村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系新探

內(nèi)容摘要：村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的交織關(guān)系，表現(xiàn)為理論和實踐中對集體所有權(quán)行使主體的認知困惑。農(nóng)民集體是村民自治和集體所有權(quán)的主體，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是農(nóng)民集體的執(zhí)行機構(gòu)，只是承擔的職能不同。基于集體所有權(quán)主體分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，立法通過確立主體代表化的權(quán)利行使機制，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確立為集體所有權(quán)的當然行使主體，紓解了集體所有權(quán)的主體虛化之困。在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，村民委員會、村民小組依法代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)，參照適用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決議規(guī)則，討論并決定集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理和收益分配。在村組分級的代行關(guān)系下，村民小組可以將代行職能上交村民委員會，但不得改變既有的集體所有權(quán)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；村民委員會；村民小組；集體所有權(quán)

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7076（2024）04-0001-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.04.001

一、引言

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，明確提出將“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)代化的改革任務(wù)。促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展之要，在于從制度層面構(gòu)建起適應新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的主體模式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理體系，推動從傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟邁向新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型。在傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中，村民自治組織無疑具有支柱性地位，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的組織載體。因此，在體制轉(zhuǎn)型的過程中，如何妥善地處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的規(guī)范關(guān)系，無疑是一項重要且基礎(chǔ)性的問題。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中指出：“在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。”2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》）中明確提出，要將“探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系”作為改革的重要任務(wù)。但是，由于復雜的歷史和現(xiàn)實因素，時至今日，如何廓清村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，在法理和法律規(guī)則層面還都是有待澄清的基本問題。在《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》）即將實施的背景下，本文擬在考察村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的歷史沿革和實踐樣態(tài)的基礎(chǔ)上，嘗試澄清兩個組織關(guān)系背后的法理邏輯，并具體探討《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》有關(guān)規(guī)則的具體適用，以期為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的制度構(gòu)建貢獻智識。

需要說明的是，依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第2條的規(guī)定，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級，而《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中提及的村民自治組織則包括村民委員會和村民小組兩種形式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不存在村民自治組織，因此，本文主要討論村、組兩級村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。

二、村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的歷史與現(xiàn)實

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織在我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中的交織關(guān)系是在長期復雜的歷史進程中形成的。作為集體所有制的組織形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織初級形態(tài)是在20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動中成立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在人民公社化運動中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社躍升為人民公社，并形成了集黨組織、政權(quán)組織和經(jīng)濟組織于一體的組織形態(tài)，人民公社以公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的三級管理體制，控制集體的政治和經(jīng)濟生活。一直到了1983年政社分開后，各地區(qū)紛紛成立了村民自治組織，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系問題才逐漸開始凸顯。

20世紀80年代人民公社體制解體后，基于迅速重建鄉(xiāng)村治理秩序的需要，村民們自發(fā)成立了村管會、議事會、治安領(lǐng)導小組等各種形式的自治組織。與此同時，由于家庭承包責任制得到普遍推廣，家庭承包戶取代了合作社和生產(chǎn)隊成為最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，恢復建立經(jīng)濟組織的必要性被極大地削弱了。因此，全國有很多地區(qū)沒有建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者只是在村民委員會加掛了集體經(jīng)濟組織的牌子，集體經(jīng)濟事務(wù)實際由村民委員會負責。這一階段的集體經(jīng)濟事務(wù)，主要表現(xiàn)為村民委員會通過發(fā)包等方式，為村民創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)，并不涉及直接經(jīng)營集體財產(chǎn)的內(nèi)容，村民委員會通過其公共機制和組織權(quán)威性，即可完成土地的統(tǒng)籌分配。針對這一現(xiàn)實情況，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第74條規(guī)定，集體所有的土地由“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，采取了“或者”關(guān)系的立法表述，同時保留了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)的資格。

“或者”關(guān)系的表述，必然導致實踐中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會在經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)方面存在功能交叉進而產(chǎn)生認知疑惑：在同時設(shè)有兩個組織的地區(qū)，應當如何理順兩者經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)的職能？1991年，全國人大常委會法制工作委員會在答復福建省人大常委會《關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示》時指出：“按照《民法通則》第七十四條第二款的規(guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應當由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會經(jīng)營、管理。”上述答復在“或者”關(guān)系的基礎(chǔ)上明確了村民委員會在集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理方面處于補充性的地位。但是，上述態(tài)度在后續(xù)的立法中并未得到體現(xiàn)，一直到2002年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和2007年的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），均延續(xù)了“或者”關(guān)系的立法表達。

從歷史上看，由村民委員會經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)，是符合當時農(nóng)村社會治理需求和實際情況的選擇。人民公社體制解體后，村民委員會就是農(nóng)村社會最為成熟的組織。相較于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在規(guī)范和實踐層面的雙重缺位，村民自治組織儼然已經(jīng)成為集體所有權(quán)行使主體最為可靠的制度資源。學界也有觀點認為，在當時的情況下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、村民小組會議代行，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上已經(jīng)不再適合繼續(xù)擔任集體所有權(quán)主體。1998年制定《村民委員會組織法》時，實踐中對集體土地及其他財產(chǎn)應當由村民委員會還是集體經(jīng)濟組織管理仍有不同意見。當時的全國人大法律委員會研究認為，現(xiàn)在相當多的村沒有建立集體經(jīng)濟組織，大多數(shù)仍由村民委員會管理集體經(jīng)濟，修訂草案規(guī)定的“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”比較符合我國農(nóng)村的實際情況。

