完善對法檢“兩官”司法監督機制路徑研究

內容摘要：2024年是全國人民代表大會制度成立70周年，人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督和制約。長期以來，人大在行使人事任免權中存在“重任命輕監督”，甚至“只任命不監督”現象，對于人大任命的法檢“兩官”在司法監督中亦存在監督形式單一、監督案件不力、監督力量不足等問題。對此，建議從強化任前審查、建構任后履職評議、完善配套機制等層面加強對法檢“兩官”的司法監督。

關鍵詞：人大司法監督；法檢“兩官”；履職評議

黨的二十大報告強調，“要規范司法權力運行，深化對司法活動的制約監督，促進司法公正”。人大司法監督是司法權監督制約機制的重要組成部分，實踐中多以聽取年度工作報告、專項工作報告或調研等宏觀層面的監督為主，司法監督職能有待進一步拓展。司法體制改革以來，法官檢察官（以下簡稱“兩官”）的辦案主體地位得以確立，對司法公正的影響力進一步加強。“兩官”由人大任命，理應受人大監督，這既是行使人事任免權的內在要求，也是加強司法監督的必由之路。

全面準確落實司法責任制是黨的二十大報告提出的明確要求，也是司法改革的“牛鼻子”。司法責任制是一種權責分配機制，重點在于科學劃定審判權力運行邊界和各類主體職責，確保有權必有責、用權必擔責、失職必問責、濫權必追責[4]。落實司法責任制的前提在于解決好“放權”和監督的關系。“去司法行政化”是司法改革的重要目標之一，因此，改革著力點首先在于“放權”。將司法權下放至法官、檢察官個人，實現“讓審理者裁判”，確認了“兩官”在司法辦案中的主體地位，案件質量的高低與“兩官”履職情況關聯度越來越高。有權必有責，“放權”不等于“放任”，“讓審理者裁判”也需要“由裁判者負責”，這就要求加強對司法行為的監督。毫無疑問，人大司法監督是對司法活動最有權威、最有效力的監督，有助于構建公正高效權威的社會主義司法制度。其中，占據辦案主體地位的“兩官”理應成為人大司法監督工作的重點，通過對“兩官”全鏈條、全流程的監督，以實現加強對司法權的制約和監督，從而全面準確落實司法責任制。近年來，司法不公和司法腐敗問題時有發生，說明司法工作仍存在不少問題。監督缺70b268410c5320baeae1d5fe8a3cbe5c90b9da3adc3e00fa1a825ac605add5e2位是司法行為失范而導致司法不公的重要原因。人民是監督司法行為、實現司法公正的重要推動力量，因此強化對“兩官”的人大司法監督，確保“兩官”依法履職，對于維護司法公正、提升司法公信力至關重要。

一、對法檢“兩官”司法監督機制的實踐探索

（一）湖北省人大司法監督實踐

湖北省各級人大密切關注新形勢下司法工作的新特點和人民群眾對司法監督工作的新期待，不斷探索精準監督，形成了各具特色的監督模式。如，武漢市圍繞全面依法治國和深化司法體制改革的部署，于2021年修訂出臺《武漢市人民代表大會常務委員會監督司法工作規定》，將司法機關及其工作人員履行法定職責納入監督項目；強化對新任命“兩官”辦結案件的評查；通過“監督司法工作信息平臺”對庭審活動實施遠程在線監督，實現監督工作不缺位、不越位、不錯位。武漢市江漢區人大常委會以“兩員”述職為抓手，將“人”與“案”有機融合，制定出臺《江漢區人民代表大會常務委員會審判員和檢察員述職辦法》，形成述職前有序籌備、述職中開展評議、述職后反饋意見的工作機制，實現“兩員”在一屆人大常委會任期內述職全覆蓋，系統集成監督司法工作“1+N”制度體系，形成對司法人員、司法活動、司法過程的全覆蓋和立體式的監督格局。

