不同行業(yè)工程建設失地農民養(yǎng)老保障差異性研究

摘要：失地農民作為一個特殊群體，其養(yǎng)老保障權益越來越受到重視和保護。但是，受制于地區(qū)經濟社會發(fā)展水平以及不同行業(yè)之間政策影響，失地農民養(yǎng)老保障待遇存在較大差異。為研究不同行業(yè)之間失地農民的養(yǎng)老保障問題，以四川省水利水電、交通等行業(yè)建設經驗為背景，采用對比研究方法，從政策背景、適用對象、資金籌措來源、待遇發(fā)放標準以及制度模式等方面尋找具體差異，為水利水電建設征地移民安置方式的創(chuàng)新研究和移民高質量發(fā)展提供參考。

關鍵詞：失地農民； 移民安置； 養(yǎng)老保障； 水利水電行業(yè)

中圖法分類號：F323.89

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.12.024

文章編號：1006-0081（2024）12-0149-05

0 引 言

農民的土地被依法征收后，農業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.02 hm2（0.3畝）的統(tǒng)稱為失地農民。無論是水利水電行業(yè)，還是鐵路、公路、航運、工業(yè)、城市建設等行業(yè)領域，征地是前提和基礎，而失地農民安置則是建設得以順利實施的保障［1-3］。

土地是農民賴以生存的保障，失地農民失去的不僅是土地生產資料和居住場所，也失去了土地所具有的養(yǎng)老保障功能［4］。中國當下面臨的失地農民問題有如下3類：① 土地征占規(guī)模過大、失地農民群體越來越多；② 失地農民獲得補償標準普遍偏低、安置效果不盡滿意；③ 失地農民尤其是老年人的養(yǎng)老保障、再就業(yè)困難［5］。研究解決失地農民的長遠生計和后顧之憂、增加經濟來源和收入水平、提升居住環(huán)境和生活條件，最終實現農民老有所養(yǎng)、老有所依，這對于構建和諧社會、維護社會穩(wěn)定都具有重要意義［6］。

針對失地農民的養(yǎng)老保障安置問題，從國家層面再到地方均出臺了一系列的政策和措施。但是，由于各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平不同，國家層面無統(tǒng)一的上位法，失地農民的養(yǎng)老保障安置方式存在多樣化和差異性特點。為此，許多學者做了大量研究工作，如宋明岷［7］發(fā)現不同省市的失地農民養(yǎng)老保險制度在制度模式、參保機制等方面存在著顯著差異；關博［8］提出由財政向移民提供非繳費型養(yǎng)老金是社會化解決移民養(yǎng)老問題的唯一選擇；聶振等［9］發(fā)現移民社會保障安置方式需要及時出臺相關配套政策；陳紹軍等［10］建議水庫移民社會保障應與失地農民社保政策相銜接并納入現行的社會保障體系；吳兵兵等［11］總結社會保障安置模式適用于經濟較發(fā)達、人多地少矛盾尖銳的地區(qū)。另外，即使是在同一地區(qū)，因行業(yè)依據的上位法、政策規(guī)范不同，失地農民養(yǎng)老保障方式也存在差異；例如水利水電行業(yè)與鐵路、高速公路、城市征遷等行業(yè)失地農民在安置方式上就存在顯著差別［12］。四川省作為全國經濟強?。?023年全國GDP排名第五）和水利水電工程大?。?00多座大中型水利水電工程、移民近150萬人），建設經驗豐富，出臺政策系統(tǒng)、細致、全面，可為失地農民養(yǎng)老保障安置問題處理提供借鑒和經驗參考［13-15］。本文以四川省失地農民為研究對象，基于水利水電行業(yè)與其他行業(yè)關于養(yǎng)老保障安置方式的差異性，開展同一地區(qū)不同行業(yè)養(yǎng)老保障方式分析研究，為今后水利水電工程建設征地移民安置創(chuàng)新和高質量發(fā)展提供參考。

1 水利水電行業(yè)養(yǎng)老保障方式

1.1 政策背景

水利水電工程建設征地過程中的失地農民可以歸納至農村生產安置人口范疇。根據《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》等規(guī)定，生產安置移民應采取以大農業(yè)安置為主、其他安置為輔的方式?；谕恋氐霓r業(yè)安置，一般通過在集體經濟組織內調劑耕園地，再采取土地整理、改良品種和種植結構等措施恢復生產生活水平。但是，實施過程中土地調劑通常面臨困難，一方面建設征地地區(qū)耕地資源日趨緊張，人均耕園地空間明顯不足，無地可調的情況較普遍；另一方面土地調劑協(xié)調難度大，中國實施“增人不增地，減人不減地”土地30 a承包經營政策，強制性調劑土地缺乏法律依據，土地資源供需矛盾突出［11］。近年來，農業(yè)安置方式逐漸變得弱化和非強制化，其他多樣化的非農安置方式如一次性補償、逐年貨幣補償、養(yǎng)老保障等正發(fā)揮優(yōu)勢作用，彌補農業(yè)安置的不足。

