民意訴求表達(dá)與基層政府回應(yīng)型治理邏輯

〔摘要〕在12345政務(wù)熱線落地中，多元且個(gè)體化的民意訴求與整體性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府之間存在責(zé)任分配和精確回應(yīng)的張力。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)治理機(jī)制需要進(jìn)行調(diào)適，以匹配訴求回應(yīng)帶來的屬地壓力。在H鎮(zhèn)“政務(wù)熱線督辦件處理”案例中發(fā)現(xiàn)：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)訴求事務(wù)的類型化處理，使其能夠匹配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)權(quán)責(zé)分配方式和治理機(jī)制，包括條線專責(zé)制、歸口負(fù)責(zé)制和中心工作制；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞訴求回應(yīng)優(yōu)化行政過程，確立起訴求分撥、回應(yīng)預(yù)警和定向追蹤等行政環(huán)節(jié)，屬地回應(yīng)壓力促進(jìn)了基層行政過程的規(guī)范化。以訴求精準(zhǔn)分流和督辦促進(jìn)回應(yīng)的方式，體現(xiàn)出基層體制的組織資源能夠圍繞治理事務(wù)和民意訴求進(jìn)行適配。基層政府對(duì)民意訴求的回應(yīng)速率有所提升，但整體性回應(yīng)效果仍然受制于有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制注意力。

〔關(guān)鍵詞〕12345政務(wù)熱線制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；民意訴求；政府回應(yīng)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2024）06-0113-10

一、壓力情境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理邏輯：文獻(xiàn)回顧與問題提出

近年來，基層治理呈現(xiàn)出督查強(qiáng)化^〔1〕、監(jiān)督下鄉(xiāng)^〔2〕和痕跡管理^〔3〕等特征，雖然提高了基層體制的運(yùn)行效率和政策執(zhí)行能力，但也導(dǎo)致基層體制過度動(dòng)員^〔4〕、體制超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)致使基層干部出現(xiàn)行為積極而心態(tài)消極悖論^〔5〕等日益嚴(yán)重的問題。中央在提出基層減負(fù)號(hào)召的同時(shí)，也在推進(jìn)基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）治理能力提升的制度建設(shè)，以期為基層政權(quán)增權(quán)賦能，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)性權(quán)力。就基層壓力型體制而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級(jí)屬地政府，也是屬地治理的一線。體制動(dòng)員和督導(dǎo)的強(qiáng)化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地壓力的增強(qiáng)。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要回應(yīng)來自于上級(jí)監(jiān)督的壓力，也要面臨提升一線事務(wù)治理效能的壓力。同時(shí)，由于行政村組織資源的有限及其非正式性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能夠?qū)⑺袎毫鲗?dǎo)至行政村，體制壓力和屬地壓力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)形成疊加。因而，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織策略和治理機(jī)制能夠分析我國基層體制的適應(yīng)性、基層政權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)力提升等問題。學(xué)界主要從治理形態(tài)、治理機(jī)制、治理行為等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織策略和治理進(jìn)行研究。

一是結(jié)構(gòu)維度對(duì)基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）治理形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析。張靜指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是基層公共權(quán)威官僚化的體現(xiàn)^〔6〕，吳毅則關(guān)注基層公共權(quán)威的社會(huì)性^〔7〕。黃宗智提出第三領(lǐng)域來分析不同于國家與社會(huì)二元關(guān)系下的基層公共權(quán)威屬性，并指出其官僚體系主導(dǎo)下的是“集權(quán)的簡約治理”^〔8〕，歐陽靜也對(duì)簡約治理有了相關(guān)的論述^〔9〕。也有學(xué)者指出類似的分析，例如基層“半正式行政”^〔10〕等。不同于此種“非正式”治理，也有學(xué)者關(guān)注國家對(duì)于基層治權(quán)的塑造，如政權(quán)下鄉(xiāng)^〔11〕、政黨下鄉(xiāng)^〔12〕、法律下鄉(xiāng)^〔13〕以及監(jiān)督下鄉(xiāng)^〔14〕，導(dǎo)致國家權(quán)力對(duì)基層的滲透和干預(yù)，呈現(xiàn)出強(qiáng)國家時(shí)代的基層治理轉(zhuǎn)型。^〔15〕

二是機(jī)制維度對(duì)基層體制運(yùn)作和治理機(jī)制的分析。機(jī)制研究注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚組織運(yùn)作的實(shí)踐邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為不完備的一級(jí)政權(quán)，其體制的組織資源有限，而屬地治理事務(wù)、類型繁多。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制運(yùn)作在非正式治理機(jī)制上有著充分的呈現(xiàn)。例如，行政包干制^〔16〕、片線結(jié)合制^〔17〕、聯(lián)村工作制^〔18〕等等。這些治理機(jī)制皆是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的組織資源與屬地一線治理事務(wù)、責(zé)任相適應(yīng)與匹配，實(shí)現(xiàn)人、權(quán)、事的最優(yōu)結(jié)合。但是，體制壓力和屬地治理壓力具有情境化、場域化的特征。非正式治理機(jī)制能否發(fā)揮其效能，受制于具體的時(shí)空?qǐng)鲇颍蚨鞣N治理機(jī)制易產(chǎn)生邊際效益遞減的現(xiàn)象。這導(dǎo)致以具體和相對(duì)集聚的治理事務(wù)為中心，確立較為靈活且有一定正式性的治理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)人、權(quán)與事相結(jié)合的積極策略。