（二）江蘇省人大司法監督實踐

江蘇省南通市人大創新和優化監督機制方式，通過信息溝通、庭審旁聽、案卷評查、履職評議、多方參與“五措并舉”，形成“1+5”人大司法監督制度體系。與黨委政法委聯合印發《關于建立人大常委會司法監督與黨委政法委執法監督聯動銜接機制的意見》，建立監督信息互通機制，圍繞全市中心工作、群眾關心的熱點問題、司法干警執法司法中的突出問題進行聯合監督，視情邀請市委政法委有關人員參加對“兩官”的履職評議、案卷評查、庭審旁聽等，實現對事監督與對人監督結合，推動形成“1+1>2”的疊加效應。徐州市人大于2018年通過《徐州市人大常委會關于法官檢察官報告履職情況的規定》，對履職評議工作原則、對象、內容和程序、履職結果的運用作出了全面規范，建立了“調研—述職—評議—反饋—整改”的全流程閉環跟蹤監督模式，補齊任后監督短板，為人大司法監督提供有效載體。

（三）浙江省人大司法監督實踐

監督法實施后，浙江省溫嶺市人大常委會于2008年開始對本市人民法院的部分法官和人民檢察院的部分檢察官開展了履職評議，隨后杭州、臺州、寧波等先后對本市部分“兩官”開展履職評議。隨著數字技術的不斷發展，杭州市人大開啟人大數字改革工作，打造人大監督與公檢法司一體協同、社會共同參與的數字化監督平臺，并于2023年6月建成全國首個人大司法監督數字化系統。這一系統聯通人大與“一府一委兩院”間的數據資源，打破人大與司法部門的數據壁壘，圍繞司法公開和司法績效兩個重點，實現對司法工作的全方位、全過程、全天候監督。杭州市人大借助數字賦能，提高了監督精準性和有效性，尤其通過司法績效這一監督抓手，抓牢了“兩官”的任后監督，為深化人大司法監督實踐提供了有益探索。

（四）河北省人大司法監督實踐

河北省興隆縣人大常委會準確把握司法體制改革方向，不斷創新工作方式方法，建立“4321”監督“兩官”新模式。其中，“4”是“四查”，即案件抽查（以發回重審、發還改判、無罪判決等作為抽查重點）、案件評查（從程序、實體、文書等方面開展異地專家評查）、走訪調查（深入紀監委、信訪局、案件當事人等了解違法違紀及信訪情況）、跟蹤督查（評議對象對人大常委會評議意見限時整改落實）；“3”是“三談”，即班子座談（了解評議對象的政治素質、業務能力、廉潔自律等）、律師座談（了解辦案情況等）、對象談話（面對面就案件質量評查結果開展質詢）；“2”是“兩評”，即民主測評、履職評議（召開專題報告會，從政治紀律、業務能力、辦案效果、工作作風等方面評議）；“1”是“一報告”，即履職報告（評議對象思想工作的客觀真實反映）。興隆縣人大按照“4321”履職監督模式，扎實開展法檢“兩官”評議工作，并持續開展以評促改，將評議成果轉化為服務大局、司法為民、公正司法的生動實踐。

二、對“兩官”司法監督的問題分析

（一）監督形式單一致使監督虛化

人大的司法監督具有法定效力，本質上應具有很強的“剛性”。但是在實際工作中，地方人大監督一般運用聽取審議專項工作報告、調查、視察、執法檢查等常規柔性監督手段，而像質詢、特定問題調查、撤銷、撤職、罷免等能夠更好地解決問題的剛性監督手段很少運用[7]。人大常委會對法檢“兩官”的監督主要通過行使任免權來體現，法檢兩院提請任免“兩官”需要事先征求人大相關部門的意見，經有關部門審核，主任會議同意后方可提請常委會表決，但這種任前審查僅是形式和程序上的合法性審查，并不會對法檢“兩官”進行實質審查。根據監督法的規定，人大監督“兩官”的方式還有撤職案的審議和決定，但人大常委會不是審判工作和檢察工作的直接組織和領導者，并不掌握“兩官”的具體履職情況，撤職案的提出基本以法院、檢察院為主導，人大主任會議、常委會組成人員基本未提出過撤職案。實踐中，人大常委會對法檢“兩官”的監督通常是通過聽取法檢“兩院”工作報告、就相關工作走訪調研等方式進行，但這種方式大多為了解法檢“兩院”的整體工作情況，以展示成績和成果為主，并無法掌握被任命的法檢“兩官”的個體履職情況，使得監督的強制性和監督效果大打折扣，導致監督往往流于形式、浮于表面。

