關于深化財稅體制改革目標的認識

財稅體制改革的目標是什么？這里先談現代財政這一財稅改革的目標，接著再談數字財政、發展型財政和經濟建設財政。

一、現代財政

首先，我們來回顧一下新一輪財稅體制改革的核心內容。2023年12月的中央經濟工作會議上，提出謀劃新一輪財稅體制改革。2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步明確財稅體制改革的具體目標，它與黨的十八屆三中全會的改革精神是一脈相承的，只是側重點有所不同。部分改革措施已經落地實施，那么接下來，改革的具體方向又是什么呢？

先來看預算改革。預算改革的核心在于財政資源與預算資源的有效統籌。當前，我們面臨的許多問題都與預算管理的不足息息相關。此次改革明確提出要“深化零基預算改革”，而非僅僅進行試點。回望上世紀末的預算改革實踐，雖然零基預算理念已經深入人心，但在實際操作中，許多地方仍然難以推進。現在，我們已經不再是面臨選擇的問題，而是需要明確如何去做、做到何種程度。當前，正是推進零基預算改革的契機。

再來看稅制改革。其中，研究同新業態相適應的稅收制度備受關注。新業態本身具有不穩定性，如何在這種不穩定性中尋求稅制的穩定性，無疑是一個巨大的挑戰。

最后看央地財政關系改革。此次改革方案中關于央地財政關系的描述占據了相當篇幅，特別強調要增強地方自主財力。這與當前推行的增量財政政策緊密相連，體現了政策與改革之間的密切關系。

總的來看，深化財稅體制改革的目標是構建與中國式現代化相適應的財政制度。這是對現代財政制度的一種新詮釋，更加強調其與中國式現代化的緊密聯系。中國式現代化對財政制度提出了新的要求，即構建一個現代財政制度。那么，現代財政制度究竟應該是怎樣的呢？我認為，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，凡政府收支、政府資產負債以及政府資金運動等，都屬于財政范疇。過去，財政職能被過度分散，導致政府不同部門都具有收入功能，政府資產難以統一管理和統籌。隨著權責發生制的政府綜合財務報告制度的建立，這些問題正在逐步得到解決。

預算作為財政的重要組成部分，其專業性極強，不僅關乎資金的分配和使用，更體現了一種治理技術。它要求我們在考慮資金需求的同時，還要注重合規性和績效評估結果的應用。最終，財政制度應該成為動態治理的工具，隨著經濟社會條件的不斷變化而靈活調整。

在科技革命和產業變革的背景下，現代財政又該如何適應呢？現代市場經濟的興起必然伴隨著現代財政制度的建立。然而，在不同的時代背景下，現代財政制度應有其獨特的表現形式。中國式現代財政制度在面臨新一輪科技革命和產業變革的挑戰時，應如何定位和發展呢？這無疑是一個值得我們深入思考和探索的問題。特別是在新一輪科技革命和產業變革的浪潮中，政府角色和產業布局都將發生深刻變化，財政制度必須與之相適應，以更好地服務于國家的發展和人民的福祉。

二、數字財政

在財政治理的范疇內，數字財政的議題日益凸顯其重要性。隨著經濟的轉型與行業的迭代，我們正從農業經濟、工業經濟、知識經濟逐步邁入數字經濟時代，進而步入數字文明時代。然而，數字文明將在多大程度上重塑或替代工業文明，仍是一個懸而未決的問題。如果這種變革僅僅是邊際性的調整，那么現有的制度或許只需進行相應的邊際修正；倘若這是一場全面性的變革，那么全新的制度與框架或將應運而生，畢竟這涉及眾多領域的深刻變遷。

數字經濟的蓬勃發展，不僅改變了經濟的運行邏輯與業態模式，更給政府治理帶來了全新的挑戰與機遇。在過去，中央與地方之間的信息傳遞存在諸多障礙，而如今，在數字技術的助力下，這一難題似乎迎刃而解。信息的暢通無阻為決策提供了堅實的依據，使得政府能夠更加精準地把握基層動態，從而作出更為科學合理的決策。

此外，數字經濟的規模經濟效應也促使政府層級結構發生潛在的變化。或許在不久的將來，我們不再需要五級政府架構，而是可以通過優化整合，實現更為高效的三級政府體系。這一變革為政府組織結構的研究提供了廣闊的空間，也促使我們重新審視并調整政府間的權責關系。

當然，不同地區的財政治理水平存在差異，這是不爭的事實。然而，在數字化與預算管理一體化的推動下，這種差異正在逐漸縮小。部分發達地區的成功經驗是將數字化管理迅速傳播至治理水平存在薄弱環節的地區，從而提升整體的財政治理水平。同時，通過加強人員培訓與技術支持，我們可以進一步提升這些地區的財政管理能力，實現財政治理的全面升級。