三是行為維度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的分析。行為研究注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為能動(dòng)者的行動(dòng)邏輯，既包括整體性政府，也包括基層體制內(nèi)部的多元主體。從縣鄉(xiāng)責(zé)任壓力傳導(dǎo)的角度，學(xué)界觀察到鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取共謀^〔19〕、向下分鍋^〔20〕、向上避責(zé)^〔21〕等方式來進(jìn)行壓力回應(yīng)；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性政府內(nèi)部組織動(dòng)員方式，學(xué)者們提出運(yùn)動(dòng)式治理^〔22〕、動(dòng)員型治理^〔23〕等解釋；以具體政策的執(zhí)行過程作為橫切面，研究提出如鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一線治理中存在政策變通執(zhí)行^〔24〕、加碼執(zhí)行^〔25〕、選擇性執(zhí)行等^〔26〕行為。行為研究拓展了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的微觀認(rèn)知，但是作為整體性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體化干部行為之間的關(guān)系需要進(jìn)一步辨析。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理行為中，制度與程序上的形式符合與實(shí)際一線的行為邏輯之間存在一定張力，這也意味著理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理行為必須要從具體事件過程和時(shí)空?qǐng)鲇颉⑸鐣?huì)基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

既有研究對(duì)于理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理有著積極的意義，但是存在以下不足。一是機(jī)制和行為的研究存在碎片化趨向，不同機(jī)制之間的關(guān)聯(lián)性并未得到進(jìn)一步解釋。以政策執(zhí)行為例，同樣一項(xiàng)政策可能存在加碼執(zhí)行，也可能存在變通執(zhí)行，執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程中呈現(xiàn)出不同主體注意力的偏差和適配，因而基于個(gè)案經(jīng)驗(yàn)抽離出來的機(jī)制和行為的分析，其解釋邏輯存疑。這也是實(shí)證案例類基層治理研究存在的共性問題。對(duì)此，需要充分呈現(xiàn)政府治理在時(shí)空?qǐng)鲇蛑械淖兓^程。二是機(jī)制與行為研究難以同結(jié)構(gòu)、制度分析相銜接，并且二者互動(dòng)處于動(dòng)態(tài)之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能動(dòng)性在治理機(jī)制和治理行為中有著充分的呈現(xiàn)，但是結(jié)構(gòu)與能動(dòng)者之間的張力并未在經(jīng)驗(yàn)研究中得到較好的處理。

基于以上分析，本研究注重兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)治理的結(jié)構(gòu)性特征與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚組織運(yùn)行機(jī)制、行為的分析，并以具體的治理事務(wù)和治理過程（時(shí)空?qǐng)鲇颍﹣斫忉屶l(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的內(nèi)在邏輯。由于單項(xiàng)的政策執(zhí)行研究存在具體政策的代表性問題，因而難以處理中心工作和非中心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯中的差異性。而政策過程也存在時(shí)段上的周期性。因而，本文選取12345政務(wù)熱線訴求所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理事項(xiàng)，其優(yōu)勢在于：一是民意訴求事項(xiàng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理職責(zé)的集合，最能夠反映出一定時(shí)間段內(nèi)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)偶發(fā)性、常規(guī)性的治理事務(wù)；二是民意訴求的回應(yīng)機(jī)制銜接了區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村，因而能夠從跨層級(jí)的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上下兩級(jí)主體之間的常規(guī)互動(dòng)，更能理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理的行為邏輯。

因而，本研究的問題大致如下：第一，在國家統(tǒng)一規(guī)制的熱線訴求制度和回應(yīng)壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何處理民意訴求并匹配什么樣的常規(guī)治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的整體回應(yīng)？第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞訴求回應(yīng)而形成的行政過程是否建構(gòu)了新的政府運(yùn)作機(jī)制？與原有的政府工作機(jī)制而言有何差異性？其邊界、限度和效度如何？這些問題旨在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制機(jī)制在實(shí)踐層面所體現(xiàn)出來新的邏輯。本文采取田野民族志研究方法，作者在湖北省江漢平原H鎮(zhèn)進(jìn)行長時(shí)段的田野調(diào)查達(dá)數(shù)年之久，對(duì)H鎮(zhèn)的政府運(yùn)行有著豐富的認(rèn)知，對(duì)H鎮(zhèn)政務(wù)熱線專員、黨政辦工作人員以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行多次半結(jié)構(gòu)式訪談，同時(shí)通過參與式觀察來了解熱線回復(fù)的線上、線下流程。

二、作為行政事務(wù)的民意訴求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)治理機(jī)制的匹配

12345政務(wù)熱線是一種依賴于信息技術(shù)平臺(tái)而推進(jìn)政府屬地治理回應(yīng)的行政機(jī)制。^〔27〕對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地而言，通過熱線平臺(tái)進(jìn)行傳遞和分解下來的民意訴求，帶有科層體制責(zé)任督導(dǎo)的壓力。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要按照時(shí)限、滿意度、過程管理等規(guī)則進(jìn)行回應(yīng)。同時(shí)，民意訴求具有差異性、偶發(fā)性和個(gè)體性等特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地責(zé)任在面對(duì)不同類型的訴求時(shí)，并不能夠采取“專事專辦”的方式來應(yīng)對(duì)。否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織資源將被極大地耗費(fèi)在具體訴求的回應(yīng)上。那么，如何平衡訴求有效回應(yīng)和有限組織資源這一結(jié)構(gòu)張力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織行動(dòng)策略和治理機(jī)制創(chuàng)新尤為重要。在H鎮(zhèn)，常規(guī)的政府治理機(jī)制包括條線專責(zé)制、歸口包干制和中心工作制。三種治理機(jī)制皆是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事組織資源和事權(quán)分配的有效性整合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦作為核心樞紐，起到將不同類型訴求進(jìn)行分流并對(duì)接至不同常規(guī)行政機(jī)制的這一重要功能。

