能對項目是開展進度以及資金支付情況進行及時披露的問題，因此，需要獨立且專業的第三方對地方政府專項債券運行全過程進行監督。

三、地方政府專項債券管理路徑構建——基于審計功能視角

獨立性是審計的靈魂所在，審計部門可作為權威第三方對地方政府專項債券全過程進行審計監督，國內外理論研究和實踐也表明審計對于地方政府專項債券順利推進具有關鍵性作用。國家審計不僅能抑制地方政府債務的快速增長，而且可以降低政府顯性債務風險，實際上，對于專項債券風險，國家審計同樣有效。從現有文獻來看，國家審計對專項債有風險抑制作用，從審計結果來著，專項審計中的突出問題不僅具有普遍性，而且“屢審屢犯”，說明地方政府對專項債券重發行輕管理，也說明作為“免疫系統”的國家審計還有優化空間。因此，國家審計需強化審計職能、發揮審計功能，以國家審計鑒證、監督、評價、建議與指導五項功能為抓手，優化地方政府專項債券管理體系，防范地方政府專項債管理中的風險。

1. 鑒證功能。作為國家審計五項功能中的基礎功能，鑒證是指核實地方政府專項債全生命周期中財務信息和非財務信息的真實性，并判斷其是否符合法律法規、相關政策和制度。

針對地方政府專項債運行中存在的風險點，主要是從以下三個方面展開審計：第一，針對地方政府專項債券在“借”的環節中存在的問題，圍繞項目項目發起、項目準備、項目審核、項目入庫、債券發行五個環節，摸清地方政府專項債項目真實情況，通過檢查項目實施單位編制的項目建議書、可行性研究報告、項目實施方案相關材料，厘清項目來源，核實是否存在同一項目多頭申報。第二，以真實、合法、合規為基礎重點審查專項債券在發行過程中由第三方評估機構出具的財務評價報告和法律意見書以及核查評估機構相關資質，通過對相關決策、行為及制度進行鑒證，判斷是否有違規事項以及項目的償還能力。第三在“用”和“管”環節的鑒證過程中，首先要明確項目實施單位、發改部門與財政部門的責任，整合各部門數據庫，實現信息共享，從而甄別專項債在使用和管理過程中是否存在資金投向領域不合規、資金使用不規范、資金支付緩慢等問題。

2. 監督功能。監督是指對在鑒證過程中發現的違法違規事項進行揭露并提出相應處理處罰措施。地方政府專項債在全生命周期中具有諸多風險點，需要全過程審計監督。在監督管理債資金支出的時候，財政部門、項目主管部門以及項目單位需要評估資金撥付情況是否合理、資金的使用是否在項目的規劃范圍中、是否存在違背資本性原則情況等。在實踐中，部分部門想要加快支付進度，可能存在提前付款的情況，這就需要監管部門介入，及時發現并加以制止，保障資金使用的正確性和有效性。

3. 評價功能。評價是指對地方政府專項債的發行、使用過程和結果進行評價。在地方政府專項債全生命周期中，一是要對決策、行為和制度的合理性進行評價，包括項目源頭、成熟度的審核機制，項目核算管理機制，信息披露機制、專項債風險識別制度等是否健全合理。二是對地方政府專項債項目績效評價結果進行再評價，特別是針對“還”的階段存在的問題，重點評價專項債還本付息的保障情況，分析債務償還本息資金的來源和償債計劃，分析是否存在資金缺口。

4. 建議功能。建議功能是指以審計建議為載體，針對在鑒證、監督和評價過程中揭露出的苗頭性、傾向性問題從宏觀層面和具體操作兩個方面提出審計建議。在具體操作層面憑借鑒證結果厘清項目地方政府專項債券全周期生命流程、找準其中存在的風險點，以問題為導向提出風險化解建議。從宏觀層面對于發現的共性問題，瞄準問題本質，提出防控性建議，出臺有效的指引性政策，強化風險管理頂層設計；針對高風險領域出臺應對措施，加大審計及其他政府部門的監管力度；對于制度上存在的缺陷，應該劃清政府各部門的責任，明確各部門職的責范疇。

5. 指導功能。指導功能是指提出審議建議后，國家審計還應該對建議的采納和整改提供指導。在這個過程中，審計人員很清楚地方政府專項債運行過程中存在的制度障礙、共性問題，提出的審計建議對地方政府專項債券發展具有建設性意義，因此審計建議的采納對于風險防范更為關鍵。通過推進審計整改穩步進行，發揮審計的指導功能，可規避地方政府專項債運行中的違規行為“屢審屢犯”，推動地方政府專項債管理機制不斷完善。

四、地方政府專項債券管理審計功能的作用時點

在國家審計功能中，鑒證功能的有效發揮最為基礎的就是財務與非財務信息的真實性。而在國家審計的五項功能中最為核心的就是鑒證功能，其余四項功能的發揮都是以鑒證功能為基礎的。除此之外，建議和指導功能的有效發揮還離不開監督和評價功能，這主要是因為建議和指導的前提是需要了解地方政府專項債券在運行全過程中存在的問題，評價相關制度、法律規定和標準存在的漏洞和原因。因此，國家審計的五項功能根據其發揮的基礎，可以分為兩類，一類是基本功能：鑒證、監督、評價；另一類是建設功能：建議、指導。從地方政府專項債券全生命周期出發，明確國家審計基本功能在地方政府專項債管理中的核心作用時點，如表1所示。

從表1中可以看出，在地方政府專項債券整個管理過程中，都需要對“借”“用”“管”“還”各個環節所涉及到的財務及非財務信息進行信息鑒證，鑒證相關信息和數據的真實合法合規。地方政府專項債借的環節主要包含項目發起、項目準備、項目審核、項目入庫和債發行，這些環節對于地方政府專項債券規避源頭風險至關重要，而在地方政府專項債的“用”和“管”的環節主要包含資金撥付、資金使用、信息披露。因此，在“借”“用”和“管”三個環節中，監督功能要發揮重要作用，一方面，要對債券發行過程中存在的高風險點進行審計監督，確保項目信息的合規真實和合理性；另一方面，則是資金撥付和使用過程中對發現的潛在性和苗頭性違法行為。在地方政府專項債券管理中，評價功能則主要作用于前期發行過程中的項目可行性和償還能力的評價和后期支出的效益行、效率性和效果評價。在完成基礎性功能后，隨之可以完成建設性和指導性功能。綜合基礎性功能與建設性功能，從基本操作和宏觀層面優化地方政府專項債全過程管理機制。

五、總結

加大對地方政府專項債全生命周期的審計力度，充分發揮國家審計在防范化解地方政府債務風險中的治理功能，對于充分發揮地方政府專項債的作用和價值，促進經濟的高質量發展有著重要意義。對于各個地方政府來說，更需要抓住機遇，結合自身的實際情況，積極籌劃項目儲備，加快資金發行速度，消除財政收支矛盾，從而促進經濟更好地發展。

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