重大項目，民資入局

11月2日，三澳核電一期聯網工程竣工投產，國內首個民資參與投資的核電項目正式接入國家電網。吉利集團參與這一項目的投資建設和運營，持股2％，成為試點“民資入核”的首家企業。

此前，國內核電項目投資一直采取四家央企控股、地方政府參股的形式。更早一些，2023年12月核準的浙江金七門核電項目有一家民企參股，參股比例同為2％。而今年新批準項目中，無論民企參股比例還是數量都大幅提高。

這些動作其實延續了本世紀初開始的基礎設施領域市場化改革的方向。2002年，原建設部就曾印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，上海浦東供水較早便以中外合資的形式經營，北京地鐵4號線也曾引入港鐵集團。從2014年開始，財政部主導PPP的階段也沿襲這一思路，希望更多將民營資本引入基礎設施領域，甚至將其作為促進民間投資的抓手。

近兩年，民間投資出現短暫低迷，相關部門希望通過持續鼓勵民營資本進入基礎設施領域提振信心，同時增加有效的基礎設施供給。作為關鍵性舉措，2023年9月，國家發展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺。

“推進基礎設施競爭性領域向經營主體公平開放，完善民營企業參與國家重大項目建設長效機制。”黨的二十屆三中全會“決定”中的表述，被視為鼓勵民間資本參與基礎設施投資的重要信號。此后，民企參股5個核電項目落地，也被視為頗具標志性意義。

“二十屆三中全會‘決定’的表述，明確了改革方向不可動搖。”有受訪者坦言。

“民資入核”提速背后

在三澳核電二期工程中，民營企業參股比例從2％提升到了10％，一同獲得核準的另外4個核電項目民資參股比例也達到了10％。

“國務院常務會議最近核準的5個核電項目，分別拿出10％的股份吸引民間資本參與，這充分體現了支持民營企業持續健康發展的決心。”國家發展改革委政策研究室主任金賢東在9月份的新聞發布會上表示。

國家發展改革委民營經濟發展局副局長凌忠果介紹，今年新核準的五個核電項目，均由央企控股投資建設，預計總投資超過2400億元。其中有10家民營企業參股，均為從事實體經濟的行業頭部企業。民營資本投資占比約10％，意味著這些民企需拿出自有資本金約45億元，并帶動民營企業投資總額超過240億元。

面對較大的投資額，民營企業為何愿意入股核電項目？

久立集團董事李鄭周表示，久立集團將在未來8年時間里總共出資13.5億元，參股廣東陸豐核電一期項目。這筆錢相當于久立集團一年的利稅總額，但該企業董事會一致同意出資。

“福斯特持有4％的股權，是財務投資者，核電項目由中廣核的團隊來經營管理。三澳核電二期工程總投資規模大概420億元，資本金比例是30％，4％的股份對應5億元資本金。核電項目是涉及國計民生的大項目，不能單純從收益利潤角度出發。做這筆投資，也是想邊走邊看，作為股東會跟經營團隊、工程技術人員等有一些互動，看看這個過程中是否能發現其他產業機會。”作為此次入股核電項目的民企之一，杭州福斯特科技集團有限公司副總經理徐亮表示。

核電項目較為穩定的收益確實是吸引民營資本的重要原因。

徐亮表示，按照目前財務模型來測算，核電項目的收益比較穩定。盡管項目后續運營存在一些變量，核心變量包括未來電價、原材料成本價格等。但是，整體來看，核電項目的回報比較穩定。民企投資核電項目，盈利回報只是考量的部分因素。對于福斯特來說，入股核電項目，是希望深耕新能源領域，并借此尋找給核能項目做材料配套的機會，有一些戰略投資的考量。

有電網人士告訴《中國新聞周刊》，核電站發電量比較平穩，一般只受氣溫影響，除非核電站檢修，否則幾乎不會調整其發電量。

核電項目具有建設運營周期長、長期收益穩定的特點，建設期約5年，項目投資回收期15年至20年，后期一般可穩定運行60年至80年。因此，核電項目還清貸款后，資金壓力較小，長期收益穩定。

今年6月27日，國家發展改革委副主任鄭備發布了《國務院關于促進民營經濟發展情況的報告》。在介紹黨的十八大以來促進民營經濟發展取得重要成就時提出，持續破除市場準入壁壘，“電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域競爭性業務放開取得突破性進展，首條民間資本控股的杭紹臺高鐵建成通車，民營企業參股投資的三澳核電站一期工程、金七門核電站一期工程開工建設”。