（一）單一類民意訴求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線專責(zé)制

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政在實(shí)際工作中分工不分家，但基本的職能分工還是存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。^〔28〕因而，基本的治理事務(wù)能夠?qū)拥綄ｍ?xiàng)的條線部門。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織資源存在一定限度，部分條線采取多部門合一的方式進(jìn)行日常運(yùn)行，即一套人馬多塊牌子，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事配置的基本特征。專事專責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能分配中，雖然有一定的界限，但是，事權(quán)和責(zé)任并不完全的制度化，而是按照實(shí)際治理需要而進(jìn)行組織資源的調(diào)配。此種組織資源的調(diào)配存在既定的準(zhǔn)則，例如，就近調(diào)配意味著條線相近或者分管和下級(jí)站所之間人員的調(diào)適使用，而領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌則是在充分動(dòng)員的基礎(chǔ)上進(jìn)行責(zé)權(quán)再分配，以期完成一定時(shí)段內(nèi)的重要治理任務(wù)。以條線部門來主導(dǎo)相對(duì)明晰的屬事責(zé)任，這體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制科層化、正式化的一面。

在熱線訴求中，能夠歸類和集中于條線部門的事務(wù)，往往是與民眾生產(chǎn)生活高度相關(guān)的事務(wù)。例如在H鎮(zhèn)的熱線訴求中，涉及某一方面政策咨詢類熱線，抑或村民提出的關(guān)于某一具體的訴求如宅基地申請(qǐng)、申請(qǐng)司法援助等事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠迅速將此種訴求直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)條線部門對(duì)接，由條線部門專門負(fù)責(zé)并回應(yīng)訴求、解決訴求。在此種專事專責(zé)制中，政務(wù)熱線訴求成為了民眾向基層政府提請(qǐng)事項(xiàng)的重要渠道，而政府的回應(yīng)型治理直接與村民具體訴求相銜接，以達(dá)到民意訴求的有效解決。

值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)熱線專員能夠?qū)υV求進(jìn)行預(yù)處理，此種預(yù)處理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要是區(qū)分咨詢類訴求和行政類屬訴求。前者需要在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行文字回復(fù)，后者則需要在線下完成事務(wù)治理之后進(jìn)行佐證資料的上傳。為了不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線和站所增加負(fù)擔(dān)，政策咨詢類的訴求回復(fù)，直接由熱線專員線上進(jìn)行。但是，相關(guān)政策條文的查找，并與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村具體訴求相結(jié)合進(jìn)行政策解釋，這一職責(zé)需要條線站所來完成。因而，對(duì)于政策咨詢類訴求的回復(fù)過程，H鎮(zhèn)黨政辦熱線專員劉某稱：我這里需要預(yù)處理，哪些是政策咨詢類的，比如說上個(gè)世紀(jì)90 年代搬遷過來的農(nóng)戶要申請(qǐng)新增宅基地，有沒有當(dāng)時(shí)的承包合同，是否符合村情等等，不能按照國家政策上的話語復(fù)制粘貼進(jìn)行回復(fù)，這樣會(huì)導(dǎo)致老百姓看不懂，而是需要把訴求交給土管（國土）部門，讓他們?nèi)ズ藢?shí)，然后形成具有合法性的政策說明，再發(fā)給我進(jìn)行系統(tǒng)上的回復(fù)。^①

在此種治理事務(wù)分配過程中，誰來決定訴求事項(xiàng)分配到何部門、站所，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的政府回應(yīng)效率。因而，訴求事項(xiàng)的分配需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦有經(jīng)驗(yàn)的工作人員來承擔(dān)。同時(shí)，通過政務(wù)熱線系統(tǒng)傳達(dá)過來的訴求事項(xiàng)，由于訴求記錄的方式、文檔的字?jǐn)?shù)限制等原因，表達(dá)較為標(biāo)準(zhǔn)和簡化，因而，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦工作人員將系統(tǒng)中的訴求，轉(zhuǎn)化為更加明確的治理事務(wù)，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)情相結(jié)合。此外，對(duì)于不太清晰明確的訴求事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦還需通過采訪、打電話的方式來向投訴者，以及所在村的村干部求證訴求事項(xiàng)的完整信息。這一步環(huán)節(jié)，是為了更好地將訴求事項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門站所相對(duì)接。

（二）普遍化民意訴求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歸口包干制

除了個(gè)體化的訴求之外，村民通過熱線所反映的訴求還帶有公共意志屬性。公共事務(wù)和公共利益屬于基層政府治理責(zé)任范疇。在一些涉及公共利益的民意訴求，呈現(xiàn)出普遍化、典型化的特征。因而，具有一定普遍性特征的民意訴求，需要由基層政府來進(jìn)行一攬子解決。投訴人訴求的程序回應(yīng)與普遍化訴求的集中式回應(yīng)，二者之間存在一定張力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地回應(yīng)責(zé)任主體，如何在符合程序回應(yīng)規(guī)則下盡可能地提升集中式回應(yīng)效率，考驗(yàn)著政府治理的策略。

