高校預算績效管理的優化策略研究

摘 要：高校實施預算績效管理是深化預算管理體制改革的重要內容。基于H省29所公辦省屬本科院校（以下簡稱“H省本科院校”）預算績效管理實踐情況，通過問卷調查研究，探析當前預算績效管理過程中存在的問題。對此，提出樹牢預算績效管理觀念、健全預算績效管理體制、規范預算績效目標設定、構建科學的績效指標體系、注重績效運行監控管理、強化績效評價管理、落實績效評價結果反饋及應用等優化策略，以提高高校資金使用效益，促進高校教育事業持續健康發展。

關鍵詞：高校；預算績效管理；績效指標

中圖分類號：C935" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1674-831X（2024）05-0098-11

一、引言

2018年9月，國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“加快構建全方位預算績效管理格局”，“建立全過程預算績效管理鏈條”，“完善全覆蓋的預算績效管理體系”[1]，要求建立績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監控，開展績效評價和結果應用，有效提高財政資源配置效率和使用效益。2021年4月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出“強化預算執行和績效管理”，“推動預算績效管理提質增效”[2]，要求加強重點領域預算績效管理和項目全過程績效管理，加強績效評價結果應用，強化引導約束。由此可見，國家層面早已為高校實施預算績效管理指明了方向。

高校作為教育、科技創新和人才聚集的高地，在教育強國的建設中發揮重要作用。高校預算績效管理是根據事業發展規劃和年度工作計劃，聚焦中心工作和重點任務，實施全方位（校內各單位）、全過程（事前事中事后）、全覆蓋（財政資金和非財政資金）的預算管理機制。近年來，隨著高校辦學高質量發展，一方面財政部門增加了高校教育經費的投入，另一方面高校的財政專戶管理資金收入也有所增長（以“H省本科院校”為例，如表1、圖1、圖2所示），為高校發展提供了財力保障。因此，教育主管部門及社會公眾越來越關注教育經費投入的產出效益，要求預算資金融合績效管理，充分運用事前、事中、事后績效閉環管理手段，推動協同管理，強化激勵及問責機制，充分發揮管理職能，調動全員履職盡責和干事創業的積極性，有效提升預算編制精細化水平，提高資金使用效益，形成“人人講績效、人人重績效、人人用績效”的良好氛圍。

高校實施預算績效管理的步伐較慢，仍處于探索階段，但有關高校預算績效管理的研究發展迅速。李玲、李敏提出了高校實施預算績效管理路徑，將績效要求貫穿到預算管理工作的各個環節[3]101-106。王峰提出遵循教育行業特點和教育經費使用規律，結合學校實際情況，建立全過程預算績效管理鏈條，以發揮預算績效管理的作用[4]126-132。李影提出建立規范科學合理的高校預算績效管理體系，促進高校教育事業持續健康發展[5]98-102。徐先梅等人提出重點構建全方位、全過程、全覆蓋的全面預算管理機制，建立以戰略導向為主的預算績效評價體系，以提升治理水平[6]128-135。魏龍華等人提出立足于組織保障、管理機制、信息技術等方面優化預算績效管理運行機制[7]133-138。王欣提出構建全方位預算績效管理格局，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題[8]43-45。董琰提出從校內預算項目績效管理的角度，強化績效管理理念，加強校內制度、組織保障，建立全過程預算績效管理鏈條[9]33-35。陳永溫提出針對高校自身發展的方向和特點，采取措施實現預算與績效的一致性、績效與資源配置相互促進[10]85-87+92。張慶峰提出高校預算績效管理既要強調“控制”也要保障“活力”，需要綜合考量預算分配、管理控制和績效評價應用等方面[11]108-111。王敏、彭敏嬌提出在預算績效管理領域引入大數據，推動預算績效管理實現全過程、全方位、全覆蓋，形成預算績效管理良性閉環，促進資源的優化配置[12]58-66+4。梳理上述研究，可見當前高校實施預算績效管理是提升高校治理能力水平的重要手段，堅持以預算資金管理為主線，強調以績效目標為切入點，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理機制，以優化資源配置，提升管理效能，促進高校持續健康發展。

