甘肅省農田水利管理存在的問題及其對策

摘 要 甘肅省作為農業(yè)大省，當?shù)剞r田水利建設與農業(yè)生產息息相關，但目前甘肅省農業(yè)生產面臨水資源短缺、利用效率低下等嚴峻挑戰(zhàn)。科學解決農田水利缺水問題，加強農田水利管理，對保障甘肅省農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、維護生態(tài)環(huán)境安全具有重要意義。為給甘肅省農田水利可持續(xù)利用提供理論參考和決策依據(jù)，以分析甘肅省農田水利缺水現(xiàn)狀為切入點，全面剖析了當?shù)剞r田缺水的工程性、季節(jié)性、區(qū)域性和地質性原因，并針對農田水利管理存在的水資源配置不合理、水資源利用效率低下、資金投入不足、管理體制不健全、執(zhí)法力度不足等問題，提出了統(tǒng)籌水資源合理配置、全面推廣節(jié)水灌溉技術、加大資金投入力度、健全管理體制機制、加大執(zhí)法力度等策略。

關鍵詞 農田水利；缺水；水利管理；現(xiàn)狀；對策；甘肅省

中圖分類號：S274 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.22.019

甘肅省地處我國西北內陸地區(qū)，總面積約42.58萬km2，海拔高差較大，地貌復雜多樣，氣候干旱少雨，年均降水量200～600 mm，大部分地區(qū)屬溫帶大陸性干旱氣候[1]。甘肅省自古以來就是農業(yè)大省，但近年來由于氣候干旱、水資源匱乏，農田灌溉用水嚴重短缺成為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。因此，高效合理利用甘肅省現(xiàn)有水資源，大力建設農田水利工程，對于保障甘肅省農業(yè)生產、農民生活用水和生態(tài)環(huán)境安全具有重要意義。科學分析甘肅省農田水利缺水現(xiàn)狀，以及農田水利管理存在的問題，并提出切實可行的應對策略，是促進甘肅省農業(yè)農村現(xiàn)代化的當務之急。

1 甘肅省水資源概況

甘肅省水資源總量較為貧乏，僅有217.6億m3，人均占有量只有1 044 m3，相當于全國平均水平的1/2。甘肅省水資源的時空分布極為不均，地表水資源主要集中在祁連山、六盤山和岷山等山地，占總量的83%，而合黎山、馬鬃山等低山缺乏水源；從區(qū)域看，河西走廊水資源只占總量的5%，白銀市、定西市、平涼市等黃土高原地帶水資源占總量的15%，其余80%都集中在甘南州、臨夏州等高寒山區(qū)。此外，甘肅省缺乏大型水庫和水系，大部分河流屬于內陸河流體系，年內水量變化大，加之氣候干旱，水資源利用率僅為30%。由此可見，甘肅省雖有一定水資源儲備，但存在總量貧乏、分布不均、利用率低下等問題，嚴重制約了甘肅省農業(yè)生產。

2 甘肅省農田水利缺水現(xiàn)狀

2.1 工程性缺水

工程性缺水是指水利工程建設滯后或存在缺陷，導致水資源供給無法滿足農田灌溉需求的狀況。甘肅省雖然近年來大力興建水庫等工程，但總體上水利工程儲備較少、損壞失修嚴重，缺乏大型外源補給工程，供水能力普遍較弱；同時，現(xiàn)有水庫渠系年久失修，輸水能力大幅降低，加之管理不善，內涵性缺水十分突出[2]。沿黃河干流和主要支流地區(qū)，上游洪水下游旱情時有發(fā)生，給農田灌溉帶來嚴重影響。

2.2 季節(jié)性缺水

季節(jié)性缺水是指降水和農作物用水需求在時間上嚴重錯位，導致農作物某些關鍵生長時期缺水的現(xiàn)象。甘肅省地處溫帶大陸性干旱氣候區(qū)，年際降水變化大，季節(jié)分配極不均勻。以甘肅省主要農作物小麥和玉米為例，兩種農作物需水關鍵期絕大部分集中在4—7月，而這一時期正值甘肅省干旱少雨季節(jié)，農田灌溉缺水現(xiàn)象普遍。為維持農業(yè)生產，部分地區(qū)不得不舍棄小麥等傳統(tǒng)作物，改種旱生作物或經濟作物。

2.3 區(qū)域性缺水

區(qū)域性缺水是指甘肅省內不同地區(qū)在水資源分布和供需狀況上存在嚴重差異的現(xiàn)象。甘肅省地貌復雜，地形西北高東南低，造成水資源在區(qū)域上分布極不均勻。總體上，祁連山區(qū)、岷山區(qū)等高寒山區(qū)集中了甘肅省80%的水資源；而河西走廊、黃土高原等地區(qū)的水資源僅占總量的20%左右，已成為甘肅省最缺水的區(qū)域。以糧食主產區(qū)定西市、平涼市等地為例，這些地區(qū)年均降水量200～400 mm，地下水位下降嚴重，常年處于缺水狀態(tài)。