正如H鎮(zhèn)黨政辦副主任李某所稱：如果近期不斷收到投訴，村民所反映的事情，那么一定就是典型問題、當(dāng)前的普遍問題。遇到這類訴求，并不適合一事一回復(fù)的方式對(duì)待。而是要開一個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)，或者由分管領(lǐng)導(dǎo)來召集站所商討一下解決辦法。^②集中訴求的判斷和界定依靠于治理事務(wù)的屬性和重要程度。對(duì)于絕大多數(shù)民意訴求而言，皆屬于某一業(yè)務(wù)范疇之內(nèi)的治理責(zé)任，因而都能夠歸為某一條線站所部門來進(jìn)行回應(yīng)。但是，由于訴求事項(xiàng)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的整體治理責(zé)任，這導(dǎo)致一些專事責(zé)任需要超越于條線站所主體來進(jìn)行回應(yīng)。于是，需要在條線專責(zé)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化分口管理的重要性。

條線專責(zé)制和歸口包干制皆體現(xiàn)出政府內(nèi)部責(zé)任分配的專業(yè)化、集中化。^〔29〕二者區(qū)別在于歸口包干制具有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委分管領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，因而，對(duì)于推動(dòng)歸口任務(wù)更有力度。在歸口包干制中，訴求回應(yīng)的主體變成了由分管領(lǐng)導(dǎo)及其下級(jí)部門、站所構(gòu)成的工作包干團(tuán)隊(duì)。其中分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有第一責(zé)任。在分口包干內(nèi)部，分管領(lǐng)導(dǎo)在推動(dòng)此項(xiàng)訴求事項(xiàng)回復(fù)的過程中，能夠按照“誰合適，誰主抓”的方式來進(jìn)行。此種方式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織資源優(yōu)勢最大化的積極策略。此種歸口包干制由于組織資源相對(duì)集中、動(dòng)員效率較高，因而更加適用于一些短期的重點(diǎn)工作，這對(duì)于集中解決民意訴求中具有典型性、普遍性的治理事務(wù)，較為適宜。

①資料編號(hào)：20230109TMLB

②資料編號(hào)：20230110TMZZX

案例1：去年秸稈禁燒的時(shí)候，有村民私下燒秸稈，由于起風(fēng)的原因，部分農(nóng)戶受到的影響較大，有人打電話投訴了好幾次。遇到這種事情，短時(shí)間內(nèi)前前后后都有人在投訴。我們從系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)了，這就意味著村民反映出來的事情有一點(diǎn)典型性、普遍性。所以這件事情到了分管領(lǐng)導(dǎo)那里，直接以他們分口的整治辦和執(zhí)法隊(duì)一起去處理。而且不僅僅去查明這件事情，給打電話投訴的人當(dāng)面回復(fù)，也在推動(dòng)工作過程中進(jìn)行了排查，以免后續(xù)還有類似的事情發(fā)生。這種方式是為了一攬子解決村民投訴的問題。^①

從上述案例中能夠看出，關(guān)于秸稈焚燒的事務(wù)是數(shù)名村民所反映的共性訴求。此種訴求事項(xiàng)并不是投訴者個(gè)人的利益取向，具有一定的普遍性、公共性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能夠判斷此種訴求事項(xiàng)的重要性，按照分口跟進(jìn)整改的方式來進(jìn)行推動(dòng)解決。這種工作機(jī)制適合較為集中普遍的訴求。

通過包干制來進(jìn)行公共訴求的集中處理，還體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)基層工作的重視程度。從基層治理過程中的主體互動(dòng)來看，村民關(guān)于公共利益的投訴往往涵蓋多方利益沖突關(guān)系。在鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，還是調(diào)和農(nóng)民與村干部利益關(guān)系的合法性權(quán)威主體。正是如此，基層政府必須要對(duì)涉及部分乃至大多數(shù)民意的訴求進(jìn)行集中回應(yīng)。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)行為具有一定的績效合法性特征，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能夠完全按照程序要求來進(jìn)行回應(yīng)，而是要考慮自身回應(yīng)行為可能帶來的社會(huì)后果。

（三） 重難點(diǎn)訴求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作制

12345 政務(wù)熱線作為一種民意訴求表達(dá)的渠道和機(jī)制，是對(duì)民意的集中呈現(xiàn)。^〔30〕從民意表達(dá)和問題解決的方式上來看，政務(wù)訴求和信訪訴求有相似之處。筆者在田野觀察中也發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民在上訪的過程中，也會(huì)順帶進(jìn)行政務(wù)熱線投訴。相比起信訪而言，政務(wù)熱線投訴的成本更低，也更為便捷。訴求通過基層政府的內(nèi)部督導(dǎo)，必須要進(jìn)行符合程序上的回應(yīng)，此種“訴求人保護(hù)”的原則，也導(dǎo)致上訪戶適當(dāng)選擇熱線投訴的方式。一旦政務(wù)熱線的訴求事項(xiàng)涉及基層信訪問題，那么此種督辦機(jī)制將會(huì)更加嚴(yán)格。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為信訪治理的屬地責(zé)任，所受到的潛在治理風(fēng)險(xiǎn)更大。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委必須按照最高等級(jí)的行政機(jī)制來進(jìn)行應(yīng)對(duì)。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政重心從訴求程序回復(fù)，轉(zhuǎn)移到信訪訴求的化解。

在H鎮(zhèn)的民意訴求表達(dá)中，只有極少數(shù)和信訪訴求相關(guān)。這類信訪案件對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言本身即是一種需要長時(shí)間的觀察和化解。一旦信訪戶通過政務(wù)熱線打電話投訴，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅需要在線下化解和勸返信訪戶，而且還需要在熱線系統(tǒng)中對(duì)訴求進(jìn)行程序回應(yīng)。因而，此種信訪+熱線訴求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的治理責(zé)任被強(qiáng)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)重要的信訪熱線時(shí)，必須要匹配更高等級(jí)的行政機(jī)制，以期完成線上與線下的回應(yīng)和治理。