本研究的貢獻體現在：第一，具有較強的理論價值。在已有的研究基礎上，結合高校預算績效管理發展中的實踐情況，探析實踐過程中存在的問題，探索建立預算績效管理體系，為深化高校預算管理體制改革和提升高校治理水平提供新的研究思路。第二，具有較強的應用價值。以H省本科院校預算績效管理為研究對象，提出高校預算績效管理優化策略，突出構建科學的績效指標體系，為高校實施預算績效管理工作提供參考。

二、基于H省本科院校預算績效管理實踐的調查研究與問題探析

近幾年，隨著高等教育事業高質量發展，H省高校的財政撥款等收入均有增長。與此同時，學生規模增大、“保人員保運行”支出逐年增長，實驗室建設及教學條件改善需求增加，經濟活動日益復雜。為獲取H省高校預算績效管理的實踐所需的研究信息，本文重點調查H省29所公辦省屬本科院校的預算績效管理實踐情況。選取調查樣本的主要依據是：其一，選取對象為省屬公辦的高等院校，因為公辦高等院校的主要收入來源為財政撥款收入和財政專戶管理資金收入，相對民辦高校而言，更強調財政資金的績效產出；其二，選取29所本科院校，因為H省省屬公辦本科院校的收入約占H省省屬公辦高等院校總收入的80.12%，選取的樣本具有代表性。此外，要說明的是：選擇樣本可能存在一定局限性，其調查結果不完全代表H省所有高等院校的預算績效管理實踐情況。

（一）調查問卷整體情況

本次調查樣本為H省29所本科院校，受訪者均為各校多年負責預算管理或績效管理且經驗豐富的工作人員，調查結果具備較強的代表性。

從受訪高校學生規模來看（見表2），高校的學生規模越大，其運行成本越高，資源配置愈加復雜，特別是在教學業務、教學條件、后勤保障等方面均需投入更多的人力財力物力，增加了預算績效管理的難度和成本，迫切要求優化資源配置增效益，對高校實施預算績效管理提出更高要求。

從受訪高校的收入規模來看（見表3），高校的收入規模直接決定預算的資金來源，在“平衡預算”原則下，收入規模越大，支出預算越大，為緩解資源與需求的矛盾，要求高校創新預算管理模式，融合績效管理，強化資金執行績效跟蹤，提升預算資金使用效益。

（二）預算績效管理的問題探析

1.預算績效管理理念有待增強

在受訪的高校中，51.73%的高校認為有必要對本單位所有資金進行預算績效管理；10.34%的高校認為有必要僅對本單位財政撥款專項資金進行預算績效管理；37.93%的高校認為有必要主要對本單位重大項目開展預算績效管理。可見，部分高校對所有預算資金納入績效管理的觀念有待提升，需要樹立既要全覆蓋又要突出重點的績效管理意識。

從“全面推行預算績效管理的認知困難”來分析，現階段，一方面高校辦學剛性需求與可支配資源緊缺的矛盾日益加劇，另一方面部分教職工存在認識上的問題（見表4）。一是對“重績效增效益”的認識不足，認為預算和績效管理僅是財務部門的事情，與職能部門關系甚微；二是認為預算績效管理是新事物，難以把控，對開展績效管理存在畏難情緒和應付心理，通常較為集中關注項目的資金保障和預算執行；三是存在“重投入輕績效”的觀念，在申報預算時，高校校內二級單位通常要求“保證上年基準預算，爭做增量”，缺少項目實施方案，也未設定合理的預期績效產出和細化量化的績效指標；四是普遍存在“重執行輕目標”的慣性思維，在預算執行的過程中，高校校內二級單位較多關注項目預算經費是否全部執行完，為提高執行率或不讓經費指標清零，出現“突擊花錢”現象，而忽略了項目的預期目標。可見，部分高校校內二級單位仍以“我要經費”為主，尚未建立“挖潛增收、節支增效及績效管理提質增效”的觀念，一定程度影響了高校全面推動預算績效管理的進程。