三、發展型財政

中國所致力于建設的現代財政在很大程度上是發展型財政。中國是一個發展中國家，發展中國家所進行的現代財政制度建設，自然要按照發展的要求去做。發展是第一要務。高質量發展才能實現可持續發展。發展說白了，就是要發展生產力。以經濟建設為中心，以經濟體制改革為牽引，決定了現代財政制度建設在很大程度上仍然是發展型財政。發展型財政是現代財政制度建設適應發展中國家這一國情的內在要求。改革就是要讓中國發展得更快更加平穩，行穩致遠。發展型財政需要面對發展中國家公共服務體系構建中的諸多短板，在養老、醫療、教育、就業、住房、社會保障等多個方面角力。這些短板都是發展所需要解決的問題，是人民對美好生活的向往所不可或缺的內容。公共服務的提供除了總量問題之外，還有城鄉差距和區域差距問題。公共服務均等化并達到最低水平的基本公共服務，是發展型財政需要著力保障的重點。

發展型財政需要面對財政收入制度中的短板，形成更加有利于高質量發展的收入體系。現代政府收入形式以稅收收入為主，同時有非稅收入、公債收入，三者之間形成一個有機統一體。高質量發展要求政府收入法治化，決不允許非稅收入成為政府收入波動的調節器。非稅收入管理要在財政收入法治化的前提下進行。公債收入一方面調節財政收入的余缺，另一方面在現代財政治理中，公債政策已經成為宏觀經濟治理的重要手段之一。公債發行已經超越了最初意義上彌補財政收入不足和調節財政收入余缺的功能，而緊緊地與宏觀經濟治理和金融市場的發展聯系在一起。國債收益率曲線在金融市場的完善和利率市場化中都具有重要作用。作為貨幣政策手段的公開市場業務，公債是不可或缺的交易對象。公債種類的選擇、公債規模的確定、公債利率的形成機制等，都需要進一步完善，這都是發展中需要解決的問題。發展型財政強調發展中國家財政的特殊性。隨著國家發展，中國成為發達國家之后，發展仍然是需要的，但那已經是更高發展階段的發展，所面對的任務不同，不同于作為發展中國家的發展。當下的發展型財政，需要鞏固脫貧攻堅的成果，需要為中國跨過“中等收入陷阱”提供財力保障，這與發達國家的現代財政有天壤之別。

四、經濟建設財政

現代財政仍然是經濟建設財政。有一段時間，人們出于對公共財政的誤解，認為中國財政不應該是經濟建設財政。這種觀點是對經濟建設財政的誤解。國家以經濟建設為中心，財政能不服務于這個中心嗎？

社會主義市場經濟條件下的財政服務于經濟建設的方式與計劃經濟條件下不同。在計劃經濟條件下，財政更多地通過直接投資方式參與經濟建設，且投入領域覆蓋面廣，投資幾乎包括所有領域。在社會主義市場經濟條件下，服務以經濟建設為中心的財政也有直接投資，但覆蓋面較窄。經濟建設要與堅持“兩個毫不動搖”一致，公有制經濟和非公有制經濟一視同仁，這樣，財政投資的領域將更多集中在特定領域，國有經濟所覆蓋領域也在動態優化中。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》要求：“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。”這三個“集中”，意味著國有資本的作用在發生變化，國有資本通過“集中”更好地發揮作用。

經濟建設財政在一定意義上是新經濟建設財政。新經濟建設財政表現在兩個方面：第一，財政在經濟建設上的投入范圍在發生變化，更加注重三個“集中”的要求。第二，財政在經濟建設上的作用方式從直接為主轉向間接為主。新經濟建設財政更多地體現在間接促進經濟建設上，為經濟建設創造更好的環境，提供更適宜的財政制度支持上。高水平社會主義市場經濟體制要求市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮作用，這就意味著財政對經濟建設的支持要重點放在彌補市場失靈上。財政對加快發展新質生產力的作用，可以視為在提供一種非特定的基本公共服務。

這種基本公共服務不同于需求側的消費型公共服務，而是供給側的生產型公共服務，但都是公共服務。戰略性新興產業和未來產業有許多是市場主體不愿意介入或介入程度不足的領域，傳統產業升級改造為現代產業，市場力量也可能不足。作為新質生產力承載產業的各種現代產業，在不同程度上可能都需要財政的支持。新經濟建設財政只是說明形式上的新。即使中國成為發達國家，經濟建設財政還將可能長時間存在。各國實踐中都在推行產業政策，產業政策的背后都有財政力量的支持，即使是發達國家也不例外。

總之，我們關于建立現代財政制度目標的理解，更多的是要在進一步全面深化改革中深化財稅體制改革。新一輪財稅體制改革需要注重系統改革，現在的改革已經不是簡單的先易后難，更多的是牽一發而動全身，怎樣才能保持穩定就變得非常重要。現代財政、數字財政、發展型財政、經濟建設財政都是深化財稅體制改革目標所對應的內容。

（本文為作者在第八屆財經發展論壇上的主旨演講）