案例2：村組集并的幾戶農(nóng)民，由于征地拆遷款賠償?shù)膯栴}，與村委會(huì)達(dá)不成一致意見。周圍的宅基地和承包地都征收了，只剩下五戶農(nóng)戶沒有搬遷。水電路等基礎(chǔ)的生活設(shè)施也受到了影響。他們經(jīng)常打政務(wù)線投訴，比如說他們沒有公共廁所、晚上路燈不亮、下雨之后道路坑洼，還有的提出要分家立戶批宅基地建房子等要求。其中一個(gè)農(nóng)戶在中央巡視組進(jìn)駐期間去反映情況了，后來區(qū)里批復(fù)了他在老宅基地上建房的訴求。其他村民以為是打熱線投訴起到了效果，于是都開始打熱線投訴，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了很大的壓力。化解這些人的信訪壓力，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府頭疼的事情。^②

①資料編號(hào)：20230111TMLXH

②資料編號(hào)：20230112TMXXQ

信訪訴求的化解并不能夠按照常規(guī)熱線訴求的方式進(jìn)行回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地在面對(duì)此種較為棘手的訴求時(shí)，條線部門的責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的責(zé)任高度一致。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要按照更高政治等級(jí)的工作機(jī)制來進(jìn)行事務(wù)治理。而最高等級(jí)的工作機(jī)制即是黨委中心工作制，由黨委書記作為第一責(zé)任人，動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織資源參與到此項(xiàng)中心工作。

訴求回應(yīng)過程中運(yùn)用的中心工作制，與常規(guī)中心工作制存在一定的區(qū)別。由于訴求回應(yīng)有時(shí)限要求，因而在通過中心工作解決訴求事項(xiàng)時(shí)，需要更加注重回應(yīng)程序是否符合規(guī)定。在常規(guī)中心工作過程中，運(yùn)動(dòng)式治理的特征更為明顯。訴求回應(yīng)的中心工作方式，不僅要注重組織動(dòng)員策略，還需在非正式運(yùn)作過程中呈現(xiàn)出較為清晰的回復(fù)過程。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在推進(jìn)中心工作訴求事項(xiàng)時(shí)，并不能夠過多占用常規(guī)中心工作的組織和人力，消耗行政資源。這對(duì)于黨委決策層如何進(jìn)行工作協(xié)調(diào)和注意力分配提出了要求。

同時(shí)，按照訴求回應(yīng)的程序規(guī)則，任何民意訴求必須要對(duì)應(yīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府內(nèi)部某一具體部門，以其作為責(zé)任主體來對(duì)村民訴求進(jìn)行官方解釋和回應(yīng)。這意味著，不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府采取何種責(zé)任分配方式來回應(yīng)村民訴求，在形式上都是專事專責(zé)的方式進(jìn)行回應(yīng)。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過中心工作制和歸口包干制這種統(tǒng)合能力更強(qiáng)的工作機(jī)制來推進(jìn)訴求事項(xiàng)的治理，還需在形式上符合具體部門主導(dǎo)的訴求事項(xiàng)回復(fù)。正是這一差異性，導(dǎo)致訴求回應(yīng)過程中黨委統(tǒng)籌和跨口協(xié)調(diào)帶來了一定的挑戰(zhàn)。在實(shí)際政府回應(yīng)過程中，實(shí)質(zhì)化的黨委統(tǒng)籌與形式上的專責(zé)回應(yīng)往往呈現(xiàn)出融合的形態(tài)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制在面對(duì)復(fù)雜的回應(yīng)訴求事項(xiàng)和實(shí)際治理情境之間采取的積極組織策略。

三、優(yōu)化行政過程：規(guī)范化導(dǎo)向下全過程回應(yīng)機(jī)制的確立

在基層體制運(yùn)行的過程中，事權(quán)界定與責(zé)任督查通常銜接為一體。這意味著治理過程需要由體制權(quán)威進(jìn)行行政監(jiān)督，以促進(jìn)治理責(zé)任的落實(shí)和治理績效的管理。由于訴求回復(fù)在常規(guī)的治理事務(wù)中較為特殊，訴求回復(fù)的時(shí)效和滿意度關(guān)系到同級(jí)屬地政府的治理責(zé)任。因而，訴求事項(xiàng)能夠分撥到不同的責(zé)任主體，但是分撥之后的訴求解決和回應(yīng)，仍舊需要基層體制進(jìn)行督導(dǎo)。以訴求分撥和責(zé)任督導(dǎo)為核心的訴求回應(yīng)過程，是基層體制面對(duì)屬地責(zé)任壓力時(shí)自我優(yōu)化行政過程的體現(xiàn)。

（一） 設(shè)立熱線專員：政府回應(yīng)過程中協(xié)調(diào)主體的確立

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從組織架構(gòu)上而言并不齊備，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)中樞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能偏向于弱化。傳達(dá)與督辦的職責(zé)則由分管領(lǐng)導(dǎo)層面來進(jìn)行統(tǒng)籌。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制運(yùn)作非正式的體現(xiàn)。但是，在諸如熱線訴求回應(yīng)、重要信訪件的處理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要由中樞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行常規(guī)統(tǒng)籌和督促跟進(jìn)。因而，設(shè)立專職化的熱線專員、信訪崗位，有其必要性。在H鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府設(shè)立了1名專職的熱線專員。其主要職責(zé)包括：

