“化債組合拳”是場及時雨

11月8日，全國人大常委會批準增加6萬億元地方政府債務限額，用來置換存量隱性債務。同時，財政部也在當天公布了一攬子“化債組合拳”的具體安排：2024—2026年，每年發行2萬億元地方專項債券，以置換隱性債務；從2024年起連續5年，每年從新增地方專項債中安排8000億元，累計置換4萬億元隱性債務；2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

“前兩項政策，直接增加地方化債資源10萬億元，加上第三項政策，化債規模達到12萬億元。”中國財政科學研究院院長楊志勇對《環球人物》記者表示，“這是近年來出臺的支持化債力度最大的一套措施。”

“債”從何來

近年來，地方債問題一直受到輿論關注，但對于問題的成因，很多人不是十分了解。在大眾印象里，“債”這個詞往往有負面含義，其實在市場經濟下，適度的債務是可以調節經濟運行的。

“中國人素來有‘無債一身輕’的觀念，但隨著時代發展，觀念也在變化。改革開放前的一段時期，我們國家既無內債也無外債；改革開放后，國庫券、住房貸款等債務形式相繼出現，大眾也逐漸接受了。”楊志勇說。

1981年，我國第一次發行了總金額為40億元的中華人民共和國國庫券。“當時號召大家購買國庫券，是為了把人民儲蓄的錢用到國民經濟建設中來，換句話說，國家是向老百姓借錢搞建設。”楊志勇說。通過發行國庫券，中國1981年的財政狀況得到明顯改善。

同理，發行地方債的本意也是為了促進地方經濟的良性發展。按照規定，地方債是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券，其收入應全部納入地方政府預算，通常用于市政工程建設或公益性項目，比如修建高速公路、橋梁、水電系統、公園綠地等。

“當然，政府稅收也可以用于這些建設，但有些年份出現經濟波動，稅收收入可能下滑明顯，在這種時候，用發債的方式調節財政余缺，更加方便靈活。”楊志勇說。

但是，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府會為了政績等原因過分舉債，甚至帶來嚴重后果。比如已落馬的貴州省政協原副主席李再勇，從2013年到2017年，在其擔任六盤水市委書記期間，推動興建了23個旅游項目，其中有16個已被貴州省列入低效閑置項目。

當時，李再勇認為自己“離中管干部只有最后一步了”，希望搞一點大動靜，“這樣才能夠引起上級的關注”。為了建項目，他不顧當地財政的實際承載能力，盲目舉債，僅債務利息一項就給國家造成了9億多元的重大損失。在他主政六盤水的3年多里，當地新增債務達1500億元，債務增長率超過300%，給當地留下了極其沉重的包袱。

楊志勇介紹，地方債本來是按照國家規定發行的地方公債，這一類屬于顯性債務，但在現實中還有一類隱性債務，即地方政府通過規定以外的渠道籌集資金、沒有被列入預算的債務，也屬于地方債的范疇，此類問題更加突出。

2024年9月，財政部通報了8起地方政府隱性債務問責典型案例，包括：天津市天津港保稅區向地方國有企業直接借款，新增隱性債務73.97億元；湖南省屬公辦職業學校以租代建，新增隱性債務4.5億元；吉林省通化市梅河口市以公立醫院等為主體貸款，新增隱性債務2.98億元；海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長期未清算，新增隱性債務8.4億元；等等。

“此次推出的‘化債組合拳’，針對的就是隱性債務。”楊志勇說。

化債思路在轉變

截至2023年底，我國地方存量隱性債務規模為14.3萬億元。按照中央要求，存量隱性債務需在2028年底前全部化解完畢。在“化債組合拳”的協同作用下，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，地方化債壓力大幅減輕。

“12萬億元的化債力度是符合預期的，也是合適的。”楊志勇說。目前一些地方政府的隱性債務壓力很大，之前疲于四處籌集資金還債，難以集中精力搞建設。增加債務限額后，地方政府可以通過發行專項債券來置換隱性債務。

“相比于隱性債務，專項債券的期限結構更加優化，利率更加合理，預計5年內能減輕總計6000億元的利息負擔。這樣地方政府的壓力就小多了，可以解放出來專注于發展經濟、改善民生，獲得解決問題的時間。可以說，此次‘化債組合拳’是一場及時雨。”

楊志勇認為，此次置換體現了財政部化債思路的根本轉變，過去通常是遇到一個問題解決一個問題，比較被動，代價也高，此次化債則是主動解決問題，讓增量財政政策的經濟效應得到更充分的釋放。

“以前的做法是哪里爆雷就先解決哪里的問題，可謂點狀式排雷。但金融市場的風險具有傳染性，局部地區的小風險可能會引發市場對其他地區大風險的猜疑。這一次，財政部創新了工作思路，同類問題統籌解決，主動提供一攬子方案，大大提高了化債效率，也體現了在發展中解決問題的思維。”

此外，楊志勇強調，這次的一攬子方案建立在扎實的數據核算基礎上，經過逐個項目甄別、逐級審核上報，讓隱性債務顯性化，提高了債務管理透明度，這體現了我國政府債務管理水平已經進入新階段，不僅解決眼前問題，更注重著眼長遠發展。

“讓新增隱性債務無藏身之處，將進一步鞏固增量財政政策的效果。地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借可以實現有效透明管理的債。”

“不敢借、不能借、不想借”

業內普遍認為，要鞏固“化債組合拳”的成效，歸根到底是要形成強有力的約束機制，堅決遏制新增隱性債務的形成。早在2013年12月，中央組織部就印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，能否處理好地方債問題成為政績考核的一項重要指標，對于留爛賬離任的領導干部也要追責。

“要保證地方不再新增隱性債務，可以從‘不敢借、不能借、不想借’三方面努力。”楊志勇說，“不敢借，就是加大監管力度、健全懲處和問責機制，而且要問責到個人；不能借，就是要建立一個機制，讓地方政府無法通過企業等渠道借錢；不想借，就是讓正常的融資渠道更加通暢、豐富，使地方政府可以通過發行債券，滿足合理的融資需求。”

今年3月，財政部部長藍佛安表示，財政部將會同有關方面不斷完善地方政府債務管理，加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，其中包括健全跨部門聯合懲戒，嚴格落實地方政府舉債終身問責制、債務問題倒查機制，“對新增隱性債務和不實化債等行為，發現一起、查處一起、問責一起，加大問責結果公開力度，發揮典型案例震懾效應”。

楊志勇坦言，在現代財政制度下，新增隱性債務是不應該存在的，因為政府的所有收支都應納入預算。隱性債務的出現，意味著某些政府部門收支不在預算內，因此需要加強政府預算管理，不僅要使地方沒有動力去借用隱性債，更要使借債行為易于被發現。

“此前，我們并不是沒有此類機制，只是未得到有效實施，或者在實施中走樣了。下一步要強化動態治理，創新工作思路，收集新增隱性債務線索，及時掌握違規舉債新手段、新變種，推動監管從事后‘救火補漏’向事前‘防患于未然’延伸。讓新增隱性債務無藏身之處，將進一步鞏固增量財政政策的效果。地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借可以實現有效透明管理的債。”楊志勇說。

楊志勇

1973年出生于福建，畢業于廈門大學，經濟學博士，曾任廈門大學財政系副主任、中國社會科學院財經戰略研究院副院長、中國社會科學出版社總編輯、中國社會科學院財政稅收研究中心主任、中國社會科學院大學教授等職，現任中國財政科學研究院院長。