移民養(yǎng)老保障指對符合年齡要求的失地農民采用定期、定額、終身發(fā)放養(yǎng)老保障金的辦法解決生活來源，不再配置土地資源。該安置政策源于2005年瀑布溝水電站的試點經驗，有效解決了土地資源不足問題，緩解安置壓力，妥善安置移民；在試點基礎上，2008年四川省印發(fā)《關于我省大中型水電工程移民政策有關問題的通知》，將移民養(yǎng)老保障安置在全省范圍內推廣施行；2016年《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》頒布，進一步在法規(guī)層面確立該政策的權威性。四川省選擇養(yǎng)老保障安置的移民達2萬多人，涉及水利水電工程60余座、移民養(yǎng)老保障資金超10億元，基本涵蓋了全省21個市州。移民養(yǎng)老保障作為其中一種重要的安置方式，在四川省水利水電工程農村移民生產安置中發(fā)揮了重要作用［14-15］。

1.2 養(yǎng)老保障對象

移民養(yǎng)老保障適用對象主要包括3個方面：① 移民享有農村集體土地承包經營權，且戶口在該集體經濟組織，在人口性質上對非農業(yè)人口進行了約束；② 年齡上規(guī)定在截至移民安置規(guī)劃水平年，男需滿60周歲、女需滿55周歲，即在水庫下閘蓄水的當年或實際搬遷年份移民需要達到相應年齡要求；③ 自愿選擇，不具備強制性，移民也可以選擇農業(yè)安置或者一次性補償、自謀職業(yè)等其他安置方式。

1.3 資金籌措來源

移民養(yǎng)老保障資金的組成是單一的，資金主要來源于土地兩費，即土地補償費和安置補助費。兩費標準由省政府統(tǒng)一制定區(qū)片綜合地價確定，《關于同意各市（州）征收農用地區(qū)片綜合地價標準的批復》（川府函〔2020〕185號）文件對全省21個市州的區(qū)片綜合地價進行了分區(qū)、定級、確定比例，補償標準范圍為19 600～85 000元/畝，其中成都市最高、三州（涼山、阿壩、甘孜）地區(qū)最低。但是，隨著人均壽命的不斷提高以及養(yǎng)老保障金發(fā)放標準的增加，土地兩費可能不足以支撐養(yǎng)老保障金的支出。以2022年為例，四川省出現資金缺口約3 800萬元，涉及近10座水利水電工程。為有效解決資金缺口問題，經過政策調整，最終確定由項目法人負責解決已建和在建工程的資金缺口問題，具體通過規(guī)劃調整或者設計變更的方式進行資金的補充。

因此，移民養(yǎng)老保障資金來源實質是由村集體、個人、項目法人3部分組成，其中村集體、個人部分主要來源于土地兩費，剩余不足部分由項目法人兜底，失地移民不需要額外繳納費用。

1.4 享受待遇標準

移民養(yǎng)老保障采取定期發(fā)放養(yǎng)老保障金的方式，發(fā)放標準實現動態(tài)調整機制。2005～2024年，養(yǎng)老保障金發(fā)放標準先后調整過5次，由最初的160元/（月·人）逐步提高至現行的615元/（月·人），如表1所示。平均每3～4 a調整一次，17 a的時間標準增加455元，增幅近3倍。動態(tài)調整目的是符合經濟社會發(fā)展實際，維護移民基本合法權益，保障移民生活水平不斷提高。

1.5 工作制度模式

移民養(yǎng)老保障資金實行統(tǒng)籌管理、分級負責、逐級上報、分級撥付制度，即移民資金統(tǒng)一由省級或市級移民管理機構專賬管理，縣市兩級移民管理機構每年底向省市移民管理機構申報次年的安置任務及資金計劃，省市移民管理機構審核后再將移民資金專款下撥至縣級移民管理機構專戶，最終由縣級移民管理機構按月兌付給移民。

