尼加拉瓜跨洋運河工程建設征地實物指標調查突出問題及對策

摘 要：水利工程移民實物指標調查，關系到移民的個人利益和工程建設成效，是移民工作乃至水利工程的基礎。系統梳理了尼加拉瓜跨洋運河工程建設征地實物指標調查工作的相關組織程序及歷程，對實物調查中所遇到的調查行政單元劃分、工程布置范圍現場優化、原始叢林中人口集中區的辨認與調查、調查手段的信息化創新、語言溝通困難等各類問題進行了深入研究。采用低空飛行查勘以及矢量圖與遙感影像信息疊加等技術手段，解決了有關難題。所取得的技術創新成果，可為后續中美洲、南美洲大型水利水電工程實踐提供有效借鑒。

關鍵詞：尼加拉瓜跨洋運河工程；征地移民；實物指標調查；水利工程

中圖分類號：TV91" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "文獻標志碼：A

1 項目背景

尼加拉瓜位于中美洲地區中部，北接洪都拉斯，南連哥斯達黎加，東臨加勒比海，西瀕太平洋，國土面積13.04萬km2，首都為馬那瓜。擬建的中美洲尼加拉瓜跨洋運河位于巴拿馬運河西北約770 km，計劃通過2.3萬TEU標箱船舶型，是2016年完成擴建后巴拿馬運河超級船舶型的1.8倍。項目按計劃建成后，運河航道可通行40萬t“Valemax”型散貨船舶和32萬t級油船，將成為連通亞洲和諸多美國東海岸港口之間的最短航道，滿足21世紀全球日新月異的貿易需求，對尼加拉瓜經濟社會發展將產生巨大推動作用[1-2]。

尼加拉瓜跨洋運河工程（含運河及其配套港口、自貿區、度假村、公路及機場五個子項目，以下簡稱“工程”）建設直接受益區面積3 094.29 km2，如圖1所示，建設完成后將成為該國建設直接受益區涉及范圍最廣的工程項目。2014年7—10月，項目業主組織某設計單位（以下簡稱“設計單位”），開展了工程建設直接受益區土地性質、人口家庭及實物指標調查工作，查明工程范圍內各種涉及對象的數量、屬性及分布，為研究工程建設對區域經濟的影響、編制移民規劃、確定移民投資及移民實施等提供設計依據。

水利工程實物指標調查工作是開展征地和移民安置規劃的依據和基礎，能否做好建設征地實物指標調查工作，直接關系著工程建設能否順利開展[3-5]。國際項目受各國政策等影響巨大，實物指標調查必須作為基礎工作，結合各國不同特點，對有關政策進行研究，在積極推廣中國標準國際化的前提下，提出符合當地實際情況的相關標準。

國外的大多數工程建設區域地廣人稀，當地政府工作人員沒有相關工程經驗，再加上土地私有化等，導致在實物指標調查工作中存在著調查最小單元不確定、工程范圍極易變化、原始叢林中人口集中區的辨認與調查困難、調查區域較大無法快速確定指標等問題。同時，縱觀發展中國家或者欠發達國家（地區）的水電工程建設市場，因國家體制制度、經濟社會發展條件、文化風俗習慣、政策法規體系等因素的差異，水利水電工程建設征地移民安置在規劃設計理念、方法和水平等方面各不相同，由此帶來的一系列問題阻礙了水電工程建設的進程[6-7]。有效處理好這些問題并取得當地政府部門認可，對推動工程建設具有重要的現實意義。

本文系統分析了尼加拉瓜跨洋運河工程建設征地實物指標調查中遇到的有關問題，總結了現場解決這些問題的創新方法，以期為其他海外水利水電工程建設征地實物指標調查提供借鑒。

2 前期準備

2.1 工作組織

工程建設征地實物指標調查工作由項目業主組織，尼加拉瓜運河開發項目委員會（以下簡稱“運河委”）協調，設計單位技術負責，三方共同組成聯合調查組進行調查。綜合協調組由項目業主、運河委、設計單位項目負責人或現場負責人組成，協調組織方案、技術要求、進度保障和質量控制等，及時解決現場調查中出現的重大事項。綜合協調組參照尼加拉瓜湖位置分設尼加拉瓜湖以東、尼加拉瓜湖以西（以下分別簡稱“東部”“西部”）兩個片區大組，分別下設人口房屋組、土地組、專業組共25個調查小組，共計420余人，其中，中方人員140余人[8-9]。

