“變質”的學生營養餐

營養餐為何會變成“過剩的福利”？

7月，一則關于學生營養餐的消息引發關注。國家審計署通過對13省159縣農村義務教育學生營養改善計劃專項基金進行審計發現，2021年至2023年8月，66個縣挪用了19.51億元的學生營養餐補助資金，用于償還地方債務、基層“三保”等支出。

從2011年11月正式啟動至今，農村義務教育學生營養改善計劃（以下簡稱“營養改善計劃”）已實施了近13年，這項本意是為解決老少邊窮地區孩子們校園營養問題的政策，卻多次出現問題。一個很好的政策，何以發展至此？

由公益力量推動的國家政策

營養改善計劃始于民間社會組織的一次調研。早在2007 年，中國發展研究基金會調研團隊在廣西都安的一所小學進行調研，發現當地寄宿學校的學生只能以鹽水黃豆和米飯作為午餐。基金會當即與廣西壯族自治區教育廳簽訂了“廣西貧困地區寄宿制小學學生營養改善項目合作協議”，正式啟動“貧困地區寄宿制小學學生營養改善”項目，旨在改善當地兒童的營養健康狀況，并通過膳食補助的對照試驗，拿出數據為政策推廣提供基礎。后續調研發現，寧夏、甘肅等其他省份欠發達地區也存在同樣的問題。隨后，通過公益力量，掀起了一場讓農村兒童吃上熱乎午餐的試驗，最終推動了國家政策的落地。2011 年11 月，國務院辦公廳印發《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》，啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃。中央財政為試點地區農村義務教育階段學生提供營養膳食補助，標準為每生每天3 元（全年按照學生在校時間200天計算），所需資金全部由中央財政承擔。隨后，教育部等15 部門聯合印發《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等5 個配套文件，進一步細化了政策。國務院辦公廳文件明確，鼓勵各地以貧困地區、民族和邊疆地區、革命老區等為重點，因地制宜開展營養改善試點，中央財政對開展試點的省份按照不高于國家試點標準的50% 給予獎勵性補助。計劃實施初期，國家和地方分別啟動試點地區，國家試點主要在連片特殊困難地區，比如安徽的臨泉縣、阜南縣、潁上縣等，河南的蘭考縣、欒川縣、嵩縣等，中央財政提供補貼資金，標準為每生每天3 元（全年按照學生在校時間200 天計算）。而地方試點以貧困地區、少數民族地區、邊疆地區、革命老區等為重點，補助金額根據地方財政而定。在地方試點區域，補貼資金由省、市、縣三級自行協調。首批試點范圍包括680個縣（市）、約2600萬在校生。初步測算，國家試點每年需資金160多億元，由中央財政負擔。在此之后，國家兩次提高補助標準，當前標準為每生每天5元。這讓欠發達地區的學生告別了背干糧上學、當街生火做飯的校園生活經歷，改變了一天只吃兩頓飯的窘境。

作為營養改善計劃的推動者之一，中國發展研究基金會原副理事長盧邁曾在接受《中國慈善家》采訪時表示，營養改善計劃配合了國家的脫貧攻堅工作，對農村學生營養狀況的改善起到了非常重要的作用。2023年7月6日，教育部負責人在國務院新聞發布會上透露，義務教育階段學生營養改善計劃每年惠及3700多萬名農村學生，實施地區男生和女生平均身高比2012年分別增長了4.2厘米和4.1厘米。