“民資入核”被視為二十屆三中全會“決定”提出的“推進基礎設施競爭性領域向經營主體公平開放”的重要案例，也意味著民資參與基礎設施投資建設的提速。

其實推動“民資入核”的政策早已有之。2014年11月，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》便提出：“在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域。”2014年正是上一輪鼓勵民資參與基礎設施投資建設的開端。

啟動“新機制”

2023年9月，國家發展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺，推介各地梳理報送的基礎設施等領域優質項目。據金賢東透露，截至今年8月31日，累計吸引民間資本參與項目1963個。

“特別是基礎設施建設方面，我們在常態化推介的基礎上，近期又組織有關方面，聚焦民間投資潛力較大、民營企業參與積極性較高的交通、水利、能源、環保、農業、社會事業、新型基礎設施、倉儲物流等8大領域，篩選出400個向民間資本重點推介項目，涉及總投資8159億元。這批項目推出后得到了民營企業廣泛關注，從我們了解到的情況看，不少項目已有一個或多個企業開始接洽，我們也歡迎更多民營企業結合自身發展需要，積極參與這些項目。”金賢東在今年9月表示。

這背后是民間投資出現短暫低迷的現實因素。民間投資增速于2022年3月達到11.4％的高點，隨后走低，2023年5月至年末曾連續8個月出現同比負增長。隨著2023年7月促進民營經濟發展的政策紛紛出臺，2024年以來，民間投資雖然結束同比負增長，但是增速仍然較低。

民間資本主要投入領域是制造業和房地產業，在基建及社會領域服務業投資中的參與度相對有限。去年10月，國家統計局副局長盛來運表示：“在民間投資中，房地產投資占比超過1/3，如果扣除房地產投資，民間投資增長9.1％。”

在房地產投資短期難以提振的情況下，基礎設施領域正在成為鼓勵民間投資的重點。

2014年，國務院就曾發文鼓勵社會資本特別是民間投資在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域投融資，其中專門提及推廣PPP模式。當時，伴隨規范地方政府舉債行為，基礎設施建設資金來源存在不確定性，能撬動社會投資的PPP模式被寄予厚望。

《中國PPP行業發展報告（2022）》數據顯示，2014—2017年，全國PPP項目數量從83個上升至3546個；項目規模從2380億元攀升至53082億元。根據財政部數據，截至2022年11月，PPP項目投資額16.8萬億元。

但是PPP模式有時會被異化為政府違規舉債的路徑，PPP項目經歷多輪整頓，核心就是避免地方政府為吸引社會資本，為PPP項目兜底、承諾保底收益率。此外，PPP模式吸引民營資本的初衷也并未完全實現。2016年5月，國務院派出9個督查組，赴18個省份督查，調研民間投資增速下降等情況。“有的企業家反映，現在各地優質的PPP項目資源基本上被國企壟斷了。”在督查結束后的一場發布會上，時任財政部副部長劉昆表示，民企要投入PPP項目難度比較大，特別是參與好項目比較困難。

有民營建設集團負責人告訴《中國新聞周刊》，不要說PPP項目，民營企業在公路、橋梁等基礎設施工程招投標中都不占據優勢。“我們是省內規模最大的建筑企業，但是即使在省內也難以中標，多數基礎設施工程由地方政府與央企簽署框架性協議，這類現象在全國普遍存在。”

2023年2月前后，PPP項目開始暫停進入財政部PPP項目庫，這被認為是以舊PPP機制推動民營資本投資基礎設施努力的終結。

盡管有違初衷，但從2014年起的“狂飆”在一定程度上已經透支了基礎設施需求。特別是中西部省份，PPP模式成為拉動各地基礎設施建設的關鍵。根據財政部數據，至2022年末，PPP投資額前三的省份是貴州、四川、河南。

有基建投融資領域人士告訴《中國新聞周刊》，如今各地基建需求的結構性差異非常大，特別是2023年年末國辦“47號文”叫停12個省份部分政府投資項目之后，很多省份也對債務負擔比較重的市、縣加強監管，這導致相當一部分地方政府對于基建的需求已經不比從前。如今，無論是超長期特別國債，還是專項債，都在向經濟發達地方集中。“此前一些地方PPP項目大量上馬，如今一些地方對于基建的新增項目需求比較有限。”

“盡管如此，從國家發展改革委的表態來看，依然希望將PPP新機制作為推動民營資本進入基礎設施領域的抓手。”中央財經大學財政稅務學院教授溫來成告訴《中國新聞周刊》。

“對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，將充分發揮PPP新機制的作用。”2024年9月8日，在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，國家發展改革委副主任劉蘇社如是說。