2 其他行業(yè)養(yǎng)老保障方式

2.1 政策背景

其他行業(yè)如鐵路、高速公路、工業(yè)、城市建設的失地農民，一般統(tǒng)稱為征遷居民。相比于水利水電行業(yè)，安置方式較為簡單，通常采取一次性補償、養(yǎng)老保險等安置方式。主要原因為：一方面建設征地呈線性或塊狀分布，多為局部影響，類似水庫淹沒整個集體經濟組織土地的情況很少，失地農民依靠土地補償費和剩余耕園地可以繼續(xù)維持正常生活。另一方面，行業(yè)缺乏對應的上位法，省級層面在出臺失地農民政策時無法分類施策，只能是制定通用性、統(tǒng)一性的政策，例如《四川省關于進一步做好被征地農民社會保障工作的通知》（川辦發(fā)〔2008〕15號）中規(guī)定“大中型水利、水電工程建設征地涉及的移民安置按國務院和省政府有關規(guī)定辦理”明確水利水電行業(yè)不屬于該政策范疇。近年來，隨著經濟社會發(fā)展和社會保障水平不斷提高，以及農村居民參保意識不斷增強，越來越多失地農民傾向于購買養(yǎng)老保險、參加社會保障，而不是急于獲得眼前一次性補償利益。因此，其他行業(yè)失地農民養(yǎng)老保障方式實質就是一種養(yǎng)老保險模式。

養(yǎng)老保險是一個復雜而廣義的概念，中國施行多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，通常由三支柱的養(yǎng)老保障體系組成。第一支柱是基本養(yǎng)老保險，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，制度健全，基本實現了全覆蓋；第二支柱包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，第三支柱包括個人商業(yè)養(yǎng)老金融等，均作為補充養(yǎng)老保險［16-17］。根據《四川省被征地農民養(yǎng)老保障實施辦法》（川人社發(fā)〔2018〕46號），失地農民養(yǎng)老保障實質就是失地農民以企業(yè)職工或個體的身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，待達到退休年齡后領取退休養(yǎng)老金。

2.2 養(yǎng)老保障對象

其他行業(yè)失地農民養(yǎng)老保障適用對象主要包括3個方面：① 農民享有被征收農村集體土地的承包經營權，且農民戶籍在被征地的農村集體經濟組織范圍內，即需滿足人地對應原則；② 在征地農民補償安置方案批準時已年滿16周歲，年齡與性別不掛鉤，統(tǒng)一按16歲界定。③ 失地農民根據實際年齡和已有的參保情況參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（一般是男不滿46周歲、女不滿36周歲）或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（其他年齡段），具有一定程度的強制性。

2.3 資金籌措來源

川人社發(fā)〔2018〕46號規(guī)定，失地農民養(yǎng)老保障資金由養(yǎng)老保險補償費、實際代繳養(yǎng)老保險費缺口補助資金、發(fā)放生活補貼缺口補助資金3部分構成。其中，養(yǎng)老保險補償費以批準征地時上一年全省城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資的60%為基數，按20%的比例，根據失地農民的實際年齡從16周歲至實際年齡，每增加2周歲補償1 a，最多不超過15 a進行測算。測算費用由地方政府一次性籌集，所需資金從土地兩費中統(tǒng)一安排，土地兩費不足以支付的從國有土地有償使用收入中解決或列入劃撥和出讓土地成本。實際代繳養(yǎng)老保險費及發(fā)放生活補貼缺口補助資金從國有土地有償使用收入中優(yōu)先安排。

因此，失地農民養(yǎng)老保障資金來源實質是由地方政府、村集體、個人3部分組成，其中村集體、個人部分主要來源于土地兩費，剩余不足部分由政府兜底，失地農民不需要額外繳納費用。

2.4 享受待遇標準

失地農民養(yǎng)老保障一般采取定期發(fā)放退休養(yǎng)老金的方式，退休養(yǎng)老金一般由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成［18-19］，且城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關于退休養(yǎng)老金的計算方法存在差別。另外，退休養(yǎng)老金標準是動態(tài)調整的，因失地農民選擇險種方式、繳費年限、繳費基數或檔次的不同，最終獲得的退休養(yǎng)老金標準也因人而異。

（1） 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

退休養(yǎng)老金=Pn（1+i）/200+8Qn/100m（1）

式中：P為上年度全省城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月平均工資（根據四川省統(tǒng)計局公布的數據2023年為9 180元）;i為繳費指數（根據川人社發(fā)〔2018〕46號取值60%）;n為累計繳費年限（按最低年限15 a計）;Q為年繳費工資基數（暫以個稅起征點60 000元/a為例）;m為計發(fā)月數（按60歲退休計取139月）。經測算，退休養(yǎng)老金標準每月為1 620元（其中基礎養(yǎng)老金1 100元、個人賬戶養(yǎng)老金520元）。

（2） 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

退休養(yǎng)老金=R+57.6Pn/100m（2）

式中：R為基礎養(yǎng)老金，地方政府基于中央確定的基礎養(yǎng)老金最低標準制定本省具體標準（根據川人社規(guī)〔2023〕9號，R取值128元）；個人賬戶養(yǎng)老金根據川人社發(fā)〔2018〕46號，將失地農民養(yǎng)老保險補償費的40%劃入個人賬戶，約為79 300元；m為計發(fā)月數（計139月）;n為累計繳費年限（計15 a）。按照四川省最新15個繳費檔次及補貼標準（表2），退休養(yǎng)老金每月標準區(qū)間為154～806元，經插值計算該失地農民的退休養(yǎng)老金標準每月為698元。