（二）監督案件不力導致監督弱化

法檢“兩官”的主要履職方式是辦理司法案件，脫離案件進行司法監督就會顯得針對性、實效性不強。栗戰書委員長強調，對于監督中發現的具體問題、具體案件，要“解剖麻雀”，提出有針對性的意見和建議，但不直接處理，以典型案件推動面上問題的解決1。這為人大司法監督工作指明了方向。對司法案件的監督可以分為對司法類案的監督和司法個案的監督。目前，各級人大對司法類案監督有比較統一的認識，即可以開展類案監督。但實踐中，不少地方人大常委會對類案監督仍以聽取審議專項工作報告為主，很少專門選取某一類案件進行專項監督。如，北京市人大常委會將“聽取和審議市高級人民法院關于開展申訴信訪案件評查工作情況的報告、聽取和審議市人民檢察院關于開展民商事案件抗訴和再審檢察建議工作情況的報告”納入2024年監督工作計劃。典型個案是能夠直接體現法檢“兩官”履職情況的重要載體，但因監督法對于個案監督沒有規定，理論界與實務界對此爭論不休，因公法領域法無授權即禁止，各級人大常委會對司法個案開展監督的顧忌較大。經筆者查詢，目前地方人大常委會通過個案監督的方式對法檢“兩官”的履職情況進行監督的例子極少。

（三）監督力量不足產生監督困難

從監督主體看，存在監督能力不匹配與公眾參與不足的問題。一方面，司法活動的專業性較強，但由于人大代表的結構和代表性要求等原因，部分地區的人大及其常委會成員中法律專業人才比例并不高，且法律實踐經驗也比較少。這為日常的司法監督工作帶來了困難，部分代表在審議法檢工作報告、參加視察調研活動時，出現走過場、隨大流、充數量的情況。而具體承辦案件中的事實認定、法律適用、“兩官”履職中是否存在過錯責任等需要高度專業化的知識，這對部分代表來說確實存在監督難點。另一方面，從各地司法監督情況看，普遍存在公眾參與不足的問題。開展司法監督，通常不會邀請或邀請極少數公眾代表參與調研視察、旁聽庭審等活動，公眾參與監督的范圍很小。以北京市昌平區為例，2023年昌平法院審結案件44010件，昌平檢察院辦理案件11977件，而昌平區目前實有人大代表270名，僅由270名代表監督近5.6萬件案件，監督力量明顯不足。公眾參與監督的途徑狹窄，則人大代表與社會公眾無法形成監督合力，無法把社會對司法公正的關注壓力有效傳導至法檢工作，人大對法檢的司法監督與社會公眾的期待仍有不小差距。

三、對“兩官”開展司法監督應遵循的原則

（一）堅持黨的領導

監督法第三條明確各級人民代表大會常務委員會行使監督職權須堅持中國共產黨的領導2。人民代表大會制度是我們黨把馬克思主義國家學說和中國革命具體實際相結合的偉大創造，是黨領導人民長期奮斗的歷史結果，是黨領導國家和執掌政權的重要制度載體。黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是當代中國的最高政治領導力量[8]，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民遵守、執行憲法和法律，只有在黨的領導下，才能充分發揮人民代表大會的制度優勢，才能正確行使好監督職權。黨的領導是社會主義法治的根本保證3。審判機關、檢察機關首先是政治機關，講政治是第一位的要求。法檢“兩官”理應自覺接受黨的領導，在司法工作中不折不扣落實黨的路線方針和黨中央決策部署。因此，堅持黨的領導是對“兩官”開展司法監督必須遵循的首要政治原則。