但是，如今民營資本找到合適的項目仍然須破解一些難題。

新機制下，機遇何在？

2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，PPP迎來新機制。

新機制最大的不同在于聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式。這意味著項目必須擁有經營收入，不能依賴政府補貼。

此前，根據回報機制不同，PPP模式曾被劃分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三大類。其中，使用者付費的項目較少，如部分高速公路、污水處理廠等，后兩類則主要依賴財政支出還本付息或回收投資成本。根據財政部數據，截至2022年10月，政府付費及可行性缺口補助項目，占項目庫投資額的90.4％。

國家發展改革委投資司有關負責人表示，從國際經驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經營和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃兩種模式，中國此前推行的以政府付費為主的PPP項目出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力，因此新機制提出聚焦使用者付費項目。

特許經營模式已經被廣泛使用，但是項目采用特許經營模式并不必然意味著不依賴政府補貼。比如，從2014年開始，城市綜合管廊就是吸引社會資本的重點項目之一。2015年7月底召開的國務院常務會議特別提出，在加大財政投入的同時，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。

有城市市政管理部門人士向《中國新聞周刊》坦言，其所在城市2015年便成立管廊公司，由城投公司牽頭，水、電、氣等管線使用公司入股，以國資為主，再授予管廊公司全市管廊的特許經營權。但是總成本的75％由財政補貼，另外25％通過管廊公司收取入廊費、運維費等回收。“像管廊項目這樣難以產生穩定現金流的項目難以吸引民間投資，更多由國企操盤，再由政府財政兜底，授予特許經營權收取入廊費、運維費只能在很小程度上緩解政府財政壓力。”

而新機制希望最大程度鼓勵民營企業參與，甚至直接列出支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單，對關系國計民生、公共屬性較強的PPP項目如污水處理、城際鐵路等，要求民企股權占比原則上不低于35％。此外，新機制還要求市場化程度較高、公共屬性較弱的項目如垃圾焚燒發電、公共停車場等，由民企獨資或控股。少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，例如國家規劃鐵路、城市地鐵輕軌等一些重大基礎設施，也向民企敞開大門。

“盡管放開準入，但是如果項目難以盈利，民營資本也不會投資。”溫來成說。

目前，全部PPP項目均被公示在全國投資項目在線審批監管平臺，平臺由PPP項目的主管部門國家發展改革委創建。截至11月22日，也就是PPP新機制發布一年有余之時，已有152個項目。

“如今很難根據項目所屬領域判斷其經營性收入情況，以傳統眼光來看，如包括軌道交通、收費公路等在內的交通領域，已經有相對成熟的收費機制，這類項目確實占比較高。但如今交通領域出現結構性分化，能夠以市場化方式推動的項目逐漸完成，如今一些項目市場需求并不強烈，更多源自完善交通系統的需求。這些項目產生的運營收入，難以在沒有足夠政府補貼的情況下支撐特許經營。”濟邦咨詢創新事業部總經理陳偉告訴《中國新聞周刊》。

例如，河南省近期公開表示，2003年省政府出臺文件，全面放開公路建設市場，據統計，河南省民營主體經營高速公路里程達514.7公里。目前，河南省正在推進的沿黃高速等重大項目，部分由民營企業作為牽頭人，采用BOT+EPC模式投資建設。

有基建投融資領域資深人士向《中國新聞周刊》坦言，以高速公路項目為代表的交通基建項目“看上去很好”，占特許經營項目比例較高，但是投資方多是各省份的交投、高速公司。“過去省級交投、高速公司還可能優先拿到優質項目，但如今更多以‘兜底’身份出現。”

“目前高速公路骨干網絡已經建成，一些因路網加密需求而建設的高速公路可能難以盈利。”溫來成表示，能夠吸引民營資本進入的基礎設施項目正在減少。“首先是一些大城市的污水處理、垃圾發電項目，我們曾評審過一些一線城市的污水處理項目，因為污水處理技術比較成熟，如果可以保證一定污水處理量，就可以保障盈利空間。但是目前大城市的污水處理市場趨近飽和，而一些中小城市污水處理項目無法達到盈利所需的體量。”

他認為，在大規模城市化進程已經減緩的情況下，民營資本可能在城市更新的過程中找到一些進入基礎設施領域的機會，比如近兩年在推進老舊小區改造過程中的停車場項目。

在陳偉看來，民營企業的機會反而更多來自存量項目。“比如一些水務領域項目，長期以來已經成為城市的主力水務項目，運營情況穩定。政府補貼機制也比較成熟，特別是這些存量項目經過實踐檢驗，政府對于項目的付費、補貼等支出相對穩定，因此不會擴大政府財政支出責任，符合PPP新機制對于政府補貼的要求。”