2.預算績效管理體制未健全

在設立機構和配備專職人員方面，現階段，H省本科院校的績效管理工作均由財務處負責，其中26所高校由財務處預算科人員兼職負責，占比89.66%；1所高校由財務處的其他科室人員兼職負責，占比3.45%；2所高校在財務處設立績效管理科并配備專人負責，占比6.90%。研究發現，H省本科院校均未獨立設置專職處室，并將績效管理職能僅視為財務處的管理職責，且絕大部分是由預算人員兼職負責，只有個別高校配備了專人專職負責績效管理工作。績效管理是一項要求專業技能水平高且獨立性強的工作，而絕大部分高校安排人員兼職負責，弱化了績效管理職能，也會引起績效管理工作效率偏低，不利于增強績效管理意識和培育績效管理文化。

在制度建設方面，有9所高校建立了本單位的預算績效管理制度，占比31.03%；有20所高校暫未制定符合單位實際的預算績效管理制度，占比68.97%（如圖3所示）。研究發現，未制定制度的高校主要是依據上級部門的制度執行，未明確校內績效管理職責分工、管理流程、責任約束和激勵約束，以致工作中無章可循，無規可依，預算績效責任主體意識不強，難以推動實施全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理。

3.績效目標設定不科學

績效目標是預算績效管理的基礎。從績效目標與工作計劃方面看，當前部分高校整體支出績效目標與年度工作計劃缺乏有效銜接。有19所高校的年度工作計劃是在1月之后才確定，占比65.52%，年度中心工作和重點任務晚于部門預算編制，缺乏具備前瞻性、指導性、關聯性較強的績效目標。從績效目標設定的全面性來看，一是對設定收入預算目標的重視度不夠。有15所高校暫未要求設定收入預算目標且未列入考核要點，占比51.73%，一定程度上不利于激發學校主動挖潛增收的動力，也難以保障預算資金來源。二是部分高校側重編制財政專項資金績效目標，弱化了非財政資金和部門整體支出績效目標，不利于全面系統地了解單位發展目標情況。有27所高校要求必須設定財政專項資金項目績效目標，占比93.1%；也有18所高校未要求校內二級單位編制整體支出績效目標，占比62.07%。三是存在業務活動績效管理未全覆蓋現象。有27所高校側重設定人才隊伍建設、學科建設、教學教改方面的績效目標，占比93.10%；有9所高校缺乏設定黨建思政教育、社會服務、學生事務等方面的績效目標，占比31.03%。從設定目標的期望來看，校內二級單位存在設定目標偏保守的問題，擔心難以完成目標而刻意降低標準設定目標，以致不能客觀體現資金預期產出效益；也存在為爭取更多的項目資金而故意脫離實際夸大設定績效目標，最終難以完成績效目標，造成資源資金浪費（如表5所示）。

4.預算績效指標體系有待完善

績效指標是績效目標細化、量化的具體表述，也是績效評價管理的核心。從建立績效指標體系方面看，H省本科院校中有6所高校建立了涵蓋部門整體支出、“雙一流”建設資金、中央對地方教育轉移支付資金、教學單位（學院）等多項績效指標體系，占比20.69%；未建立績效指標體系的高校有23所，占比79.31%。可見，大部分高校暫時沒有科學、合理、標準、規范的績效指標體系作為指引。一方面設定績效指標存在隨意性，另一方面存在盲目性，關鍵性考核指標不足，指標設計粗放、缺乏個性，項目實施過程存在出現偏差的風險，也不能清晰反映預算資金的預期效益。此外，細化績效指標的程度不深，存在指標單一，側重考慮產出指標（數量指標），忽視效益指標和滿意度指標（如圖4所示）。因此，難以全面反映項目資金的實際綜合產出效益，也難以客觀準確地進行績效評價考核，不利于標準化、規范化組織績效管理工作。