（二）堅持依法監督

監督法第二條規定，各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權。習近平總書記強調，要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督1。栗戰書委員長指出，人大對“一府一委兩院”進行監督，要把握“依法”二字，堅持“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則，對他們的日常工作，不能越俎代庖，真正在憲法法律范圍內履職盡責2。法律是治國之重器，法治是治國理政的基本方式，人大監督同樣需要在法治的軌道上前行。人大及其常委會的監督職權是憲法和法律賦予的，監督的范圍、內容、方式、程序都是法定的，既是權力，更是責任。在對法檢“兩官”進行司法監督時，要嚴格遵循法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，堅持以事實為依據、以法律為準繩，依法提出監督意見，避免監督工作的隨意性。

（三）堅持集體行使職權原則

憲法第三條第一款規定：中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則。監督法第四條規定：各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。民主集中制是憲法規定的人民代表大會制度的組織原則和活動原則。我國人民代表大會制度既是按照民主集中制原則組織的，也是按照民主集中制原則運作的。各級人大及其常委會作為國家權力機關是一個權力集體，人大代表和常委會組成人員都是權力集體中的個體，不能代表集體，即“集體有權、個人無權”。堅持民主集中制，集體行使權力，集體決定問題，是人大常委會的全部活動包括監督活動的基本原則，對法檢“兩官”進行司法監督同樣需遵循集體行使職權原則，特別是作出決定、提出意見建議時，都要堅持以人大常委會集體審議意見為依據。

四、對“兩官”的司法監督機制建構完善

（一）強化任前審查機制

1.開展任前實質審查。各級人大及其常委會在任免法檢“兩官”之前，應要求提請任免的司法機關報送提請報告和近三年履職報告，并說明任職理由。人大選舉任免機構應會同監察司法機構進行審查，可以由選舉任免機構進行形式審查，由監察司法機構會同組織、紀檢等部門對擬任職人員的德、能、勤、績、廉等進行全面審查，著重對履職情況進行實質審查并對其是否符合任職條件提出意見。

2.堅持任前公示。審查過程中，通過公示、設置意見箱、召開座談會等方式征求對擬任職人員的意見建議。針對審查過程中發現的問題，可以向相關擬任職人員進行詢問，或通報提請機關按照干部管理權限調查處理并向黨委匯報。

3.嚴格任前考試。擬提請任命的“兩官”均已通過法律職業資格考試及員額遴選考試，法律法規專業知識方面無須再次進行專門考核，應當加強對“兩官”政治理論知識的任前考試，任前考試不合格的不予任命。

（二）建構任后履職評議機制

1.建立履職檔案。履職檔案須務實管用，體現“兩官”司法辦案工作實質，為任后履職評議奠定基礎。建議把個人基本信息、司法工作情況、獎懲情況、社會反響等作為履職檔案基礎模板，尤其是要將反映辦案質效的績效指標納入其中，最大限度貼近法檢兩院實際工作情況。為確保履職檔案真實可靠，可將法檢兩院政治部門作為履職檔案信息真實性的直接責任部門，由政治部門每年定期報送更新履職檔案，由人大監察司法機構進行審核，如發現虛假信息，可通報相關部門并協商啟動退出員額程序。

2.出臺工作規范。牢固樹立監督“事”與監督“人”是司法監督“鳥之雙翼”“車之雙輪”的監督理念，制定“兩官”履職評議工作辦法，組建履職評議領導小組，推進評議工作常態化、制度化、規范化。將每屆人大任期內由人大任命的全部“兩官”進行一輪履職評議，可按每年20%的比例進行現場評議，其中，新任命“兩官”納入當年必評范圍。要把司法責任制落實情況作為履職評議的重要內容，著重監督是否堅持依法辦案以及履職過程中的司法為民、工作績效、守正創新等情況，突出人大監督特點。

3.開展履職評議。在履職評議過程中，應結合履職檔案，采取座談、查閱案卷、旁聽或調閱庭審視頻、走訪案件當事人等方式開展立體式履職評議調查并形成評議調查報告。在此基礎上，召開履職述職專題評議會，由評議對象進行履職匯報，由監察司法機構工作人員、人大代表、法檢兩院領導、法檢干警代表、司法監督工作專家庫代表、律師代表及群眾代表等組成的評委團結合履職檔案、評議調查報告和匯報情況進行打分并提出意見建議。最終，由人大常委會綜合研判，按照“滿意”“基本滿意”“不滿意”三個等次集體審議評定。評議過程全程向黨委匯報，可邀請黨委、黨委政法委派員參加。評議工作堅持依法監督、嚴守紀律要求，采取利害關系人回避制度，確保評議客觀公正、風清氣正。