“變質”的營養餐

2020年，威信縣第一中學部分學生家長發布視頻稱，該校平橋校區食堂給學生提供發霉變質的蔬菜和肉類。兩年之后，在云南省威信縣召開教育系統專項整治警示教育會議上，一位校長吳某被縣紀檢監察的工作人員當場帶走，據會議主持人透露，其問題與學生營養餐有關，希望相關違規人員主動投案和說明問題，時限為5天。第4天，吳某的下屬鄒某主動交代，違規領取營養餐補貼6萬余元。同一時間，該校負責營養餐管理的趙某也主動找到組織說明問題。到第5天，已有39人主動投案，上繳違紀違法款70余萬元。據云南省昭通市紀委監委消息，該案違規套取營養餐補貼的涉案人員多達43人，涉及37所學校。威信縣屬于云南省昭通市，地處滇川黔三省交界，有“雞鳴三省”之稱，曾是烏蒙山連片特困地區之一、國家扶貧開發重點縣，“十三五”期間，威信縣農村貧困人口達7萬余人。也正因此，威信縣被列入營養改善計劃第一批試點。威信縣營養餐違規事件并非個案。2012年，營養改善計劃剛實施僅一年，廣西百色市那坡縣部分學校就被曝出每生每天3元的營養補助被供貨商套利1元。2013年，湖南省漣源市學生營養餐配送企業法人杜某通過行賄時任漣源市教育局局長曾某民10萬元，在未經招投標程序的情況下，順利拿下該地區學生營養餐配送業務，不久該市多所小學發生食用營養餐疑似中毒事件，曾某民也因受賄罪、濫用職權罪被判入獄十年零六個月。近年來，盡管中央和地方上都出臺了相關政策，試圖斬斷伸向營養改善計劃的“黑手”，但涉及營養餐的違規違法案件仍時有發生。僅裁判文書網上公開的判決，類似案件就多達數十起。《中國慈善家》記者梳理發現，從去年開始，多地審計部門和紀檢監察部門紛紛對轄區營養改善計劃專項資金進行審計、審查，在湖南、四川等地都發現擠占挪用、超范圍列支等問題，四川省內江市東興區甚至發現有17所學校以多報學生就餐的方式騙取補貼，多報人數達12905人次。6月25日，國家審計署審計長侯凱在向全國人大常委會作審計工作報告時透露，通過對營養改善計劃專項基金的審計發現，挪用、擠占、串通套取等問題嚴重。66縣將19.51億元用于償還政府債務、基層“三保”等支出。41縣和1533所學校等通過壓低供餐標準、虛構采購業務等變相截留擠占2.7億元。5縣教育部門與中標供應商合謀通過供應商分紅、捐贈等方式套取4216.02萬元，用于發放福利等。此外，部分供餐單位違規經營、偷工減料、以次充好供餐，相關監管部門和在供餐監管等過程中涉嫌徇私枉法，謀取個人利益。

惠民變“負擔”？

根據教育部公布的數據顯示，截至2018年12月，全國有29個省（區、市）共計1642個縣實施了營養改善計劃。其中，726個縣開展了國家試點，916個縣開展了地方試點。截至2021年底，營養改善計劃已惠及學生3.5億人次。2021年年底，武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智曾對中西部某縣的營養改善計劃做調查研究后發現，學生營養餐中的面包和牛奶遭嫌棄，甚至還有學生拿發放的面包打仗的情況，“起碼有20%的學生在浪費營養餐”。

“家長對‘特制學生奶’也比較抵觸，認為不如市面上的普通奶，有些家長讓學生將學校發的牛奶拿回家給老人喝，學生則喝家長給買的牛奶。”夏柱智告訴《中國慈善家》，還有些家長反映，學校發的就不是鮮牛奶，根本不敢讓小孩喝。夏柱智根據研究后分析，標準化的營養餐供給方式在學生中并不受歡迎，營養餐價格不高，口味自然也不會太好。

