基層治理的歷史經驗與法理邏輯：行政化與社會性的張力與界限

基層治理是國家治理的基石，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。基層是“國家—社會組織系統(tǒng)中與民眾最為接近的部分，是國家政權與社會的聯(lián)結部分”，是“國家權力與社會權利互動的場域”，是“民眾參與公共政治生活的主要場所”。因此，基層治理是國家基礎性權力與社會權利的關系問題的集中體現(xiàn)，反映出行政化與社會性之間的張力。如何平衡基層中的國家權力與社會權利是古今一直存在的難題，行政化與社會性之間張力的處理以及社會力量的再組織是古今處理基層治理的邏輯中心。因此，通過觀察基層治理的歷史變遷，提煉具有時空超越性特征和屬性的問題，總結經驗和教訓，結合新時代基層治理的新趨勢，可以為推進有效有序的基層治理提供有益的思想資源。

傳統(tǒng)中國的國家—社會關系往往被概括為“皇權不下縣”。傳統(tǒng)中國的社會是“熟人社會”“禮俗社會”和“親緣關系”的情感共同體。即使在民國時期，雖然建立了近代的警察制度，但是城鄉(xiāng)的管理仍然由傳統(tǒng)的社會組織擔負著重要的“自治”機能。

新中國成立后，延續(xù)了兩千年以上的“皇權不下縣”的國家—社會關系終于被打破，1954年形成了單位制為主、街居制為輔的基層管理體制。新中國初期是國家政權建設和社會管理由運動治理模式向制度化、規(guī)范化、法治化轉型的重要時期。街居制確立前后，國家反復調整基層政權、組織建設，體現(xiàn)了平衡行政化與社會性之間張力的歷史階段。與當下基層治理轉型所遇困境亦有相似之處。

街居制確立主要經歷了三個階段的探索。第一階段，社會性壓倒行政力導致基層管理失序。這一階段的基層政權機構設置在市一級，市以下的社會空間中國家基礎性權力缺位，社會空間過度膨脹，缺乏統(tǒng)一有力的領導，不可避免地導致基層管理的失序。第二階段，行政化與社會性的短暫平衡。1950年11月中央人民政府政務院發(fā)布《大城市區(qū)人民政府組織通則》要求將區(qū)政府恢復為一級政權機關，并在派出所內增設民政干事。很多地區(qū)成立了街道委員會等具有居民自治性質的街道組織。在抗美援朝的背景下，實現(xiàn)了國家—社會關系的平衡。第三階段，行政力壓倒社會性，確立社會主義街居制。伴隨著經濟界的社會主義改造，為適應計劃經濟體制，1954年經過基層政權、組織的社會主義整合，區(qū)以下的兩層組織（街組織、居民組）變成三層組織（街組織、居民委員會、居民組），形成街居制。

現(xiàn)代我國社會處于管理與服務到治理轉型的關鍵時期，基層治理的實踐路線主要是構建黨組織領導下的共建共治共享的基層治理格局。黨和國家提出的完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，依然需要應對行政化與社會性之間的張力、社會力量的再組織、民眾的參與等問題。古今城市基層治理的困境及其應對邏輯具有相通性。通過新中國初期的基層治理經驗可知，過分強調弱化社會空間中的國家基礎性權力，不符合我國基層社會治理的實際，必然會導致基層治理失序問題。另一方面，過度壓縮社會性，也不適合當下社會與經濟發(fā)展趨勢。因此，必須“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”。基層黨組織不能缺席，并且必須健全并強大，這不意味著國家基礎性權力擠壓社會權利的空間，而是要求黨組織在基層的多元共治中起到強有力的領導和引導作用，同時需要制定法律、法規(guī)保障適時調整行政化與社會性的空間，這樣才能避免出現(xiàn)基層治理無效和失序問題。

基金項目：遼寧省社會科學規(guī)劃基金一般項目“遼寧省城市基層治理法治創(chuàng)新路徑問題研究”（項目編號：L22BFX004）。

（作者單位：大連海事大學馬克思主義學院）