2.2 尼加拉瓜相關政策及工作計劃編制

該項目遵照的尼加拉瓜相關法律、法規有《800號法案》《840號法案》《MCA》等。根據尼加拉瓜有關法律、法規并結合我國有關標準，設計單位提交了《尼加拉瓜跨洋運河工程建設直接受益區土地性質、人口家庭及實物調查工作詳細計劃（初稿）》（以下簡稱《詳細計劃》），由項目業主組織征求運河委意見，同時，設計單位先遣組（以下簡稱“先遣組”）一行隨項目業主一同抵達尼加拉瓜，立即開展現場協調、資料收集及分析、討論及研究等工作，并在東部、西部分別開展了兩次調查試點工作。經項目業主、運河委、設計單位多次對《詳細計劃》討論研究后，就調查方法、內容、程序等達成一致。根據尼加拉瓜相關政策，運河委和項目業主共同簽署了由設計單位提出的《詳細計劃》，明確了調查組織、調查范圍、調查時限、調查程序、調查項目、調查內容、調查方法及成果確認等要求。

2.3 試點及全面調查簡要歷程

項目實物指標調查的試點工作由項目業主、運河委調查組（主要成員包括尼加拉瓜中央政府總檢察長辦公室、收入總署、國土研究院等）和先遣組共同完成。試點調查選取的地點為尼加拉瓜西部里瓦斯省和東部杜勒地區。

通過試點，各方對組織形式、儀器使用、表格填報等具體實施操作有了統一的認識，形成了統一的標準。西部試點土地調查中，中、尼雙方技術人員分別采取手持GPS設備量算分戶土地面積，經隨機抽查，最大誤差為±3.095%，平均誤差＜±3%，符合國內水利水電建設征地土地調查允許誤差為±3%～±5%的精度要求，尼加拉瓜國土研究院同意采用由設計單位推薦的矢量、影像圖疊加的實時GPS定位電子地圖軟件，用同一部GPS設備進行土地測量調查。通過西部試點，結合尼加拉瓜實際情況，確定了采用標準、調查內容及方法，取消了牧場圍欄、牲畜圈和宅基地等調查項目，并嚴格要求做到“三個統一”，即統一調查內容和方法、統一一部測量儀器、統一一個調查表格，為項目的推進奠定了基礎。

在東部試點調查中，初步摸清了東部的基本情況。東部地區人口稀少、分散，大部分為熱帶原始叢林和濱海、濱湖沼澤濕地，水網密布，人跡罕至，生物繁多，到處是蛇類、鱷魚等熱帶動物，公路交通覆蓋范圍有限，無電、無通訊、無后勤補給。調查期間正值雨季，隨時遇到急風暴雨，現場外業調查條件極其有限。針對上述情況，調查人員認識到防蛇、防蜂、防蟻、防蚊及熱帶疫情應對等至關重要，衛生防疫、救治責任重大，需做好在熱帶原始叢林中長期駐扎的準備，進一步完善了《東部地區外業調查實施方案》。

試點工作結束后，設計單位修改完善了《詳細計劃》，并通過了運河委審查，隨后根據審查意見修改提出了《尼加拉瓜跨洋運河工程直接受益區現場調查營地方案》《尼加拉瓜跨洋運河工程建設直接受益區東部地區現場調查實施方案》《尼加拉瓜跨洋運河工程東部毒蛇防御措施》等文件，為即將開展的全面調查工作奠定良好基礎。

調查隊員必須相對集中居住以確保正常的生活、工作。尼加拉瓜基礎設施條件有限，不具備一地容納較多調查隊員的旅館等服務設施。為此，選擇了8個營地的方案，東部、西部各4個，設計單位調查人員根據工作計劃，相繼到達尼加拉瓜，與項目業主、運河委分工協作、緊密配合，按《詳細計劃》要求全面開展調查工作。

現場調查分工程項目、用地性質（永久用地和臨時用地），按土地、居民、單位、企業和專業項目調查匯總。按農耕地、畜牧地、建設用地、水域、交通用地和裸地分類調查土地。人口調查時首先需尼加拉瓜隊員逐戶宣傳，征得戶主同意后入戶調查，現場查驗被調查者的有關證件，共同清點、丈量，按照統一表格，由尼方隊員按西班牙文填表入冊。