由村民委員會或者村民小組管理集體土地等財產(chǎn)，是立法者因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度不健全而采取的替代性治理措施，在特定時期有著現(xiàn)實意義，卻無法適應新時期深化農(nóng)村改革的需要。一方面，以家庭承包制為主的經(jīng)營模式注重對土地等集體資源性資產(chǎn)的利用，重視統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中“分”方的農(nóng)戶地位和功能，導致作為“統(tǒng)”方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織嚴重缺位，忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能，不利于對集體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營和管護。另一方面，由于村民委員會公法人的屬性和自治組織的職能定位，再加上很多地區(qū)的村民委員會成員不具備市場經(jīng)營能力，村民委員會難以勝任日漸復雜的經(jīng)濟事務(wù)，導致實踐中農(nóng)村集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責不明確、保護不嚴格等問題日益突出。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要舉措，就是在集體經(jīng)營性資產(chǎn)豐富、土地商業(yè)價值較高的地區(qū)，建立并規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上對集體財產(chǎn)進行統(tǒng)一經(jīng)營和管理，加強統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的部分，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟運行的新機制。

但是，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的長期缺位，實踐中由村民委員會實際經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)的觀念在很多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)根深蒂固，頗有積重難返之勢。根據(jù)學者在2010年7-8月對湖北等12個省份72個村的調(diào)查結(jié)果，只有26.4％的受訪農(nóng)戶反映其所在村具有獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而73.1％的受訪農(nóng)戶反映本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的功能合在一起，沒有獨立性。直到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開始之后，在重慶等試點地區(qū)仍有超過三分之一的受訪村民認為重大集體經(jīng)濟事務(wù)是由村“兩委”或者村干部決定的。

為了改變上述情況，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中提出要“在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制”，明確了“政經(jīng)分離”的基本改革思路。沿循此思路，《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第101條首次對村民委員會介入集體經(jīng)濟事務(wù)劃定了界限。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條則在延續(xù)這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步細化了村民委員會、村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能時的規(guī)則適用。上述法律為新時期處理村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系提供了確定性的規(guī)范指引。

由此可見，在不同的歷史時期，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的交織關(guān)系都集中表現(xiàn)為集體所有權(quán)的行使主體問題，其中既有復雜的歷史因素，也有現(xiàn)實的治理需求考量。究其原因，集體所有權(quán)是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的權(quán)利基礎(chǔ)，“產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理”的集體經(jīng)濟運行機制構(gòu)建和“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”的改革目標實現(xiàn)，都必須圍繞集體所有權(quán)的歸屬和利用展開。而在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式下，集體所有權(quán)主體虛化的歸屬狀態(tài)以及由村民委員會集中管理集體財產(chǎn)的行使樣態(tài)，已經(jīng)不再適應新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式的需要。因此，要在理論和實踐中正確認識兩個組織的關(guān)系，必須從集體所有權(quán)行使主體問題切入，深刻理解集體所有權(quán)的規(guī)范功能和實現(xiàn)機制，并在此基礎(chǔ)上澄清村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體所有權(quán)運作過程中的功能和地位。

值得一提的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的交織關(guān)系，除了體現(xiàn)在組織層面，還體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)中的人員交叉，部分地區(qū)甚至還實行村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“兩塊牌子，一班人馬”。但是，兩個組織之間的人員交叉現(xiàn)象并不意味著兩個組織在規(guī)范層面的混同，而是存在特定的實踐邏輯：在集體經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)營性資產(chǎn)薄弱，且土地商業(yè)開發(fā)價值較小，實行人員交叉任職有利于節(jié)約治理成本。而村黨組織書記、村民委員會主任和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人的“一肩挑”，則是在鄉(xiāng)村治理中貫徹堅持黨的領(lǐng)導原則的需要。因此，成員個體交叉任職的制度實踐，并不影響本文在組織層面探討農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的規(guī)范關(guān)系。

三、以農(nóng)民集體為中心的鄉(xiāng)村組織關(guān)系框架

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第261條規(guī)定，集體財產(chǎn)由“本集體成員集體所有”，在規(guī)范層面確立了農(nóng)民集體的集體所有權(quán)主體地位，也引發(fā)了學界關(guān)于農(nóng)民集體是否屬于民法規(guī)范意義上的主體的爭論。要厘清村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，必須從農(nóng)民集體這一所有權(quán)主體入手展開討論。

（一）作為組織實體的農(nóng)民集體及其現(xiàn)實功能

1.農(nóng)民集體在我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中的實在性

關(guān)于“農(nóng)民集體”的法律地位之討論，首要面臨的問題就是“農(nóng)民集體”的實在性問題。盡管農(nóng)民集體以“成員集體”“農(nóng)民集體”以及“集體”的面貌頻繁出現(xiàn)在各種法律和政策話語之中，但仍有觀點認為，我國歷史上就沒有形成過“農(nóng)民集體”這種組織，所謂的農(nóng)民集體所有，實質(zhì)上就是指農(nóng)民集體成員所有或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。這就涉及一個根本性的問題，農(nóng)民集體在我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中到底是一個實體性的存在，還是基于立法技術(shù)擬制形成的純粹抽象主體？

在《民法通則》建構(gòu)私法意義上的所有權(quán)制度之前，農(nóng)民集體所有已然是我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中的既存事實。因此，對“農(nóng)民集體”概念的探索和澄清，不能停留在法律和政策的話語表達層面，而要立足于我國集體經(jīng)濟形成和發(fā)展的歷史事實展開。

