建設項目拆遷補償資金審計方法初探

建設項目征收房屋與拆遷補償通常包括被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的費用，因征收房屋造成的停產停業的補償，地方政府對被征收人給予的補助和獎勵。征地拆遷一方面要保證各項重點工程順利進行，另一方面又要依法保護被征收拆遷戶的合法權益。本文結合近年實施的鐵路和公路建設項目的審計實踐，嘗試探索重點建設項目拆遷補償資金審計方法。

一、政策背景

1.拆遷補償標準

《國有土地上房屋征收和補償標準》《土地管理法》等規范了建設項目征收房屋與補償標準，為了維護被拆遷群眾的合法權益，重點建設項目通常都對房屋補償標準作出了明確的規定。由于不同地區房屋價值不一樣，房屋征收補償標準并不是全國統一的，是由征收地的征收部門依據當地實際情況而制定，但補償標準原則總體不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋同類房地產交易的市場商品價格。

2.拆遷補償價值認定

《資產評估法》《資產評估基本準則》《資產評估行業財政監督管理辦法》等相關法律規定：從事評估的機構和人員除要具備相應資質外還應堅持獨立性、客觀性、公正性原則，資產評估機構和人員應當依法履行適當的評估程序不得隨意減少，出具的評估報告必須是專業的、真實的、準確的，資產評估檔案應當由資產評估機構妥善管理。

3.拆遷補償程序

《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收決定、補償程序有明確的規定。地方政府制定的重點建設項目房屋征收補償實施方案也對征收拆遷的職責分工、補償價值確認、補償款支付等有具體規定。國家、省重點建設項目房屋征收補償標準對個案拆遷資產補償還要求報省重點辦備案。

4.拆遷資產殘值處置

建設項目征收補償后取得的資產包括：廠房、倉庫、房屋、廣場等建（構）筑物，生產、辦公設施及設備，原料、成品、半成品等生產資料，綠化苗木等。其產權屬于支付補償款的建設單位或政府臨時機構征遷辦。《行政單位國有資產管理暫行辦法》規定：行政單位處置國有資產應當嚴格履行審批手續，未經批準不得處置。行政單位國有資產處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

二、常見問題的表現形式

1.拆遷補償標準和補償范圍方面

一是降低拆遷補償標準，這一問題較為普遍。國家、省重點建設項目在開工建設前，會出臺統一的房屋征收補償標準，并明確建設項目所涉地方政府是實施房屋征收工作的責任主體，全面負責轄區內房屋征收的各項具體工作。一些地方政府在實際征收補償過程中，出臺房屋征收補償實施方案，以與本轄區內其他建設項目同等補償標準、確保房屋征遷順利為借口，降低重點建設項目規定的補償標準，有的地方政府還沿用十年前的補償標準進行補償，截留挪用建設單位按重點項目補償標準支付的拆遷補償資金，侵害被拆遷戶的利益。

二是串換拆遷資產結構、規格等，套取拆遷補償差價，這一問題多發生于個案拆遷補償。如將土木結構的房屋按框架結構的房屋標準進行補償，將簡易裝修的房屋按豪華裝修的房屋標準進行補償。

三是違規補償建設項目紅線外拆遷資產。該問題又常見三種形式：其一，補償對象雖已拆除但在建設項目紅線外，無法提供必須拆除的理由和依據。如某甲魚基地地處紅線外不在拆遷范圍內，但不能提供甲魚養殖生態環境因公路建設影響，不能再養殖的第三方證明。其二，補償對象在建設項目紅線外且實際未征收拆除。如某礦業資產不在壓覆范圍內，項目建設通車也未實際拆除仍在使用。其三，補償對象在房屋征收決定下達后搶建房屋建筑物，或在征收決定下達前就已因合同到期而停產并拆除。如某大型物流園建設項目，補償對象在房屋征收決定下達后半個月加層搶建，騙取拆遷資產補償。

2.拆遷資產補償價值認定方面

一是資產評估無依據或依據不足。資產評估機構未嚴格遵守職業準則，對補償對象無資產權屬證明，無拆遷資產搬遷運費憑證，無評估資產名稱、品牌或廠家、規格型號、購置日期等投資建設原始成本，無具有測繪資質的測繪機構提供的測繪報告和拆遷前后現場圖片，相關數據由評估對象自行提供，評估結果嚴重偏離實際。如某蔬菜大棚資產拆遷，土壤改良項目評估補償耕作層平均填挖2米深，與實際嚴重不符；某生產廠家機械設備整體搬遷至省外，拆裝運費評估補償兩百余萬元，實際在工業園區內從A區搬遷至B區。

二是資產評估機構（含注冊評估師）不具備評估資質。以分公司名義掛靠、出借評估資質，城市規劃區內的房地產評估機構承接規劃區外農村房屋和企業個案資產評估業務，未脫鉤改制具有行政事業單位屬性的評估事務所承接重點建設項目資產評估業務。由于資產評估機構不具備相應資質，加上評估檔案資料不全，導致拆遷資產價值評估結果不可信。