全面調查完成后，由尼加拉瓜政府組織會議對調查成果進行了評審，認為本次調查工作組織、程序、內容、方法以及調查范圍、成果質量等符合《詳細計劃》要求，調查成果可以作為下階段開展工程建設直接受益區移民安置規劃和實施的基本依據，并簽定了《尼加拉瓜運河工程建設直接受益區土地性質、人口家庭及實物調查成果備忘錄》，這標志著項目實物指標調查外業工作的全面完成。

3 突出問題分析及主要調查技術創新

3.1 調查最小單元擬定

尼加拉瓜全國劃分為18個省（自治區），下設153個市，市以下設置有分片區性質的鄉鎮，較大的鄉鎮以下還設置有村級的社會單元。其中，市級以上行政區劃轄區相對穩定，也成立了行政機構，而鄉鎮以下基層社會單元無相應的行政區劃和基層行政機構，社會單元范圍也會因人員流動、教區變更等因素而自發調整，偏遠鄉村的基層社會單元變化更無統一規律可尋，這給調查最小行政單元的確定帶來一定的困難。

試點階段運河委提供了2005年全國人口普查和2011年全國土地普查資料，工程涉及三省（自治區）的人口密度為15人/km2，與我國新疆、內蒙古人口密度相近，都以畜牧業生產為主，但前者的鄉、村平均面積都遠小于后者。考慮到尼加拉瓜的鄉、村平均面積較為相近，與我國同類省份的鄉、村平均面積存在數量級的差別，因此宜選擇鄉鎮為最小調查單元，而不是中國規范中的村組。考慮到以上因素，經與尼加拉瓜國土研究院及農林部門認真研究、反復考量，最終向運河委推薦以2005年全國人口普查鄉鎮單位作為調查最小單元。工程項目涉及三省（自治區）概況見表1。

經后期調查驗證，僅里瓦斯省4個鄉鎮提出進一步劃分到村，占涉及跨洋運河工程三省（自治區）88個鄉鎮的4.5%，可見此次調查劃分調查最小單元基本符合尼加拉瓜當地實際情況。

3.2 工程布置范圍方案現場優化

受項目近、遠期規劃及其重要性影響，各項目布置方案設計深度各有不同。運河工程主項目直接受益區面積占整個綜合項目的近99%，設計深度已經達到可行性設計階段，滿足實物指標全面調查需要。但調查試點和全面調查初期發現，其他子項目工程直接受益區范圍很小，布置方案設計深度未達到可行性設計階段要求，無近期大比例地形圖等設計資料輔助，僅有早期制作的1∶50 000地形圖。且涉及區域均為集鎮或省會人口集居區，十分敏感，需要根據實地人口分布情況，及時調整子項目布置方案直接受益區范圍，避開人口密集區。

考慮某些子項目建設直接受益區人口較多、經濟成本高、社會矛盾突出、移民難度大等實際情況，項目業主與各設計單位及尼加拉瓜政府研究后，對其他子項目西部里瓦斯省的機場及其附近1#用地、2#用地、3#用地、Tola保留區等用地方案先后進行了3次調整、優化，其中僅第1次就優化、調整面積6.57 km2，并核減部分規劃用地30.64 km2。通過范圍調整優化，將里瓦斯省工程建設直接受益區人數從現場試點后估算的約2.8萬人減少至0.8萬余人，減少幅度達71%，既優化了工程設計布置方案，降低了實施項目搬遷移民難度，減少了工程建設投資成本，提高了工程建設經濟效益，也極大地加快了現場調查進度，確保了按時完成調查任務。

3.3 原始叢林中人口集中區的辨認與調查

采用直升機查勘尼加拉瓜東部原始叢林和沿海沼澤濕地（見圖2），并完成該區域的低空影像拍攝、人口房屋集中區的清查定位工作。航飛后，項目部隨即組織現場調查隊員，通過專業技術手段對航飛影像、現有最高空間分辨率衛片及1：10 000地形圖等資料進行集中整理、對比、完善，研究提出了東部圣胡安河省San Miguelito市Tule鎮、Micro Region 3#鎮、Dorado 3#鎮，南大西洋自治區Nueva Guinea市La Union鎮中心和Florida村、Naciones Unidas鎮的Polo人口集中區和Puerto Principe（王子港）共7處房屋數量均超過50棟的居民集中區，并大致了解該7處居民集中區的分布情況，至此，對東部其他分散區域的調查方案得以逐步明朗。