我國農(nóng)民集體所有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)端于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動，形成于人民公社時期。《民法典》第262條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和組這三級農(nóng)民集體，其前身分別對應人民公社時期的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。在此之前，基于土地私有制的農(nóng)民個體勞作，生活在同一區(qū)域的農(nóng)民只能稱之為農(nóng)民群體而非集體。正是人民公社對農(nóng)民群體進行了“集體化”的組織，才產(chǎn)生了我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)中的“農(nóng)民集體”。可見，農(nóng)民集體并非立法抽象擬制的團體，而是現(xiàn)實地指向在集體所有的社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，村組區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民就其所依賴的土地等集體財產(chǎn)形成的具有地域性的農(nóng)民共同體。

農(nóng)民集體的現(xiàn)實存在，并不意味著其就是民法意義上的組織實體。社會存在意義上的“集體”進一步成為民法規(guī)范意義上的組織實體，至少還要具備以下兩個條件：一是其成員范圍必須有清晰的邊界，二是成員能夠形成集體意志。“集體”一詞，表明的是對成員個體的否定和超越，意味著在超越成員個體的基礎(chǔ)上，形成了一個新的不同于成員個體的團體意義上的組織體。在人民公社體制下，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織和基層政權(quán)組織完全同一，農(nóng)民集體的主體性自然被人民公社的組織體制所遮蔽，不能獨立地形成和表達意志，其集體財產(chǎn)則由公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的管理機構(gòu)完全支配。所以，農(nóng)民集體的組織實體化，恰恰是在人民公社解體后才實現(xiàn)的。

隨著人民公社體制解體，公社改設(shè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的職能則分別由村民委員會和村民小組承擔。實際上，彼時的農(nóng)民集體成員和村民范圍是完全同一的，都指向在村組地域內(nèi)生產(chǎn)生活，具有本地戶籍的農(nóng)民。特別是在嚴格的戶籍制度和人員流動性小的時代，戶籍具有“人戶以籍為定”的身份鎖定功能，以戶籍作為農(nóng)民集體成員身份的判斷標準，能夠彰顯“成員—集體”之間密切的身份關(guān)聯(lián)。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第62條和第63條第2款中使用的“村民”“村民會議”“村民代表”等表述，正是農(nóng)民集體成員和村民范圍重合的產(chǎn)物。在人員和地域范圍重合的情況下，“農(nóng)民集體”和“村”實際上是同一社會存在，既是村民自治的主體，又是集體所有權(quán)的主體，只是隨著后來村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能劃分，導致了“行政村”和“農(nóng)民集體”的話語分殊。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立之前，農(nóng)民集體以村民會議為集體意志的形成和表達機構(gòu)，討論并決定本集體的重大事項，實際上已經(jīng)通過村民自治的制度資源邁向組織實體化，其主體性也真正得到彰顯。

由此來看，農(nóng)民集體在我國農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中的實在性是毋庸置疑的。更何況，如果不承認農(nóng)民集體的實在性，也無法解釋我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史變遷。特別是在人民公社體制解體后，很多地區(qū)并未隨之建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但集體所有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然存續(xù)。如果否認農(nóng)民集體作為實體的存在，在解釋上就只能將農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)歸屬于村民委員會，然而村民委員會只是本區(qū)域內(nèi)村民選舉產(chǎn)生的由3-7人組成的自治機關(guān)，不可能作為集體所有權(quán)的歸屬主體。對此，妥當?shù)慕忉尫桨钢荒苁怯赊r(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未能建立時，由村民委員會代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)，對集體財產(chǎn)進行經(jīng)營和管理。此時，村民們正是作為集體成員而非集體經(jīng)濟組織成員參與集體所有的土地承包和其他收益分配。

2.作為農(nóng)民集體執(zhí)行機構(gòu)的村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

“組織體必須依靠其執(zhí)行機構(gòu)對外代表它實施法律行為。”人民公社體制解體后，農(nóng)民集體能夠通過村民會議形成集體意志，卻欠缺集體意志的執(zhí)行能力。與人民公社對農(nóng)民集體主體性的吸收兼并不同，村民委員會由本集體成員選舉產(chǎn)生，負責執(zhí)行集體（村民會議）作出的決議。從產(chǎn)生方式和功能來看，村民委員會就是農(nóng)民集體的執(zhí)行機關(guān)和代表機關(guān)，其行為所產(chǎn)生的法律后果歸屬于它所代表的集體。《村民委員會組織法》實施后，村民自治組織就是農(nóng)民集體的法定執(zhí)行機構(gòu)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則是一種可供選擇的組織形式，《中華人民共和國村民委員會自治法》《農(nóng)村土地承包法》等法律賦予村民委員會管理集體財產(chǎn)的資格具有法理層面的正當性。

隨著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的松動和區(qū)域人員流動性加強，農(nóng)民集體成員和村民的范圍開始發(fā)生分化。基于民主和公共因素考量，村民自治逐漸向居住本位轉(zhuǎn)型，在農(nóng)民集體成員的基礎(chǔ)上吸納非本地戶籍的外來人口進入村民自治共同體。這就導致村民范圍的相對開放性和集體成員身份的閉鎖性在一定程度上存在沖突。但一方面，外來的村民并不能參與集體財產(chǎn)的經(jīng)營和管理；另一方面，《村民委員會組織法》沒有對“村民”的概念和范圍作出界定，第13條更是使用“公民”來指稱參加選舉的外來人員，且其選舉權(quán)和被選舉權(quán)尚需經(jīng)過村民（代表）會議的同意。這表明，農(nóng)民集體成員在村民自治中的主體性并未改變，村民會議仍然是農(nóng)民集體的決策機關(guān)，村民和農(nóng)民集體成員之間并未發(fā)生徹底分離或者替代，只是在農(nóng)民集體成員的基礎(chǔ)上就村民自治的決策范圍對外來人員進行了適度吸納。