4.強化評議結果運用。建立評議結果反饋機制，把“兩官”履職評議結果及時反饋至法檢兩院并抄送組織部門，建議所在單位將評議結果作為年終評優、晉級晉升等的重要參考。被評為滿意等次的優秀者，由人大常委會給予通報表揚；被評為不滿意等次的，由“兩官”對評議中指出的問題進行整改，提交整改報告后再次組織測評，若測評結果仍為不滿意，與所在單位及組織部門協商啟動退出員額程序。切實將監督效能轉化為司法機關提高司法能力、實現司法公正的壓力和動力。

（三）完善“兩官”司法監督配套機制

1.構建司法信息監督平臺。借鑒杭州市人大司法監督數字化系統模式，構建司法信息監督平臺。加強與被監督的法檢機關的良性互動，探索對接法檢部門相關平臺，將司法部門不涉密的信息如業務統計數據、法律文書信息、公開庭審信息、涉法涉訴信訪信息等上傳至平臺，并將該平臺與代表履職管理系統聯通，保證人大代表能夠隨時查詢相關信息、回看庭審錄像等，運用大數據和信息化手段對司法機關主要辦案活動和“兩官”主要履職情況進行全程、實時、動態監督。

2.建立辦案質量評查報告及重大案件備案機制。在不影響司法機關獨立辦案的前提下，督促法檢機關加強辦案質量評查工作并及時向人大常委會提交評查情況報告，嘗試建立重大案件定期備案制度。人大常委會根據評查報告情況或重大案件備案情況，適時組織專業人員調卷抽查檢查或由法檢兩院交叉抽查檢查，以已辦結案件的質量評查或重大案件備案抽查檢查為抓手，強化對“兩官”的司法監督，發現辦案中傾向性、共性問題，引導“兩官”提高辦案質量和業務素質。注意在重大案件備案檢查的過程中，對事實認定、證據采信、法律適用等不提出具體處理意見，恪守監督權力邊界，確保監督工作依法進行。

3.提高人大司法監督隊伍的綜合素養。一方面，各級人大應結合自身實際情況，加強人才儲備，從職業律師或司法部門中選調符合要求的法律職業人才，配齊配強懂政策、會法律、善監督的工作人員及人大代表。聘請高校法學教師和知名律師、司法機關離退休工作干部等長期關心關注執法司法工作的人員組成司法監督工作專家庫，充分發揮“外腦”在監督司法工作中的參謀助手和專業支撐作用。另一方面，加強與司法機關合作，通過定期或不定期組織法律法規培訓、專題研討、庭審觀摩、參觀學習等方式，不斷提高現有司法監督工作人員的理論政策和法律水平，提升司法監督能力。

結語

隨著司法體制改革的進一步深化，各級人大及其常委會在保證司法改革有序推進的同時，應進一步強化司法監督工作，尤其需加強和改進對法檢“兩官”的監督，可以從開展實質任前審查、建立履職檔案、進行履職評議并強化評議結果運用，通過構建司法信息監督平臺、形成監督合力等手段不斷完善“兩官”司法監督配套機制，完善“兩官”司法監督機制，增強司法監督工作實效，既為司法改革提供強有力的保障，又不斷滿足人民群眾對司法公正需求的新期待。

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作者簡介：史焱，北京市昌平區人民檢察院辦公室主任；馬朦朦，北京市昌平區人民檢察院第八檢察部（法律政策研究室）檢察官助理。

①習近平總書記2021年10月13日在中央人大工作會議上的講話。

1栗戰書委員長在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話。

2監督法第三條規定：各級人民代表大會常務委員會行使監督職權，應當圍繞國家大局，以經濟建設為中心，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放。

3習近平總書記2015年3月24日在十八屆中央政治局第二十一次集體學習時的講話。

1習近平總書記2021年10月13日在中央人大工作會議上的講話。

2栗戰書委員長在十三屆全國人大常委會第一次會議上的講話。