此次航飛為東部地區的現狀情況提供了一個即時的資料補充，大大提高了調查計劃的針對性，促進了東部調查工作進展。

3.4 直接受益區矢量圖與遙感影像信息的疊加應用

項目建設征地位于異國他鄉，鑒于語言不通，人地生疏、環境迥異，天氣無常、晴雨交加，時間緊迫、資料匱乏等，迫切需要一個整合各個專業，易于交流、疊加相關圖形資料，便于攜帶保存、實時導向定位的平臺。通過將直接受益區矢量圖與遙感影像信息進行疊加，使用平板移動終端進行操作，為隨時調取電子數據，查詢、更新、存儲相關信息提供工具。尤其是原始的東部地區，主要為原始叢林、沼澤、河汊，常年通行的固定線路覆蓋極少，僅靠小船通行，實物指標調查期又正值雨季，圖紙極易破損，僅靠圖紙和常規的定位方式難以及時辨別方位，容易迷失方向，存在重復和遺漏調查的可能，嚴重影響了調查工作進度和質量。

為解決基礎資料缺乏、惡劣自然環境條件下的實物調查難題，在直接受益區調查試點期間，通過使用矢量、影像圖疊加的實時GPS定位電子地圖軟件，建立了調查的定位、導向、跟蹤面積量算和外業操作系統等；通過疊加遙感影像、直接受益區范圍線、涉及鄉鎮界線、土地圖斑勾繪前期成果等柵格或矢量文件，導入平板手持終端，實現外業調查工作的可視化。

利用電子地圖軟件不僅能夠保證動態坐標的即時采集，實時定位獲取實物指標的空間信息，還能實現通過電子影像圖方式，與尼加拉瓜國土研究院技術人員無障礙交流，克服了語言不通的障礙，增進了彼此信任，優化了調查線路，做到了不重不漏，省時省力，實現了圖紙信息調取、協調、更新、儲存、保管一體化，大大加快了調查速度，提高了現場工作效率。

4 結束語

經過三個多月的緊張外業工作，尼加拉瓜跨洋運河工程建設征地實物指標調查工作順利完成。針對海外水利水電工程實物指標調查中經常遇到的調查行政單元劃分、工程布置范圍現場優化、原始叢林中人口集中區的辨認與調查、調查手段的信息化創新、海外項目語言溝通困難等難題，本文結合尼加拉瓜實際，參照我國同類規范，進行了深入研究，提出了調查最小單元擬定方法、工程布置范圍現場優化方案、原始叢林中人口集中區的辨認與調查方法，以及相關數字化成果的疊加應用方法，開創性地推進了各項調查工作，得到了項目業主和尼加拉瓜政府一致認可。所開展的技術創新實踐，可為后續中美洲、南美洲大型工程建設征地實物指標調查提供借鑒，為我國推進“一帶一路”工作提供助力。

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Prominent Issues and Countermeasures in the Survey of Physical Indicators of Land Acquisition for the Construction of the Nicaragua Interoceanic Canal Project

FU Zheng，WANG Kai

（Department of Resettlement Planning for Projects，Changjiang Institute of Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：Survey of physical indicators for water conservancy project serves as the basis of residents resettlement and the overall project as it directly impacts the personal interests of migrants and the effectiveness of project construction. This paper systematizes the procedures involved in the survey of physical indicators of land acquisition for the construction of the Nicaraguan inter-oceanic canal project，and investigates challenges in the physical survey. These challenges include the division of survey administrative units，on-site optimization of project layout scope，identification and survey of population concentration areas in the pristine jungle，the integration of information technology into survey methods，and the language communication difficulties. Technical means such as low-altitude flight surveys and the superimposition of vector maps with remote sensing image have been used to address these issues. The technological innovations in this paper provide effective reference for the subsequent practice of large-scale water conservancy and hydropower projects in Central and South America.

Key words：Nicaragua Inter-Oceanic Canal；land acquisition and resettlement；physical indicator surveys；water conservancy projects

作者簡介：付 征，男，高級工程師，本科，研究方向為水利水電工程移民。E-mail：fuzheng@cjwsjy.com.cn