從《村民委員會組織法》對村民委員會的定位來看，村民委員會確實是承擔自治職能的公法人，其治理結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成都難以適應復雜的市場經(jīng)營需要。在家庭承包經(jīng)營模式下，在集體內(nèi)部進行土地發(fā)包、土地征收補償分配等事項仍屬于村民自治的內(nèi)容，村民委員會無需代表集體對外從事市場經(jīng)營活動。而隨著集體財產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生變革，村民自治組織又不具備直接經(jīng)營集體財產(chǎn)的能力，故而集體經(jīng)濟職能逐漸從村民自治職能中剝離，轉(zhuǎn)而由作為獨立市場主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔。質(zhì)言之，正是集體財產(chǎn)的市場化運作需求，催生了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體執(zhí)行機構(gòu)地位的法定化。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》不僅明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表行使集體所有權(quán)的法定地位，同時遵循經(jīng)濟邏輯，完成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律建構(gòu)，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也由此完成了“政經(jīng)分離”的職能劃分。

在村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被賦予特別法人資格后，也有學者對兩者與農(nóng)民集體之間的關(guān)系提出了質(zhì)疑，認為“一個組織體的機關(guān)是該組織體的有機組成部分，屬于該組織體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，只能以該組織體的名義而行為，并無自己獨立的名義或人格。但村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均屬獨立的法人組織，具有獨立的民事主體地位，可以以自己的名義獨立開展活動。故此，村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不屬于農(nóng)民集體的意思形成機關(guān)或執(zhí)行機關(guān)。”這一觀點顯然誤讀了立法賦予兩個組織特別法人地位的私法意義。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，其重要職能就是代表農(nóng)民集體進入市場從事經(jīng)營活動，而法人正是最符合市場運作效率的組織形式。從兩者之間的關(guān)系來看，一方面，立法在農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間完成了法定代表行使的關(guān)系配置，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能實現(xiàn)限定在集體所有權(quán)的權(quán)能框架之內(nèi)，確保農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益一致性；另一方面，農(nóng)民集體成員依據(jù)其成員身份取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，借助成員大會的決策機制形成集體意志，并確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織執(zhí)行其意志，同時還可以保證在村民和集體成員范圍分化之后，維護集體所有權(quán)決策和受益主體的純粹性。對村民委員會而言，其代表集體對外實施法律行為，履行其承擔的公共職責，難免需要參與私法活動。為了使其更便利地開展活動，立法通過賦予這一承載公共職能的組織體以私法身份，并由此拓展其權(quán)能，但“其權(quán)能被嚴格限定在實現(xiàn)公法人公共目的所須范圍內(nèi)”，而不能從事與其公共職能無關(guān)的經(jīng)營活動。例如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔保制度的解釋》第5條就明確地對村民委員會的擔保功能進行了限制。總之，村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體執(zhí)行機構(gòu)的法律地位，取決于其執(zhí)行農(nóng)民集體意志的法律功能，立法賦予其法人資格是為了其更好地履行職能，并不影響其作為農(nóng)民集體執(zhí)行機構(gòu)的法律地位。

綜上而言，隨著農(nóng)村改革的深化和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的普遍建立，理論上對村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和區(qū)別已經(jīng)達成了共識。村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是農(nóng)民集體的執(zhí)行機構(gòu)，分別承擔著村民自治和集體所有權(quán)行使的功能。在成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，村民自治組織僅保留與村民自治相關(guān)的公益性職能，而將經(jīng)濟職能剝離。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)薄弱，不具備成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條件的地區(qū)，土地發(fā)包等集體經(jīng)濟事務(wù)仍然屬于村民自治的重要內(nèi)容，應當由村民會議和村民自治組織分別承擔相關(guān)的決策和執(zhí)行功能。

（二）農(nóng)民集體所有權(quán)代行機制的確立和實現(xiàn)

在明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織作為農(nóng)民集體執(zhí)行機構(gòu)的法律地位后，尚需回答如下質(zhì)疑：既然農(nóng)民集體不便于直接行使集體所有權(quán)，那么立法者為什么不直接規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體所有權(quán)的主體，或者采取農(nóng)民集體法人化的方式，將兩者塑造為同一主體，反而要分別規(guī)定兩個主體呢？這就涉及農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系問題。

1.農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系論爭

依據(jù)《民法典》第261條第1款和第262條的規(guī)定，農(nóng)民集體享有本集體財產(chǎn)的所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表集體行使所有權(quán)。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是集體所有權(quán)的行使主體，并非所有權(quán)主體。《農(nóng)村土地承包法》第13條、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第5條和《產(chǎn)權(quán)改革意見》等法律、政策亦采相同立場。由此看來，立法者關(guān)于集體所有權(quán)“代行關(guān)系”的論域限定已然清晰，理論上不應再生歧義。但實際上，農(nóng)民集體的法律地位及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范關(guān)系，仍然是我國民事主體法最具爭議性的話題之一。

學界關(guān)于這一問題的討論總體上可以分為“一元論”和“二元論”兩大陣營。“一元論”者認為，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不存在本質(zhì)區(qū)別，在立法上應當塑造為同一主體。持“二元論”者則認為我國現(xiàn)行法上的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分屬獨立的組織，是一種以土地為紐帶結(jié)成的總有團體，應納入“非法人組織”范疇，也有學者主張賦予其團體法人資格。相較而言，“一元論”面臨的最根本的問題莫過于違反集體公有制的責難。以公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體所有權(quán)無法直接轉(zhuǎn)化為任何一個組織體的所有權(quán)，如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等同于農(nóng)民集體，則將形成法人所有的私有財產(chǎn)外觀。“二元論”的問題則在于“農(nóng)民集體”難以具象化，導致集體財產(chǎn)所有權(quán)的主體虛位始終飽受詬病。