“在PPP新機制下，TOT項目（編者注：TOT通常指政府部門或國企將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理。投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，再將該項目交還政府部門或企業）相比新建項目擁有更多空間，這也符合如今地方政府化債的宏觀趨勢。”陳偉表示，目前項目庫中約有三分之一為存量項目轉化而來。

不過，從國外經驗來看，民營資本參與的PPP項目占據公共工程領域項目的20％—30％，多數最終需要向市民免費開放的公共服務設施應該由財政投資，不應該將PPP項目泛化，將本不適合應用PPP模式的項目也包裝為PPP項目。前述基建投融資領域資深人士感慨：“國家發展改革委接管PPP后，希望優先保證質量，‘做一個成一個’。”

破壁需要更“深”

二十屆三中全會“決定”提出，深入破除市場準入壁壘，推進基礎設施競爭性領域向經營主體公平開放，完善民營企業參與國家重大項目建設長效機制。

“基礎設施競爭性領域”因此被認為是鼓勵民營資本投資的重點。溫來成向記者解釋說，關鍵是推動一些壟斷領域分段管理，將民營資本引入其中一些競爭性環節，比如自來水廠、管網、末端銷售可以分開由國企、民企經營。

這種“管住中間，放開兩頭”的改革思路已經被應用在電力、天然氣等領域。2015年3月，中共中央、國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動新一輪電力體制改革，明確電力行業實施“管住中間，放開兩頭”的改革，即對擁有自然壟斷屬性的中間環節“輸配電網”進行強監管，同時放開發電與售電環節。

2017年開始的石油天然氣體制改革也依照類似的思路，將骨干管網從“三桶油”剝離，成立國家管網集團公司，而像上游的開采以及下游的配售則向市場開放。盡管像電力、天然氣等傳統意義上的壟斷領域的終端銷售環節已經向民營資本開放，但是民營資本在這些領域的經營仍然有一些需要解決的問題。

“首先就是價格管制，如自來水供應、污水處理等水務領域為政府定價，而且名義上由各級發展改革委管理，但是一些情況他們也無法做主調價。比如自來水調價，并非發展改革委可以做主，需要經過聽證會等一系列流程，最終可能需要當地黨委、政府拍板。”有水務企業人士告訴《中國新聞周刊》，“我們關注過諸多案例，黨委、政府更多關注社會穩定，擔心漲價引發社會不穩定。但是如果價格無法及時調整，財政補貼再不到位，這些基礎設施項目就難以獲得穩定并且充足的經營收入，影響民營資本進入的信心。”

天然氣順價改革也是另一個案例。盡管去年6月國家發展改革委要求省級發展改革委向各市、縣傳達文件精神，結合當地實際，制定符合各地情況的省、市、縣級天然氣價格聯動政策。聯動機制建立后，調整居民氣價不再需要召開聽證會。但是據記者了解，居民氣價的定價權下放至縣區一級政府后，上千個擁有定價權的地方政府調價的步調并不一致，影響了部分城市燃氣公司的經營。

此外，民營資本在這些已經開放的基礎設施競爭性領域中能否獲得公平的競爭環境是另一個問題。比如在2015年開啟第二輪電改后，售電環節早已向民營資本開放。但是有民營售電公司負責人告訴《中國新聞周刊》，目前在電力批發側仍然存在問題，“一些國有電廠同樣成立售電公司，導致電廠優先將電低價賣給子公司，目前售電環節的國企數量可能僅占兩成，但是掌握的電量卻占據60％—70％。面對售電公司，電廠應該公開招標，或者到統一的平臺進行交易”。

去年11月召開的中央全面深化改革委員會第三次會議強調，要對自然壟斷環節開展壟斷性業務和競爭性業務的范圍進行監管，防止利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸。

顯然，推進基礎設施競爭性領域向經營主體公平開放的關鍵仍是破除壟斷。“如今出現了壟斷環節的國有資本控股競爭環節企業的現象，如果不能控制其利用上游的壟斷優勢對中下游的子公司特殊照顧，民營企業就依然難以在競爭環節進行平等競爭。”中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長楊瑞龍對《中國新聞周刊》表示，核心是在競爭環節要實現競爭中性原則，讓民營資本與國有資本在同一水平上競爭。