為了避免浪費，有學校將營養餐的供給時間從每天發放變為星期五和節假日集中發放，班主任會要求學生如果自己不吃，就帶給家人。還有的學校在春節末一次性發放一箱牛奶和面包。“這些變通方式意味著營養餐變成了‘過剩的福利’，和增強經濟不發達地區的中小學生營養這一初衷不符。”夏柱智指出，營養餐政策仍然需要改進。以夏柱智調研的中西部某縣為例，當時學生營養餐標準為每人每天4 元，其中中央撥付3 元，省財政撥付1 元。按照全學年學生在校時間190 天預算，2021 年該縣營養餐總投入為1.2 億元。“1.2 億元的營養餐涉及巨大的經濟利益，有分管后勤的老師說，營養餐養活了一批食品公司，但提供的食品卻十分粗糙。”夏柱智說。2021 年秋季，國家再將補助標準提高至5 元，多個試點地區也相繼加大支出。比如四川內江市東興區在今年年初發布的相關報告顯示，從2021 年至2023 年8 月， 東興區使用營養餐資金6756.75 萬元。其中：中央資金4057.59 萬元、省級資金670.88萬元、市級資金394.74 萬元、區級資金1633.54 萬元。記者注意到，一些學校也會對營養改善計劃資金使用情況進行績效評價。今年3 月26 日，甘肅省張掖市甘州區大滿鎮中心學校公布了2023 年學生營養改善計劃項目資金績效評價報告，結果顯示績效目標設定值與完成值存在些許偏差，原因是“財政資金運行困難，無法及時支付資金”。報告還稱，由于勞務用工待遇水漲船高，學校食堂從業人員工資補助偏低，建議主管部門適度調整補助標準，以彌補食堂從業人員工資不足的矛盾。但甘州區政府2024 年政府工作報告中稱，政府債務包袱沉重，財政自給率不足四分之一，非稅收入占比過高，收支矛盾突出。一些地方已經對營養改善計劃悄悄做了調整。去年，有河南省濮陽縣村民在“領導留言板”上反映，前兩年農村學生每天吃飯都補助5 元，自己基本不花錢，現在吃一頓飯都要收取7 元。“國家這個政策取消了嗎？怎么沒有補助了？”對此，濮陽縣委回復稱，濮陽縣享受農村義務教育營養改善計劃的資助對象為脫貧享受政策戶和未消費風險監測戶學生，該項資助分春季、秋季兩學期末通過“一卡通系統”發放至學生社保卡。河南省汝州市米廟鎮村民留言稱，該鎮明德小學之前營養餐一直免費，2023年上半年開始以一餐1 元錢收費，下半年又開始以6 元一餐收取費用（中午吃一頓飯）。而學校告知所有參與營養餐的家長，收取費用之后會給家長們開一張收據，如果錢款撥下來，到時候會退還給家長，具體什么時間退錢學校也不清楚。對此，汝州市政府部門至今沒有回應。

專家：應對普惠制的分配方式進行反思

夏柱智認為，要對目前普惠制的營養餐分配方式進行反思，營養餐投入應該更加精準。以夏柱智團隊調研的中西部某縣城為例，經濟最為困難的群體是低保戶家庭，但這樣的家庭占比不高，只有5%—10%。對于這些家庭，國家可以通過提高資助，保障孩子的營養。國家給每一位中小學生營養餐的投入為每天4 元（2021 年前），如果縮小范圍，低保戶的家庭就可以每天獲得10 元投入。而營養餐項目中盈余的資金，可以用于改善學校的基礎設施、充實師資力量、提高學生體質等方面，解決中小學生更迫切的問題。今年全國兩會期間，學生營養餐也成了代表和委員熱議的焦點。全國政協委員、中國科學院院士李景虹提出，目前，違反中國《食品安全法》的行為僅被視為民事責任，僅承擔了行政拘留和罰款等處罰。雖然正在逐步對此加強刑事責任，但具體到中小學營養餐，仍有待出臺專門的法律法規來予以規范。據了解，很多國家都設有營養法。早在1946 年，日本就出臺了《營養法》，盡管當時經濟還面臨著巨大的困難。1969 年5 月，美國總統簽署了《兒童餐衛生法令》。而在一些發展中國家如菲律賓、泰國等，也都設立了相關的營養法規。李景虹建議，應盡快為校園餐立法，出臺《中小學營養餐管理辦法》，對學生營養午餐標準、學校午餐供應與管理進行規范與約束，厘清政府、學校、家庭和社會的職責，同時還要明確規定責任主體與負面清單制度。不僅要明確國家宏觀指導、政府有關部門監管、屬地管理等職責，還要確立學生餐營養指南和行業標準。