所有權(quán)制度是為作為經(jīng)濟制度基礎(chǔ)的所有制而服務(wù)的。近現(xiàn)代民法中的私人所有權(quán)是私有制的產(chǎn)物，通過保障所有權(quán)人享有的占有、使用、收益、處分等權(quán)能，進而維系私有制下的財產(chǎn)秩序。作為公有制產(chǎn)物的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)內(nèi)部的權(quán)能結(jié)構(gòu)及其配置方式則與私人所有權(quán)迥然不同。《民法典》第260條以規(guī)定集體所有權(quán)專屬客體范圍的方式，清晰地界定了集體所有的物質(zhì)資源靜態(tài)歸屬。但是，落實集體所有權(quán)的要求不能止步于界定集體財產(chǎn)的歸屬，還要通過集體財產(chǎn)的市場化運作，最終通過集體收益分配機制實現(xiàn)集體成員受益。因此，集體所有權(quán)完整的法律效果，應當包括歸屬、支配和受益三個層次，而這三個層次之間，最為根本的是歸屬效果，其他兩個層次的效果無論采取何種實現(xiàn)進路，都必須以實現(xiàn)集體所有制為首要的規(guī)范目標，這是集體所有權(quán)解釋方案必須堅持的基本原則，也是判斷各種解釋方案優(yōu)劣的根本標準。

從支配效果來看，作為集體所有權(quán)行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不可避免地要從事經(jīng)營活動。“一元論”者認為，法人所有權(quán)視野下的歸屬和支配主體重合，同樣可以履行集體所有制的政治承諾。至于由此可能引發(fā)的集體財產(chǎn)私有化風險，則可以通過特別法人的立法技術(shù)加以防范，包括限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入高風險領(lǐng)域以及否認其作為市場主體的破產(chǎn)能力，無需在民法上額外承認一個具有實在性的農(nóng)民集體來區(qū)隔風險。但是，一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從事市場經(jīng)營活動，就必須面臨或大或小的經(jīng)營風險。一旦經(jīng)營失敗，即使無需破產(chǎn)，理論上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也應當以自己的全部財產(chǎn)清償債務(wù)。此時的“一元論”不可避免地要面臨現(xiàn)實中具有獨立法人所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻不能以自己所有財產(chǎn)獨立對外承擔責任的矛盾。

從受益效果來看，集體所有權(quán)必須實現(xiàn)集體成員的收益共享。集體所有不是建立在個體基礎(chǔ)上可以分割的共有，而是不存在個人份額的共同體所有。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第40條的規(guī)定，收益分配的形式是將集體財產(chǎn)收益權(quán)進行份額量化，而非對集體財產(chǎn)本身進行量化。如此，則“一元論”者又不得不面臨擁有獨立所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻不能將財產(chǎn)進行自主分配的解釋障礙。有學者認為，法人所有權(quán)并不妨礙公有制實現(xiàn)，并主張對集體資源性資產(chǎn)和其他資產(chǎn)分別采取集體所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)的解釋方案，這顯然是參照國家機關(guān)和事業(yè)單位法人所有權(quán)的立法設(shè)計。但這種觀點簡單地類比國家所有權(quán)來理解集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，卻忽視了作為公法人的機關(guān)和事業(yè)單位無需建立直接的財產(chǎn)收益分配機制的特點，無助于化解前述矛盾。

如此看來，采取“一元論”的觀點很難實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)和集體所有權(quán)法律效果的統(tǒng)一。在對內(nèi)關(guān)系上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能將其所有的財產(chǎn)分配給成員；在對外關(guān)系上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不能以其所有財產(chǎn)獨立對外承擔責任，則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)也只是保留了對集體財產(chǎn)的經(jīng)營和管理權(quán)能，已經(jīng)名存而實亡，這也直觀地反映出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)理論與集體所有制的內(nèi)在抵牾。相比之下，農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)所有形態(tài)能夠確保在法理上將集體財產(chǎn)保留在成員內(nèi)部，實現(xiàn)成員對集體財產(chǎn)平等且不加分割地所有，也可以有效區(qū)隔集體財產(chǎn)入市經(jīng)營所面臨的風險，是實現(xiàn)集體所有制目標的合理解釋方案。

2.農(nóng)民集體所有權(quán)主體代行的制度創(chuàng)新

無論是基于農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實考察，還是基于集體所有權(quán)功能的規(guī)范考察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體都是不同的社會存在。既然農(nóng)民集體是獨立的組織實體，則“二元論”中阻礙集體所有權(quán)實現(xiàn)的主體虛化之困，其癥結(jié)并不在于農(nóng)民集體的非實體化，而在于村民自治組織難以適應集體財產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營的市場化變革，導致集體所有權(quán)的主體行權(quán)機制不完善。完整的集體所有權(quán)主體必須具備對內(nèi)和對外兩個面向，對內(nèi)面向即組織實體化，對外面向則是指其可以依據(jù)自身的意志對外行使權(quán)利。在這個意義上，權(quán)利行使機制不完善的農(nóng)民集體并非完整的集體所有權(quán)主體。出于區(qū)隔風險的需要，立法沒有選擇直接對農(nóng)民集體進行法人化塑造，而是另行設(shè)立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并在兩者之間完成了法定代表行使的關(guān)系配置，以此彌補農(nóng)民集體對外面向的缺失。在《民法典》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)當然行使主體的法定地位后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為集體所有權(quán)實現(xiàn)機制中向外連接市場、向內(nèi)連接成員的中樞所在，同時承擔著支配和受益兩個層次的集體所有權(quán)功能。在支配層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法代表農(nóng)民集體對集體經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)等進行直接的經(jīng)營和管理；對于不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的集體資源性資產(chǎn)，以及其他不適合直接經(jīng)營的集體資產(chǎn)，則可以設(shè)立用益物權(quán)，通過發(fā)包、出讓、出租、入股等方式交由單位或者個人使用。在受益層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則借助團體法的成員權(quán)益實現(xiàn)機制，在集體內(nèi)部完成利益分配。