5.預算績效運行監控不到位

從績效運行監控跟蹤方面來看。現階段，H省本科院校中有6所進行了預算執行和績效目標雙監控，占比20.69%；21所高校僅監控預算執行情況，占比72.41%；2所未進行預算執行和績效目標監控，占比6.9%（如表6所示）。研究發現，校內二級單位注重事前項目預算申報和資金分配額度，事中側重于預算執行進度，而缺少對績效實現情況與預期績效目標的預判，未定期收集和分析績效監控信息，以致未能提前有效掌握績效實現情況、及時分析偏差原因和采取糾偏措施，出現“高預算執行、低產出效益”或“無預算執行、無產出效益”的現象，降低了資金使用效益，甚至造成無法挽回的損失。

6.預算績效評價不夠深入

績效評價是預算績效管理的核心環節。在開展績效自評方面，H省本科院校中有15所高校未開展校內二級單位的整體支出和項目支出自評，占比51.73%，而開展績效自評的單位主要是對財政專項資金支持的重大項目進行自評，未落實績效全覆蓋管理。在開展績效復評方面，有21所高校未對自評結果開展復評，占比72.41%，一定程度上會引起二級單位對績效評價產生應付心理，弱化了績效評價的約束力。另外，部分高校對事前績效評估的重視度不夠，有21所高校尚未對項目支出的經濟性、效率性和效益性進行事前評價，占比72.41%。此外，事前未設定績效指標標準和權重，事后根據實際任務完成情況設定績效指標，主觀性和隨意性較強，難以對預算支出的效益性進行客觀、公正的分析與評判。

7.預算績效評價結果反饋及應用不充分

績效評價結果反饋及應用是高校預算績效管理工作的落腳點。H省本科院校預算績效管理實踐工作中，部分高校尚未建立評價結果反饋和應用機制，將完成自評報告視為完成績效評價工作，未足夠重視績效評價過程和結果，評價主體未及時指出管理弊端和反饋偏差原因；部分高校存在不論績效評價結果優劣，未將評價結果與預算經費安排、政策調整、完善管理銜接掛鉤，未發揮績效評價的約束和激勵作用（如圖5所示）。一定程度上弱化了預算的約束力和績效管理的威懾力。

三、高校預算績效管理的優化策略

（一）樹牢預算績效管理理念

為提升高校教職工預算績效管理認識，推動全員參與績效管理，全校上下形成“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍，要從宣傳發動和激勵機制上下功夫。首先，開展“線上”常態化宣傳，在學校財務部門微信公眾號、網站建立預算績效管理專欄，定期更新上級部門預算績效管理政策和工作動態，通過典型案例分析、優秀?經驗分享，幫助教職工厘清預算與績效關系，深度理解全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理，不斷擴大宣傳覆蓋面和知曉度，讓預算績效管理觀念深入人心。其次，定期組織“線下”宣講培訓，在每年啟動編報項目計劃和年度預算時，組織校內二級單位負責人和預算經辦人開展制度宣講專題會，使其認識到自己在預算績效管理中的責任和角色，從傳統的“要我有績效”觀念向“我要有績效”轉變，牢記“花錢必問效，?無效必問責”的觀念，樹立“投入與績效并重”和“支出與目標并重”的預算理念。兩者，建立健全激勵機制，?對預算績效管理表現優秀的單位或項目組給予表彰和獎勵，?以激發教職工參與預算績效管理的工作動力和創造力。

（二）健全預算績效管理體制

高校要全面實施預算績效管理，確保工作實效。一是成立由黨政辦公室、巡察辦、財務處、審計處、學科建設與發展規劃處、人事處、研究生院、教務處等職能部門組成的學校預算績效管理工作委員會，主要負責組織領導和統籌規劃預算績效管理工作，組織開展政策制定和項目事前績效評估，督促落實績效評價結果應用。二是設立獨立性較強的績效管理職能處室或專職績效管理科室，配備專業技能較強的管理隊伍或專職人員，指導校內二級單位和項目負責人編制績效目標和開展績效自評工作，負責事前績效評估、事中績效跟蹤、事后績效考評及結果反饋等日常工作，及時分析偏差原因，提出糾偏和整改措施，定期形成預算執行、重大項目的跟蹤監控報告和績效評價報告，為項目實施糾偏、學校年度考核、預算安排提供參考依據。三是充分將法律法規、制度與學校自身特點相結合，建立預算績效管理的相關制度體系，如：項目庫管理辦法、績效目標管理辦法、績效評價及結果應用管理辦法、事前績效評估管理辦法、預算績效管理辦法、項目資金管理辦法。通過建立制度，明確績效目標編制、審核、批復、修正與應用的具體要求；規范項目申報入庫，以提高預算項目質量；建立科學合理的預算支出績效評價體系，明確預算支出績效評價的標準和方法；落實預算執行、績效目標監控，增強評價結果反饋與應用，以強化預算支出責任，為規范、科學開展預算績效管理工作提供制度保障。