一是在熱線政務(wù)系統(tǒng)中下載屬地訴求，并進(jìn)行紙質(zhì)化登記、立單。在線上訴求傳遞與線下訴求回應(yīng)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱線工作人員具備了接點(diǎn)的角色。此種線上線下的二階樣態(tài)，體現(xiàn)出科層體制與技術(shù)治理之間的張力。一階層域中，訴求作為信息符號(hào)在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府中進(jìn)行虛擬化傳遞，其背后依托于屬地、屬事治理責(zé)任。二階層域中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地政府需要將線上訴求信息與線下一線的治理情境、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，并推進(jìn)一線的事務(wù)治理。在一階二階層域的轉(zhuǎn)換過程中，政務(wù)熱線專員起到了重要作用。

二是主導(dǎo)訴求件的分流和登記。熱線專員需要將紙質(zhì)立單按照不同的責(zé)任分配機(jī)制，傳遞到下一個(gè)責(zé)任主體，同時(shí)對(duì)重要的訴求件登記為黨委政府工作簽件，呈送至不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)簽批意見。在此過程中，熱線專員具有信息裁定和決斷的基本權(quán)力，因而這一角色對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訴求回應(yīng)至關(guān)重要。同時(shí)，熱線專員還需督促各責(zé)任主體及時(shí)回應(yīng)訴求，并收集整理訴求回應(yīng)佐證資料，上傳至熱線政務(wù)系統(tǒng)。

此外，為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門站所能夠更好地配合熱線政務(wù)工作，H鎮(zhèn)黨委成立了熱線訴求回應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，即將政務(wù)熱線回復(fù)納入黨委中心工作。但是，此種中心工作由于其常態(tài)化特征較為明顯，因而中心工作實(shí)立虛設(shè)。日常工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)由黨政辦和熱線專員來進(jìn)行。同時(shí)，H鎮(zhèn)將各部門站所和行政村的訴求回應(yīng)納入目標(biāo)責(zé)任考核范疇內(nèi)，這一責(zé)任考核的權(quán)力在黨政辦和熱線專員。因而，除了常規(guī)工作中向各責(zé)任主體進(jìn)行分撥訴求單、督促其回應(yīng)，熱線專員還需對(duì)責(zé)任主體的回應(yīng)行為進(jìn)行考核打分。

（二）民意訴求初步分撥和事務(wù)界定

訴求分撥是訴求精準(zhǔn)歸類的第一步，此種分撥包括對(duì)事務(wù)重要性的界定、對(duì)事務(wù)歸屬條線（分口）的基本界定，也包括對(duì)事物類型和回應(yīng)要求的界定。同時(shí)，分撥到條線和分口的訴求事務(wù)，還需要進(jìn)一步與屬地的行政村進(jìn)行對(duì)接。因而，訴求分撥的效率直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)效率。

一是訴求事項(xiàng)從文字到事實(shí)的信息轉(zhuǎn)譯。熱線專員是處理線上訴求向?qū)嶋H治理事務(wù)相轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。從信息溝通的角度來看，熱線專員在線上系統(tǒng)中收到來自上級(jí)熱線辦公室的訴求，是一種高度簡練和文字表達(dá)。而熱線專員向條線站所或分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)此項(xiàng)訴求時(shí)，需要將系統(tǒng)內(nèi)的訴求用紙質(zhì)的訴求單呈現(xiàn)出來。因而，在這樣的訴求事項(xiàng)立單過程中，熱線專員需要打電話向訴求人核實(shí)求證和補(bǔ)充相關(guān)信息。這一過程是為了更加準(zhǔn)確地將訴求對(duì)接到相關(guān)部門。

二是訴求事項(xiàng)按照重要性和責(zé)任主體分流。熱線專員會(huì)根據(jù)立單的訴求件來進(jìn)行歸類，按照處理等級(jí)可分為加急件、急件和一般件。同時(shí)，由于一些民意訴求涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的決策，因而，雖然事項(xiàng)與具體站所相關(guān)，但是此種訴求事項(xiàng)立單需要先呈送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)長、黨委書記，逐一簽批意見。這一過程是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)具體訴求的文件決策形式。所簽批的意見將作為相關(guān)部門在回應(yīng)訴求時(shí)的決策依據(jù)。正如熱線專員李某稱：只有少數(shù)熱線訴求件在立單的同時(shí)，也要登記為黨政辦公文件，因?yàn)橐o書記鎮(zhèn)長看。同一件事，有兩種不同的文件辦公系統(tǒng)，這是很有必要的。如果是一般訴求，那就直接訴求立單，轉(zhuǎn)交給對(duì)應(yīng)的站所去處理。這樣一個(gè)過程，由我和黨政辦副主任一同來決定。^①

此種訴求事項(xiàng)與治理機(jī)制的匹配，是基層體制對(duì)責(zé)任分屬的優(yōu)化和調(diào)整。在專職的條線責(zé)任制之外，還存在著歸口包干和中心工作兩種責(zé)任分配方式。這意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層體制并不是完全按照職責(zé)明晰的科層方式進(jìn)行架構(gòu)和運(yùn)行。基于事務(wù)類型來界定責(zé)任分屬、主體間責(zé)任關(guān)系，并理清治理機(jī)制，這是基層體制在面對(duì)復(fù)雜治理情境時(shí)的積極策略。而基層體制的一元化權(quán)威，是確保此種體制適應(yīng)性的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