由此，《民法典》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》創(chuàng)造性地建立了集體所有權(quán)實現(xiàn)的基本法治技術(shù)，通過主體代表化的權(quán)利行使機制，化解了農(nóng)民集體不能直接行使集體所有權(quán)的困境。關(guān)于農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，理論上不應再生歧見，應毫不動搖地堅持《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等法律所確立的“二元論”之基本立場，并沿循此立場構(gòu)建集體所有權(quán)的歸屬和行使機制。具體而言，必須充分尊重農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體的法律地位，專屬于集體所有權(quán)的客體，其所有權(quán)只能由農(nóng)民集體享有。而作為市場主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)，可以彌補農(nóng)民集體的對外面向缺失，并通過法人組織的市場化運作提高集體財產(chǎn)的經(jīng)營效率，真正實現(xiàn)“落實集體所有權(quán)”的規(guī)范目標。

四、村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的規(guī)則適用

在以農(nóng)民集體為中心的“一體兩翼式”組織框架之下，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是農(nóng)民集體的法定代表機構(gòu)。如此，則村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的法理邏輯和《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條的規(guī)則適用邏輯也就隨之清晰，也即村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的相關(guān)規(guī)定，系農(nóng)民集體所有權(quán)代行機制的重要組成部分。

（一）代行的前提條件

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）一次審議稿》第65條曾規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織機構(gòu)不健全的，村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟組織的職能。”對此，有學者認為，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身沒有設(shè)立，則村民委員會或者村民小組的“代行”將面臨被代理人缺失的問題，有悖于民事代理的一般原理。因此，此處的“不健全”應該理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理機構(gòu)不健全，即沒有《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》規(guī)定的“理事會”“監(jiān)事會”，而非未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

在以農(nóng)民集體為中心的村級組織關(guān)系框架之下，可以清晰地認識到《民法典》第262條中的“依法代表行使”和《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條中的“依法代行”并非同一含義。依據(jù)《民法典》第262條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等與農(nóng)民集體之間構(gòu)成代表行使關(guān)系，其代行的對象均為農(nóng)民集體。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條的“代行”則為“代替”的含義，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未設(shè)立時，由村民委員會、村民小組代替農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，依法代表行使集體所有權(quán)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)在本質(zhì)上是同一權(quán)利行使關(guān)系，都是以農(nóng)民集體為代行對象，所謂被代理人（或被代表人）缺失的解釋困境自始不存在。

故此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條第1款的解釋宜嚴格按照文義和立法原意，堅守村民自治組織介入農(nóng)村集體經(jīng)濟事務(wù)的邊界，只有在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情況下，才能由村民委員會、村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能。而在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)成立，卻由于組織機構(gòu)不健全等原因未能有效運行的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人獨立性并不因此而喪失。村民委員會、村民小組不得徑行干涉集體經(jīng)濟事務(wù)，而應當支持、幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復運行，建立起規(guī)范的治理和運行機制，這也符合《村民委員會組織法》第8條規(guī)定的“村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”的要求。

（二）代行的職能內(nèi)容

依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條第2款的規(guī)定，村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能內(nèi)容，主要包括“討論決定有關(guān)集體財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項”。

其一，有關(guān)集體財產(chǎn)的事項，即《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第5條列舉的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表行使集體所有權(quán)職能，主要體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體財產(chǎn)的經(jīng)營和管理。根據(jù)集體財產(chǎn)利用方式的不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法自主決定直接經(jīng)營或者間接經(jīng)營集體財產(chǎn)，既可以直接利用集體財產(chǎn)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，也可以依法通過發(fā)包、出讓、出租、入股等方式交由單位或者個人使用。但是，未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通常是因為該地區(qū)集體經(jīng)營性資產(chǎn)薄弱，土地商業(yè)化利用價值不高，無需建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來統(tǒng)一經(jīng)營。因此，村民委員會、村民小組對集體財產(chǎn)的經(jīng)營方式一般都是間接經(jīng)營集體財產(chǎn)，即進行土地發(fā)包或?qū)w土地征收補償進行分配。除了經(jīng)濟性職能外，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第5條還列舉了為成員和其他組織提供幫助等社會性職能。在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時，村民委員會、村民小組可以討論并決定使用集體資金行使社會性職能，這也體現(xiàn)了集體所有權(quán)的社會效果。此外，法律和章程中未予列舉的其他涉及集體所有權(quán)行使的職能，如為成員提供擔保等，也都屬于村民委員會、村民小組的代行內(nèi)容。

其二，有關(guān)集體成員權(quán)益的事項，主要涉及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第二章關(guān)于成員資格、權(quán)利和義務(wù)、成員退出，以及非集體成員參與收益分配或享受集體福利待遇等問題。所謂的有關(guān)成員權(quán)益的職能，在本質(zhì)上是借助團體法的成員權(quán)益實現(xiàn)機制，在團體內(nèi)部進行利益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法開展成員身份確認，是進行利益分配的前提，體現(xiàn)了集體所有權(quán)受益層面的法律效果。在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情況下，村民委員會、村民小組可以參照適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第二章的規(guī)定，討論并決定農(nóng)民集體成員的身份確認，并在此基礎(chǔ)上開展土地發(fā)包和集體土地征收補償分配等集體利益分配事項。