（三）規范預算績效目標設定

績效目標是實施預算績效管理的前提。一是每年7月開始，根據學校事業發展規劃布局謀劃下一年度工作計劃，然后緊扣學校年度工作計劃編制部門預算和設定年度整體支出績效目標。突出重點工作目標，細化量化常規性工作績效目標，堅持以目標為導向，確保支出預算與事業規劃、工作計劃、績效目標有效銜接。二是堅持全面系統的思維設定績效目標。一方面合理設定收入預算目標，堅持積極穩妥的原則全口徑編制收入預算，對校內各項收入項目設定年度最低完成目標值和突破目標獎勵，引導激勵校內二級單位或個人超額完成收入目標，確保充足的年度預算資金來源；另一方面做實設定支出預算績效目標，既要全面綜合考慮設定學校黨建思政、人才隊伍建設、學科建設、教學教改、科研、行政管理、學生事務、學生培養、條件改善和實驗室建設等各項業務活動的績效目標，又要找準項目實施重點內容，提煉可量化、可評價、可考核的績效指標，突出項目主要產出和核心效果績效目標，推動預算和績效管理深度融合。三是每年要求校內二級單位根據部門職責、年度任務和實際情況設定項目實施期目標和年度績效目標，并客觀預測預算支出計劃和績效產出，設定具備相關性、操作性強的績效目標，做實績效目標與預算同步申報，為學校精準編制預算和項目安排奠定基礎。

（四）構建科學的績效指標體系

績效指標體系是評價思路的集中體現，也是績效管理工作的難點。首先，健全單位整體支出、項目支出績效指標框架，完善分項目、分資金、分類型的核心績效指標體系，根據學校實際情況設置科學的部門整體支出績效指標體系（表7）、項目支出績效指標體系[“雙一流”建設專項資金（表8）、中央對地方教育轉移支付資金（表9）]、學院績效指標體系（表10）、高校共性績效指標體系（表11），為管理者和項目組決策事項提供依據。其次，緊扣總體績效目標，突出重點，全面系統細化、量化績效指標，把共性指標和個性指標、財務指標和非財務指標、定量指標和定性指標有效銜接融合，設定與績效目標密切相關的、可行的產出指標、效益指標、滿意度指標，并參照計劃標準、行業標準、歷史標準、經驗標準來確定各個績效指標的參照標準（標準值）和指標權重，以充分發揮績效指標對預算執行的引導和控制作用。

（五）注重績效運行監控管理

加強績效運行監控管理，提高預算執行和實現績效目標。首先，要常態化跟蹤監控預算執行和績效運行情況，按照“全面覆蓋、突出重點、及時糾偏”和“誰支出、誰負責”的原則進行監控管理，定期對項目執行和績效運行信息進行收集、審核、分析，落實預算執行單位和項目負責人的績效監控主體責任。其次，在項目全覆蓋績效運行監控的基礎上，突出重點監控（如重點政策、重大項目、日常管理中發現問題較多的事項、績效考核偏低的事項），逐步開展單位整體績效監控、定期要求預算執行單位或項目組自行監控，填報績效目標監控情況表，及時發現偏差問題，提出有效措施進行調整或糾正，加強績效延伸監控（如資產管理、政府采購、資金保障）。此外，提前研判項目潛在風險，對潛在風險制定相應預案，及時采取措施調整預算和目標，對預算執行與績效目標偏離較大、預計有重大損失的，及時采取糾偏止損措施或暫停項目。