3.拆遷資產補償決策方面

一是項目建設單位和負責拆遷工作的地方政府以趕工程進度為由，未經資產評估程序和簽訂征收補償協議，即以會議決策方式確定拆遷資產補償價值并先行支付補償款，甚至存在超決策批準金額補償，造成國有資產流失。有的個案拆遷補償未按要求報省重點辦備案，這一問題較為普遍，也容易隱藏腐敗。

二是政府行政干預拆遷資產補償價值。如某鐵路建設項目房屋拆遷，補償對象先與政府和建設單位談好拆遷資產補償價值，再請評估機構根據事先定好的補償金額倒算出具評估報告。經審計查證，補償對象所涉品牌、規格、購買使用時間與實際相差很大，多補償數百萬元；某鐵路建設項目企業拆遷資產，拆遷辦、村委會、鎮政府等為補償對象出具虛假資產權屬證明，致使補償對象騙得數百萬元補償款。

三是建設單位與征遷辦以會議決策的方式，將權屬倒閉破產企業的資產，變更為權屬持續經營的企業，幫助補償對象逃廢法院凍結資產所涉金融、經營、稅收等債務。

4.拆遷資產殘值處置方面

按補償協議支付補償款后，拆遷資產屬于支付補償方。但絕大多數建設單位或征遷辦未按規定對拆遷資產殘值進行處置，導致國有資產損失，這一問題相當普遍。

如某園區加工企業拆遷資產按市場重置價值給予補償，拆除的鍍鋅鋼管、電纜、變壓器、增壓泵等資產三百余萬元未按規定進行處置，仍由補償對象獲益；某縣名貴樹木補償后未按規定移植，或由施工方就地掩埋浪費，或由村組干部自行變賣私分。

三、審計目標和思路

1.審計目標

地方政府出臺的征收拆遷補償方案是否符合國家、省級政府相關政策要求。地方政府在拆遷過程中是否降低補償標準、減少房屋補償面積、截留挪用拆遷補償款；資產評估機構是否盡職履責，評估結果是否客觀真實可信；拆遷資產補償決策程序是否合規，是否體現公平公正的原則；拆遷資產殘值處置是否合規，是否存在國有資產損失和腐敗問題。

2.審計思路

建設項目房屋征收拆遷跟蹤審計，目前基本限于建設單位聘請的第三方機構，政府審計絕大多數在項目建成后，拆遷資產已拆除或滅失，這給審計調查取證帶來一定難度。審計人員可采用“程序與歷史相結合”的審計思路，開展建設項目拆遷補償資金的審計。

程序是拆遷補償的規定動作，審計主要分析評價地方政府補償標準的研究出臺、實際執行，拆遷資產面積測繪認定、補償價值評估和多方會議決策確認，拆遷資產殘值處置、收入管理等方面是否合規、合法。

歷史則是通過歷史影像資料和衛星圖片還原拆遷資產實際建設和拆除時間、拆遷面積，根據檔案資料里的拆遷前后的照片，分析判斷房屋構筑物結構、材料和使用年限。必要時可現場走訪周邊住民，獲取拆遷資產權屬、持續經營狀況等證據。

四、常用審計步驟與方法

第一步：前期準備。

設計填報拆遷資產表格，選取補償總額大和補償單價較大的資產作為審計重點。收集擬抽審的資產項目相關資料，如：建設項目拆遷資產評估報告、資產權屬證明、原始投資成本及投資利潤、資產搬遷運輸憑證等評估檔案資料，重點項目征收補償標準文件、地方政府征收補償實施方案、征收公告，拆遷補償協議及補償款支付憑證、拆遷資產測繪報告、拆遷前后現場照片（電子版原圖）、破拆工程施工協議及結算付款資料，拆遷資產補償相關會議記錄、會議紀要、抄告單等拆遷檔案資料。編制拆遷資產補償流程圖。

第二步：分析發現。

對前期準備的資料進行分析，按照程序+歷史的審計思路，找出資產補償流程圖上的薄弱環節，進而發現疑點。

第三步：準確切入。

根據疑點線索找準切入點，采用歷史影像資料或地圖路況信息，以及破拆工程合同、驗收報告和破拆前、后現場圖片（原圖）等資料，準確切入問題實質。

必要時，調取拆遷資產補償款收支銀行流水，沿著項目與資金走向深入調查。

第四步：現場鎖定。

現場衛星定位資產位置（經緯度），與征地紅線圖坐標比對，鎖定資產面積和紅線外范圍；根據歷史影像資料分析判斷資產實際建設時間，確定資產屬項目建設征收決定公布后搶建、違建項目；結合前后現場圖片，必要時入戶調查當地村民，鎖定資產權屬、房屋實際結構等證據。

第五步：溝通確認。

審閱評估補償價值多方確認相關原始會議記錄，與被審計單位溝通確認審計證據，審核編制資產補償明細表格，完善審計證據鏈。

（作者單位：江西省地質局第六地質大隊）