（三）合規(guī)性與程序化：訴求回應(yīng)全過程預(yù)警機(jī)制

政務(wù)熱線制度作為一種行政技術(shù)規(guī)范，在基層政府過程中被運(yùn)用時(shí)強(qiáng)化了政府行政的規(guī)范原則。信息技術(shù)具有可監(jiān)測、程序化等功能，而且，訴求回應(yīng)的責(zé)任要求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一步的回應(yīng)需要按照規(guī)定進(jìn)行。此種回應(yīng)規(guī)范化、程序化直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理責(zé)任相關(guān)。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要考量到訴求回應(yīng)的全過程是否合規(guī)、是否及時(shí)。同時(shí)，為了便捷地進(jìn)行熱線專員對(duì)多方位訴求立單的管理，促進(jìn)各類訴求回應(yīng)。H鎮(zhèn)黨政辦采取訴求回應(yīng)預(yù)警機(jī)制。此種預(yù)警機(jī)制，根據(jù)不同訴求類型，明確回應(yīng)事件的時(shí)限，具體見表2。

①資料編號(hào)：20230114TMLCJ1

訴求回應(yīng)的時(shí)限要求是區(qū)縣一級(jí)熱線辦對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任的限定。由于超過訴求回應(yīng)時(shí)限，即意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地在回應(yīng)規(guī)則上觸碰了紅線，因而，限時(shí)回復(fù)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說較為重要。但是，負(fù)責(zé)系統(tǒng)回復(fù)的熱線專員并不直接參與訴求事務(wù)的治理，這導(dǎo)致熱線專員知曉回復(fù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，需要及時(shí)與線下處理事務(wù)訴求的責(zé)任主體進(jìn)行對(duì)接。

H鎮(zhèn)訴求預(yù)警機(jī)制重點(diǎn)在于熱線專員與具體責(zé)任主體之間關(guān)于回應(yīng)時(shí)限、回應(yīng)要求的對(duì)接。

案例3：國土所之前處理一個(gè)宅基地相關(guān)的政策類訴求，站所工作人員和村干部已經(jīng)了解清楚了訴求實(shí)際情況，是一個(gè)不符合政策而提出要求獲得宅基地的訴求。他們通過勸說、講解政策和村干部開具證明已經(jīng)處理好了。但是在訴求佐證材料制作上沒有找當(dāng)事人承包合同和相關(guān)證件。結(jié)果在熱線回訪的時(shí)候，又被訴求人提出來了，督查室將此訴求回復(fù)定位佐證資料不合理。時(shí)間耽誤了、工作也做了，卻被判定為不合格的訴求回復(fù)。所以熱線一定要與他們保持溝通，他們負(fù)責(zé)處理業(yè)務(wù)，我們負(fù)責(zé)合規(guī)合格回復(fù)。^①

此外，在時(shí)限上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦還需進(jìn)行滯后訴求的定向追蹤與信息反饋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政過程中缺乏有效的信息溝通和反饋機(jī)制。此種信息溝通的功能往往由分管領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的協(xié)調(diào)會(huì)和聯(lián)絡(luò)會(huì)。此種信息溝通和反饋更加凸顯出臨時(shí)性和場域性的特征，適用于一線工作、運(yùn)動(dòng)式治理過程之中。對(duì)于政務(wù)熱線回應(yīng)這一類高度程序化和規(guī)范化的行政事務(wù)，臨時(shí)性的信息溝通往往容易產(chǎn)生不規(guī)范行為，也導(dǎo)致回應(yīng)過程中需要反復(fù)確認(rèn)和修改。因而，誰來進(jìn)行線上、線下的溝通銜接，抑或進(jìn)行跨部門、跨分口之間的配合和協(xié)調(diào)，成為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)能力的重要因素。

黨政辦和熱線專員的功能使其能夠主導(dǎo)和協(xié)調(diào)圍繞訴求事項(xiàng)所形成的責(zé)任關(guān)系，起到及時(shí)提醒、督促督辦和意見反饋等方面的作用。此種訴求回應(yīng)過程中的定向追蹤和信息反饋是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在匹配規(guī)范化回應(yīng)過程中產(chǎn)生的行政步驟。因而，此種高度過程化的方式并不適用于其他類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)。這也是政務(wù)熱線回應(yīng)制度化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程帶來的影響。

四、精細(xì)化行政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類策略促進(jìn)民意訴求回應(yīng)效能的提升

鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過民意訴求事項(xiàng)與常規(guī)行政機(jī)制的對(duì)接、政府治理過程的優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)整體性政府回應(yīng)能力的提升。此種回應(yīng)策略和組織機(jī)制的創(chuàng)新，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)屬地回應(yīng)壓力時(shí)，理清責(zé)任機(jī)制和優(yōu)化行政過程的積極行為。此種回應(yīng)機(jī)制的創(chuàng)新有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性政府回應(yīng)能力和效能的提升，使得民意訴求能夠在線上壓力傳導(dǎo)的同時(shí)，轉(zhuǎn)化為有效的線下事務(wù)治理，解決民意訴求。

①資料編號(hào)：20230114TMLCJ2

一是民意訴求與科層體制責(zé)任分配機(jī)制的對(duì)接。整體性的政府回應(yīng)能力受制于基層政府內(nèi)部的層級(jí)和條塊結(jié)構(gòu)，因而，“有響應(yīng)、難回應(yīng)”即屬地黨委政府如何明確“誰來回應(yīng)、如何回應(yīng)”，成為制約屬地政府回應(yīng)能力的重要因素。這一結(jié)構(gòu)性問題的存在，意味著整體性政府責(zé)任與具體訴求的回應(yīng)責(zé)任之間存在差異性。那么，政府回應(yīng)必須要落實(shí)到政府內(nèi)部某一明確的責(zé)任主體進(jìn)行回應(yīng)，同時(shí)，基層體制需要通過有力的行政機(jī)制來促進(jìn)責(zé)任主體的回應(yīng)規(guī)范化及其效能提升。正是由于政府回應(yīng)的確切要求，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府必須要通過中樞協(xié)調(diào)組織來提升訴求回應(yīng)這一環(huán)節(jié)的治理。以黨政辦和熱線專員所承載的訴求初選分撥使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠?qū)⒚褚庠V求有效對(duì)接至不同的責(zé)任主體，明確回應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，不同的責(zé)任主體將依賴于不同的行政機(jī)制，更好地促進(jìn)線下事務(wù)治理。