（六）強化績效評價管理

績效評價是對高校預算資金投入后實現的產出和效益進行評價。一是落實全過程、全覆蓋收支預算績效評價，年初對收入預算項目的合規性、合理性、可實現程度進行評估分析，年中對收入預算實現情況進行跟蹤評估，督促校內預算執行單位完成收入目標；根據支出預算項目情況，綜合考慮項目往年績效產出、行業標準、內部需求，完成事前績效財評，將財評結果作為項目安排預算的重要依據，事中及時對目標實現程度進行客觀的評價分析，確保項目按照既定目標開展實施。二是要落實自評機制，堅持“誰支出、誰申報、誰自評”原則，校內預算執行單位定期對重大項目開展自評，每年年末及時對單位預算支出開展自評，客觀自評績效產出情況，為合理編制下一年度預算提供參考。三是組織多部門成立績效評價小組或委托第三方專業評價機構對校內預算執行單位或項目組進行客觀、公正的績效復評，特別是對“雙一流”建設資金、中央對地方教育轉移支付資金等項目開展評價，重點關注專項資金自主設置項目的前期目標設定、立項必要性、項目實施建設措施、資金使用計劃和項目預期目標實現情況，通過收集項目活動相關數據和信息進行定量或定性分析評價，并對評價結果進行“優、良、差”分類，形成績效評價書面報告以供決策參考。

（七）落實績效評價結果反饋及應用

績效評價結果反饋及應用是開展預算績效管理落腳點。一是預算績效管理職能機構及時將績效評價結果反饋給預算執行單位，主動剖析取得的成績和出現的問題，并找出偏差或造成績效較低的原因，提出改進優化方案，以供預算執行單位借鑒、查漏補缺，避免績效低下的類似情況重復發生，推進績效評價結果在實際工作中得以應用。二是將績效評價結果與預算管理銜接，評價結果與項目確定、預算經費額度直接掛鉤，優先保障績效評價結果好的預算執行單位或項目組，取消或縮減績效評價結果差的項目預算，收回長期未執行的項目預算。三是建立績效問責和獎懲機制，落實“花錢要問效，有效多安排、低效要壓減，無效必問責”機制，一方面對未完成項目預期績效目標或造成嚴重損失的預算執行單位進行問責，督促優化整改；另一方面將績效評價結果作為選拔、任用、考核領導干部的重要參考之一，激發領導干部注重績效管理的能動性，調動其履職盡責的主動性和積極性，促進高校預算績效管理良性循環發展。

四、結語

全面實施預算績效管理是高校貫徹落實深化預算管理改革的必然要求。當前，高校實施預算績效管理改革任重道遠，需要高校全體教職工協同努力，強化“績效管理提質增效”意識，將績效管理理念貫穿高校發展事業，嚴格落實績效評價結果應用，充分有效發揮預算績效管理約束和激勵作用，助力高校“雙一流”建設和高質量內涵式發展。

注釋：

①表中數據根據H省各高校2024年度部門預算公開數據整理，省份名稱不便公開。

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Optimization Strategies for Budget Performance Management

in Institutions of Higher Education

LUO Min

（Budget and Finance Department， Central South University of Forestry and Technology， Changsha， Hunan 410000）

Abstract：The implementation of budget performance management in institutions of higher education" is an important part of deepening the reform of the budget management system. Based on the practice of budget performance management in 29 public provincial undergraduate colleges and universities in Province H （hereinafter referred to as Undergraduate colleges and universities of Provincial H）， this study explores the problems existing in the current budget performance management process through a questionnaire survey. In this regard， optimization strategies are proposed to strengthen the concept of budget performance management， improve the budget performance management system， standardize the setting of budget performance goals， construct a scientific performance indicator system， focus on performance operation monitoring and management， strengthen performance evaluation management， and implement feedback and application of performance evaluation results， etc.， in order to improve the efficiency of fund utilization and promote the sustainable and healthy development of higher education institutions.

Keywords：higher education institutions; budget performance management; performance indicator