（三）代行的程序規(guī)則

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條第2款在《民法典》第101條的基礎(chǔ)上，進一步細化了村民委員會或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的規(guī)則適用。鑒于村民委員會或村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的情形在實踐中曾經(jīng)廣泛存在，《村民委員會組織法》不僅明確規(guī)定了村民委員會經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)的職能，還規(guī)定了相應程序，如“需要經(jīng)過村民會議討論決定的事項”（第24條）、“村民代表會議的組成、產(chǎn)生、召集和召開”（第25條、第26條）、“村民會議制定自治章程和村規(guī)民約的要求與限制”（第27條）、“村民小組會議的有關(guān)規(guī)定”（第28條）等，都一定程度上包含了集體經(jīng)濟事務(wù)管理的相關(guān)內(nèi)容。

盡管《村民委員會組織法》第24條規(guī)定了“法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，但由于此前關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議規(guī)則的立法缺失，村民委員會或者村民小組在代行集體經(jīng)濟職能時無法可依，只能參照適用村民自治的有關(guān)程序。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第四章已經(jīng)明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)和議事規(guī)則的前提下，在討論并決定集體財產(chǎn)和成員權(quán)益的有關(guān)事項時，決議人員的范圍和決議有關(guān)的程序性規(guī)則均適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的有關(guān)規(guī)定，村民委員會主任、村民小組組長等僅能負責召集和主持會議等原本由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)負責的程序性事項，并負責執(zhí)行決議的結(jié)果。

村民自治的程序性規(guī)則和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議的程序性規(guī)則存在不同之處，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，對出席人員的要求不同。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第27條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織召開成員大會，應當有三分之二以上具有完全民事行為能力的成員參加；而《村民委員會組織法》第22條則規(guī)定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。從出席人員的資格來看，《村民委員會組織法》主要側(cè)重于村民是否具有選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治性權(quán)利，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員則更強調(diào)成員的民事行為能力。另一方面，對決議通過的要求不同。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第15條、第27條和第28條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議應當經(jīng)成員大會或成員代表大會全體成員三分之二以上特別多數(shù)決通過，涉及非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享受成員權(quán)益的事項，還要經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會全體成員四分之三以上同意。相較于村民會議和村民代表會議所作決定經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過即可，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議通過的條件顯然更加嚴格，這更有利于約束農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理行為，加強對集體財產(chǎn)的管護。需要指出的是，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》已經(jīng)頒布的背景下，《村民委員會組織法》應當盡快進行修訂，以消除兩法之間的沖突內(nèi)容。

（四）村組分級的代行關(guān)系

“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度對我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的影響延續(xù)至今，最為直接的體現(xiàn)就是農(nóng)民集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和村內(nèi)集體三級構(gòu)成。隨著人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊之間單一的行政指令關(guān)系不復存在，農(nóng)民集體的內(nèi)部關(guān)系呈現(xiàn)出公法和私法雙重面向。作為兩級治理單元，村民小組在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬村，村民自治事項也基本上由村來決定。而在私法層面，基于物權(quán)客體特定原則，同一集體財產(chǎn)只能歸屬于一個所有權(quán)主體。因此，在集體所有權(quán)行使方面，村集體和組集體、同一村內(nèi)的組集體之間是彼此獨立的關(guān)系，由各自根據(jù)法定程序產(chǎn)生的執(zhí)行機構(gòu)來行使本集體的集體所有權(quán)，村組分級的代行關(guān)系也由此確立。

1.未設(shè)立組級集體經(jīng)濟組織時的代行關(guān)系

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條在《民法典》第101條的基礎(chǔ)上新增了村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的規(guī)定。我國現(xiàn)有的集體所有權(quán)關(guān)系基本延續(xù)了人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制，特別是在南方地區(qū)，由生產(chǎn)隊演變而來的村民小組仍然是集體所有權(quán)主要的主體。人民公社解體后，三級所有的集體所有關(guān)系有所模糊，部分地區(qū)不再設(shè)立村民小組。社會上也有觀點認為，村民小組既不屬于集體經(jīng)濟組織，又不像村民委員會被定位為特殊法人，甚至沒有完善的組織機構(gòu)、獨立的辦公地點和公章，難以成為集體土地所有權(quán)的真正代表。

有關(guān)法律和政策時而將村民小組和村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并列，時而將村民小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村并列，混淆了組級集體本身和集體執(zhí)行機構(gòu)的區(qū)別，很容易造成實踐中對村民小組性質(zhì)的誤解。實際上，村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體一樣，是一級獨立的農(nóng)民集體。通常而言，村民小組由幾戶到幾十戶組成，由于組成人員相對較少，村民小組僅設(shè)置了村民小組組長負責執(zhí)行村民小組會議決議，而非另行成立類似于村民委員會的組織作為集體的行權(quán)機構(gòu)。作為一級農(nóng)民集體，村民小組本身就直接享有集體所有權(quán)，故而《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第64條中作為代行主體的“村民小組”，應解釋為村民小組組長等組級集體的行權(quán)機構(gòu)，而非作為一級農(nóng)民集體的村民小組本身。