2.4 地質性缺水

地質性缺水是甘肅省特殊的地質構造和地層巖性造成的，主要表現(xiàn)為降水無法形成地表水和地下水補給。甘肅省西北部地區(qū)廣布石灰?guī)r、砂巖等碳酸鹽巖和多孔隙巖石，降雨易滲透到地下形成地下暗河或直接流失，難以形成地表水系。另外，河西走廊一帶為典型的內陸流域，缺乏外部水系補給，加之極端干旱少雨，水資源匱乏。即便興建水利工程，缺水難題也較為普遍，影響了農田有效灌溉面積的擴大。此外，部分地區(qū)的高度風化砂質土壤滲透性較強，加劇了地表水的無序流失和地下水位的下降。

3 甘肅省農田水利管理存在的問題

3.1 水資源配置不合理

甘肅省農業(yè)水資源配置長期存在著嚴重的結構性失衡和區(qū)域失衡問題，已無法適應現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需求。甘肅省缺乏完善的農業(yè)水資源配置調度機制，上下游、跨流域及地表水地下水之間未建立科學合理的分配模式，加之管理粗放、基礎設施落后，致使有限的水資源無法高效流轉和優(yōu)化利用。

3.2 水資源利用效率低下

農田灌溉是甘肅省農業(yè)生產中最大的用水環(huán)節(jié)，但其灌溉效率普遍較低，造成大量水資源浪費。1）灌溉方式落后，大田灌溉仍普遍采用漫灌或渠道灌溉方式，灌溉量往往超過作物實際需水量的2～3倍，水資源浪費嚴重。2）基礎設施建設滯后，許多農田水利工程年久失修，防滲能力低下，加之維護不力，支渠輸水工程陳舊破損，地面輸水管線短缺，渠系防滲率不足20%，運行期漏損率在30%以上，致使大量渠道輸水和田間滲漏損失。3）缺乏精準化的灌溉調度系統(tǒng)，農戶往往是按經驗定量或定期灌溉，未能實現(xiàn)作物生理需水狀態(tài)的精準追蹤和調節(jié)。同時，灌溉制度缺失，農戶為追求高產而過度澆灌的現(xiàn)象時有發(fā)生[3]。總體上，甘肅省農田灌溉環(huán)節(jié)投入產出比較低，水資源大規(guī)模浪費，嚴重制約了水資源的高效利用和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 資金投入不足

甘肅省農田水利管理中資金投入不足的問題十分突出，制約了農田水利管理工作的開展。1）財政投入嚴重不足。農田水利建設需要大量資金投入，但長期以來，政府在這方面的財政撥款較為有限，難以滿足農田水利基礎設施建設和維護的實際需求。2）融資渠道單一。目前，甘肅省農田水利建設的資金主要依賴財政撥款，缺乏其他多元化的融資渠道，制約了資金籌措的廣度和力度。3）資金使用效率不高。現(xiàn)有資金在分配和使用過程中，存在著一定的管理漏洞，資金的實際使用效率有待進一步提高。

3.4 管理體制不健全

甘肅省農田水利管理體制機制尚不健全，制約了水資源的高效利用。1）現(xiàn)行農田水利管理體制機制存在空白和盲區(qū)，對農田水利管理的諸多方面沒有作出明確規(guī)定，缺乏操作性強的具體制度。2）管理權限分散化嚴重，各級政府和相關部門之間職責交叉重疊，水利、農業(yè)、環(huán)保等部門權責未能明確劃分，缺乏統(tǒng)一高效的協(xié)調機制，決策執(zhí)行效率低下。3）農田水利管理體系頂層設計缺失，難以對水資源進行全面統(tǒng)籌調度，管理工作存在著嚴重的碎片化傾向。4）現(xiàn)行的農田水利管理模式過于僵化，缺乏活力和靈活性，創(chuàng)新機制乏力，缺乏前瞻性，對農業(yè)節(jié)水新模式、新機制的支持力度不夠，未能與時俱進地建立起對農戶和市場的反應機制，用水者的利益訴求無法充分表達和維護。

3.5 執(zhí)法力度不足

目前，在甘肅省農田水利管理中，執(zhí)法力度不足的問題較為普遍。1）責任主體界定不清，執(zhí)法主體混亂，難以形成有力管控。2）違法成本過低，對浪費水資源、污染水資源等違法行為缺乏有力懲治措施，震懾性不足，難以有效遏制違法行為。3）監(jiān)管手段單一落后，過于依賴行政手段，未能充分運用經濟、技術等多種手段形成合力。

4 對策

4.1 統(tǒng)籌水資源合理配置

針對甘肅省農業(yè)水資源配置不合理的現(xiàn)狀，急需從全局出發(fā)，建立健全農業(yè)水資源合理配置的頂層設計和統(tǒng)籌調度機制。1）甘肅省要科學評估全省水資源稟賦，將有限的水資源作為硬約束，確立農田用水的控制紅線。在此基礎上，合理確定農業(yè)用水的優(yōu)先順序，把有限的水資源優(yōu)先配置到糧棉等戰(zhàn)略性農產品的生產上，有效保障糧食安全。2）加強流域上下游、跨區(qū)域及地表水地下水的統(tǒng)一調度，打破行政區(qū)劃界限，建立流域綜合管理體系，實現(xiàn)水資源在空間和時間上的優(yōu)化配置。特別要注重工農業(yè)用水的轉換和生態(tài)用水的保障，按照“優(yōu)先生活、適度工業(yè)、適量農業(yè)”的原則，發(fā)揮有限水資源的最大效用[4]。只有從整體最優(yōu)來統(tǒng)籌考慮，平衡各方利益，方能真正做到甘肅省水資源的合理配置和高效利用。