二是以訴求回應(yīng)為目標(biāo)優(yōu)化政府行政過程。雖然民意訴求所涉及的事項(xiàng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理責(zé)任中并不十分重要，只有少數(shù)事務(wù)被納入中心工作。但是，弱回應(yīng)、不回應(yīng)、回應(yīng)不規(guī)范等行為會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的績效考核。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要通過較小的組織成本來提升屬地的整體性回應(yīng)效能。在非中心工作的推動(dòng)中，采取專責(zé)化、專職化的方式，明確了責(zé)任主體和治理機(jī)制。同時(shí)，通過有序分流、跟蹤督導(dǎo)和信息互動(dòng)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了行政過程的優(yōu)化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制能夠通過較少的行政資源來促進(jìn)多類型民意訴求的回應(yīng)。行政過程的優(yōu)化也體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制存在適應(yīng)性。此種行政機(jī)制的優(yōu)化是以民意訴求回應(yīng)為核心，即在常規(guī)行政機(jī)制的體系中，圍繞訴求回應(yīng)來進(jìn)行增設(shè)和調(diào)適。例如，為了促進(jìn)訴求的辦理，黨政辦與條線站所之間確立起訴求分流、信息溝通和定期交辦等工作機(jī)制，

三是提升屬地政府回應(yīng)的整體性效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民意訴求回應(yīng)與屬地治理責(zé)任呈現(xiàn)出一致性，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)治理即包括對(duì)民意訴求的回應(yīng)。不同于區(qū)縣部門的回應(yīng)性治理側(cè)重于專項(xiàng)事務(wù)的解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要考量屬地治理的整體性。因而，單一責(zé)任與屬地整體回應(yīng)之間需要進(jìn)行有效的平衡。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的回應(yīng)效能，必然需要民意訴求對(duì)接明確的責(zé)任主體，并能夠通過責(zé)任督導(dǎo)機(jī)制促進(jìn)積極回應(yīng)。責(zé)任主體的回應(yīng)行為，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的整體性回應(yīng)效能。正是如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的訴求回應(yīng)才能夠得以落地，并在常規(guī)行政過程中確保此種訴求回應(yīng)有效。

五、總結(jié)與討論

本文以湖北中部江漢平原H鎮(zhèn)“政務(wù)熱線回應(yīng)”為例，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地在面對(duì)來自上級(jí)的考核監(jiān)督壓力背景下，如何將民意訴求分解對(duì)接至鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)行政機(jī)制，并促進(jìn)政府回應(yīng)過程的優(yōu)化，以此來解釋基層政府回應(yīng)的組織策略和行為邏輯。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地而言，民意訴求回應(yīng)帶來的整體性的政府屬地責(zé)任必須要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)的治理機(jī)制相匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在運(yùn)動(dòng)式治理的基礎(chǔ)之上形成分策和過程化的回應(yīng)機(jī)制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制面對(duì)常態(tài)化屬地回應(yīng)壓力時(shí)采取的組織調(diào)適和治理機(jī)制創(chuàng)新，有效提升了基層體制對(duì)民意訴求的整體性回應(yīng)。

首先，民意訴求作為不同類型治理事務(wù)進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)行政機(jī)制之中，這構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)因類施策的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)行政機(jī)制是根據(jù)責(zé)任大小和治理情境來進(jìn)行配置的，在條線專責(zé)制、歸口包干制和中心工作制中，事務(wù)等級(jí)和重要性呈現(xiàn)出遞增的特征。因而，民意訴求作為屬地治理事務(wù)，需要從整體的政府責(zé)任細(xì)化為政府內(nèi)部不同主體的治理責(zé)任。民意訴求類型化，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)行政機(jī)制進(jìn)行對(duì)接，有利于訴求回應(yīng)的精細(xì)化和責(zé)任明確。

其次，基層政府在面對(duì)屬地治理責(zé)任壓力時(shí)，能夠厘清事務(wù)類型和壓力情境，并將治理責(zé)任與不同的責(zé)任主體進(jìn)行對(duì)接，促進(jìn)治理責(zé)任的落實(shí)。此種體制調(diào)配責(zé)任機(jī)制，是治理韌性和適應(yīng)性的體現(xiàn)。并且，由于責(zé)任調(diào)配的有效性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在一些非正式制度常規(guī)化運(yùn)行的空間。非正式制度即未正式運(yùn)行，也并不是運(yùn)動(dòng)式治理邏輯，而是形成一種約定俗成且有較為完善的組織、程序和制度規(guī)則。

最后，為促進(jìn)整體性的基層政府回應(yīng)能力和績效提升，還需強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地責(zé)任的直接治理。從民意訴求的體制吸納到訴求責(zé)任的向下傳導(dǎo)，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村的事務(wù)治理，這樣的訴求回應(yīng)環(huán)節(jié)過程較為繁瑣。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)回應(yīng)型治理行為的動(dòng)力來自區(qū)縣政府的監(jiān)督壓力，而不是直接來自基層民眾的訴求。這與我們黨所倡導(dǎo)的為民執(zhí)政、服務(wù)于民的根本宗旨仍有所距離。

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