在實踐中，組級集體經(jīng)濟組織成員通常也是村集體經(jīng)濟組織成員，這種身份重合并不意味著村級、組級集體經(jīng)濟組織之間是上下、總分的關(guān)系。事實上，村級集體經(jīng)濟組織和組級集體經(jīng)濟組織是依據(jù)各自代行的集體所有權(quán)，經(jīng)批準設(shè)立并完成登記的特別法人，是兩個完全獨立的法人組織。具備雙重身份的成員只是依據(jù)不同組織的成員身份，分別參與村級、組級集體經(jīng)濟組織的收益分配。《產(chǎn)權(quán)改革意見》中明確提出要對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上完成資產(chǎn)確權(quán)，把農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到不同層級的集體。因此，集體所有權(quán)的具體行使也要嚴格按照不同層級的產(chǎn)權(quán)歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限，應當由村、組兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分別代行村、組集體所有權(quán)。相應地，在組級集體經(jīng)濟組織未設(shè)立時，原則上也應當由村民小組的執(zhí)行機構(gòu)代行組級集體經(jīng)濟組織職能。

2.村民委員會代行組級集體經(jīng)濟組織職能

在首輪承包地發(fā)包時，由于生產(chǎn)隊、村民小組沒有公章，于是《土地承包合同》中的發(fā)包方都使用了生產(chǎn)大隊或村民委員會的名義，久而久之，就形成了村民委員會有權(quán)代組級集體發(fā)包土地的普遍現(xiàn)象，并在此基礎(chǔ)上逐漸被引申理解為村民委員會可隨意代替組級集體、村民小組管理集體財產(chǎn)。

在未設(shè)立組級集體經(jīng)濟組織時，村民委員會能否代行組級集體經(jīng)濟組織職能不宜一概而論。原則上，村民小組作為一級農(nóng)民集體，依法享有本集體財產(chǎn)所有權(quán)，并由組級集體經(jīng)濟組織代表行使；未設(shè)立組級集體經(jīng)濟組織時，應當由村民小組組長等行使集體所有權(quán)。但是，依據(jù)《村民委員會組織法》第28條的規(guī)定，村民小組僅規(guī)定了村民小組組長由村民小組會議推選，而對于村民小組會議如何召開、應當對哪些事項作出決策等問題一概沒有規(guī)定，無法為村民小組組長作為有效的權(quán)利行使主體提供制度保障。

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民小組由村民委員會根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)。與村、組兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分別獨立不同，作為村民自治組織的村民小組和村民委員會之間存在準隸屬關(guān)系。當村民小組難以妥善處理相對復雜的集體財產(chǎn)和成員權(quán)益相關(guān)事務(wù)時，將其代行職能上交村民委員會，并不違反法理。但是，為了防止出現(xiàn)村民委員會隨意干涉村民小組集體事務(wù)，應當對村民小組上交代行職能的情形做出以下限制：第一，未設(shè)立組級集體經(jīng)濟組織時，村民委員會代行組級集體經(jīng)濟組織職能應當經(jīng)村民小組會議表決通過。第二，村民委員會代行組級集體經(jīng)濟組織職能，討論決定集體財產(chǎn)和成員權(quán)益有關(guān)事項時，應當召開村民小組會議討論有關(guān)事項，并參照適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中的有關(guān)規(guī)則，村民委員會僅負責發(fā)起、主持會議等程序性事項。第三，村民委員會代行組級集體財產(chǎn)所有權(quán)時，要嚴格遵循村組分級前提下的集體所有權(quán)歸屬安排，不得出現(xiàn)村組集體之間、不同組集體之間的承包地調(diào)整、互換等違背既有集體所有權(quán)關(guān)系的現(xiàn)象。

五、結(jié)語

“建構(gòu)中國法學自主知識體系，就是要以主體性原創(chuàng)性的法學研究，對發(fā)生在特定時空中的‘中國現(xiàn)象’進行學理化闡釋。”作為科學社會主義理論構(gòu)造產(chǎn)物的集體所有制，在中國集體經(jīng)濟發(fā)展史上產(chǎn)出了豐碩的實踐成果，其發(fā)展已經(jīng)遠遠超出原初的理論設(shè)計，需要新的理論去闡發(fā)和推動實踐發(fā)展。在以農(nóng)民集體為中心的組織框架下理解并闡釋村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范關(guān)系，確立并實現(xiàn)集體所有權(quán)主體代表化的行使機制，是根植于我國農(nóng)民集體所有的事實和法治實踐，對中國特色的所有權(quán)理論和民事主體理論做出的有益創(chuàng)新。未來，必須進一步堅持農(nóng)民集體的主體性地位，依循“政經(jīng)分離”的職能劃分，不斷完善村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行機制，以期為建立符合中國社會發(fā)展的農(nóng)村集體所有權(quán)主體制度和村民自治主體制度，構(gòu)建有序的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系和新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式提供有效的制度供給。

The Relationship between Villagers’Self-Governing Organizations

and Rural Collective Economic Organizations：

Reflection on Developing New Rural Collective Economy

Abstract： The intertwined relationship between villagers’ self-governing organizations and rural collective economic organizations result in the cognitive confusion about the subject of the exercise of collective ownership in theory and practice. The farmers’ collective body is the subject with villager autonomy and collective ownership， and both villagers’ self-governing organizations and rural collective economic organizations are the executive bodies of the farmers with different functions. Based on the structure of property rights in which the subjects of collective ownership are divided， the legislation establishes the rural collective economic organization as the ex officio subject of collective ownership through the right exercise mechanism of the representative subject， thus alleviating the problem of the virtualization of the subjects of collective ownership. In areas where rural collective economic organizations have not been established， villagers’ committees and villagers’ groups exercise collective ownership on behalf of the farmers in accordance with the law， discussing and deciding on the operation， management， and distribution of proceeds of the collective property with reference to the resolution rules of the rural collective economic organizations. Under the representative relationship with the classification of village-level and group-level， villagers’ groups may hand over their representative functions to villagers’ committees， but may not change the established relationship of collective ownership.

Keywords： Farmers’ Collective; Rural Collective Economic Organizations; Villagers’ Committees; Villagers’ Groups; Collective Ownership