4.2 全面推廣節(jié)水灌溉技術

為從根本上解決甘肅省水資源利用效率低下的難題，必須全面推廣一批先進適用的節(jié)水灌溉技術和模式。1）加大節(jié)水灌溉工程建設力度，提高渠道防滲能力，因地制宜推廣管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉方式，盡量減少漫灌等傳統(tǒng)灌溉方式造成的大量水資源浪費。2）加強農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、自動化控制等信息化建設，實現(xiàn)作物生理需水狀態(tài)的精準感知和調控，提高農田灌溉效率。3）完善農業(yè)節(jié)水政策扶持機制，加大資金和技術投入力度，鼓勵農戶使用先進節(jié)水設施設備，推廣節(jié)水型農藝措施，發(fā)展節(jié)水高效農業(yè)。同步完善節(jié)水灌溉的服務體系，建立專業(yè)化的節(jié)水技術推廣和咨詢隊伍，提高節(jié)水技術的推廣覆蓋率。

4.3 加大資金投入力度

解決甘肅省農田水利管理資金投入不足的問題，需要從多方面加大資金投入力度。1）增加財政投入。政府應切實加大對農田水利事業(yè)的財政預算，將其列為重點支持領域，為農田水利管理工作提供充足資金。同時，完善轉移支付機制，加大對欠發(fā)達地區(qū)的資金轉移力度。2）拓寬融資渠道。除傳統(tǒng)的財政撥款和銀行貸款外，還應積極開拓資本市場的融資渠道，嘗試發(fā)行農田水利建設項目債券、基金等，拓寬資金來源[5]。3）提高資金使用效率。完善資金管理監(jiān)督機制，規(guī)范資金分配和使用流程，確保資金投向符合實際需求。

4.4 健全管理體制機制

健全農田水利管理體制機制是夯實甘肅省農田水利管理的基礎。1）理順政府職能部門之間的職責分工，明確權責界面，避免多頭管理。在此基礎上，構建一套橫向到邊、縱向到底的管理體系，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的高效對接。2）加快轉變政府職能，減少對農田用水的直接管理，為社會化服務主體讓渡空間。大力推進農田水利社會化改革，建立農民用水者協(xié)會等基層組織，充分發(fā)揮農民在用水管理中的主體作用[6]。在此過程中，政府要適當放權，為農民自治提供體制保障，并同步加強監(jiān)管，切實維護農民權益。3）建立健全規(guī)范的管理制度，制定完善專門的《甘肅省農田水利管理條例》，對管理主體、權責分工、監(jiān)管措施等作出系統(tǒng)化規(guī)定，充分發(fā)揮制度的剛性約束作用。4）加大信息化建設力度，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術手段，提高農田水利管理的精準化水平，為科學決策提供技術支撐。5）創(chuàng)新農田水利管理制度，對用水行為進行積分評價，實行分級分類管理，形成守信激勵、失信懲戒的長效管控機制。

4.5 加大執(zhí)法力度

構建科學完備的執(zhí)法體系，加大執(zhí)法力度，是落實甘肅省農田水利科學管理的重要基礎和保障。1）持續(xù)加大農田水利法治建設力度，系統(tǒng)修訂完善相關配套法規(guī)，涵蓋用水許可、水資源保護、水費征收、節(jié)水獎懲等各方面，形成系統(tǒng)完備的法規(guī)政策體系[7]。2）加大違法違規(guī)行為懲處力度，對浪費水資源、污染水資源等違法行為實行嚴懲重罰，提高違法成本，強化法治威懾。

5 結語

農田水利管理關系到當?shù)剞r業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加強甘肅省農田水利管理意義重大。甘肅省應當從頂層設計著手，統(tǒng)籌規(guī)劃水資源合理配置，科學確定農業(yè)用水的控制紅線；加大節(jié)水灌溉技術的推廣應用力度，提高水資源利用效率；多渠道進行融資，保障資金投入；深化管理體制改革，理順部門職責，充分發(fā)揮市場機制作用，提高管理科學化水平；構建系統(tǒng)完備的法規(guī)政策體系，加大執(zhí)法力度，為農田水利管理提供堅實法治保障。只有將各項工作緊密銜接、統(tǒng)籌兼顧，才能從根本上扭轉甘肅省農田水利管理不當局面，為當?shù)剞r業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展注入持久動力。

參考文獻：

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（責任編輯：劉寧寧）

作者簡介：劉成（1968—），本科，工程師，主要從事農田水利工程規(guī)劃、水利工程質量安全監(jiān)督。E-mail：taiguo543@163.com。