2.5 工作制度模式

失地農民養(yǎng)老保障資金實行屬地管理、分級負責、協(xié)同配合的制度。即市縣兩級財政部門負責失地農民養(yǎng)老保障資金的統(tǒng)一管理，制定資金管理使用辦法，建立保障資金專戶。人社部門牽頭編制被征地農民養(yǎng)老保障方案，指導社保機構工作，審批月度保障資金用款計劃。自然資源部門負責審核被征地農民養(yǎng)老保障人員名單和征地補償方案。社保機構負責具體經辦工作，編制月度資金計劃，負責退休養(yǎng)老金的發(fā)放。

3 差異性分析研究

水利水電行業(yè)生產安置移民養(yǎng)老保障實質是繳存土地兩費按月領取移民養(yǎng)老保障金，其他行業(yè)失地農民實質是參加養(yǎng)老保險領取退休養(yǎng)老金，二者既有相同之處又存在顯著差異。相同之處在于移民養(yǎng)老保障金和退休養(yǎng)老金都隸屬于社會保障范疇，其初衷都是為了弱勢群體原有生活水平不降低、長遠生計有保障；且資金籌措主要來源于土地補償費和安置補助費，失地農民均以類似參股的方式獲得永久的養(yǎng)老保障權益。差異性方面如表3所示。

水利水電行業(yè)生產安置移民養(yǎng)老保障主要針對老年人，是在他們即將達到退休年齡或已退休時提供的一種及時保障，具有完全的自愿性。生產安置移民以土地兩費作為本金，類似于銀行存款的長期獲利模式，一般在簽訂移民安置協(xié)議后即可領取。資金最終由項目法人兜底，承擔了較大社會責任。該保障方式主要在四川地區(qū)作為試點推廣，全省執(zhí)行統(tǒng)一的標準，制度模式為統(tǒng)一由移民管理機構負責資金的管理和使用。

其他行業(yè)失地農民養(yǎng)老保障面向所有成年人，失地農民以土地兩費作為本金參與一次性投保，在他們繳滿最低15 a或一次性繳滿15 a保費后且達到退休年齡即可領取養(yǎng)老金，是一種將來時保障模式。資金最終由地方政府兜底，加劇了地方財政壓力。受選擇保險種類、繳費年限、檔次等因素影響，失地農民獲得的退休養(yǎng)老金因人而異，全國其他地區(qū)與之類似。制度模式方面由財政、人社、自然資源部門和社保機構協(xié)同配合管理。

4 結 語

本文以四川省的失地農民養(yǎng)老保障為研究對象，開展了水利水電行業(yè)同其他行業(yè)之間的差異性研究。對比發(fā)現，水利水電行業(yè)中移民養(yǎng)老保障作為一種輔助性生產安置方式，保障了移民基本生活來源，緩解了庫區(qū)土地資源壓力，為四川水利水電移民高質量發(fā)展貢獻了力量。其他行業(yè)失地農民養(yǎng)老保障實行與社會養(yǎng)老保險接軌的方式，失地農民通過參保獲得退休養(yǎng)老金，解決了生計問題，可獲得優(yōu)于水利水電行業(yè)失地移民的養(yǎng)老待遇。

生產安置移民和失地農民作為屬性相同的群體，應該享受同等待遇。但存在同一地區(qū)不同行業(yè)執(zhí)行多樣化養(yǎng)老保障政策、享受不對等養(yǎng)老保障待遇的問題。政策體系在健全和完善中應充分考慮行業(yè)之間的差異性，尋找平衡以縮小差距。從長遠來看，水利水電工程移民養(yǎng)老保障安置方式亦融入社會保障政策體系，與養(yǎng)老保險并軌，以解決資金不足和失地農民長遠生計等問題。

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Research on difference of endowment insurance for lost-land peasants based on construction projects in different industries

Abstract：

Lost-land peasant as a special group，the endowment insurance is paid more and more attention and protection.However，due to the level of regional economic and social development and policies between different industries，there are great differences between different industries for lost-land peasant endowment insurance.In order to study the differences，we combined with the rich practical experience of land requisition and resettlement for water conservancy and hydropower construction in Sichuan Province，adopted a comparative method to analyze and study the causes from the aspects of policy background，object，source，treatment standard and system model.The research results can provide a reference for the innovative research on the resettlement of land expropriated for water conservancy and hydropower construction and the high-quality live development of migrants.

Key words：

lost-land peasant； peasant resettlement； endowment insurance； water conservancy and hydropower industry