喬寶云：提高赤字后，資金要用到合適地方

隨著中央經濟工作會議將2025年財政政策的基調確定為“更加積極的財政政策”，新一輪刺激政策的內容正在逐漸浮出水面。新的問題是：明年增加的財政支出會投向何處？

隨著中央經濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”放在明年九大任務之首，增添了人們對于刺激政策偏重消費端的期待。

“更加積極的財政政策”應該如何發力？人們對于財政政策又應該抱有哪些合理期待？為此，《中國新聞周刊》專訪了中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

如何讓財政政策事半功倍？

《中國新聞周刊》：你怎么理解“更加積極的財政政策”？

喬寶云：面對疲弱的經濟形勢，通常會采取積極的財政政策，包括減免稅收、擴大政府支出等內容。之所以在積極的財政政策前加上“更加”二字，是因為此前積極的財政政策面臨一些條條框框，比如財政赤字率3％是一道紅線，即使是積極的財政政策也不能越過這道紅線。但是赤字率不超過3％和政府負債率不超過60％的標準，實際上源自20世紀90年代初歐盟制定的《馬斯特里赫特條約》，這一標準不一定有科學依據，比如美國、日本政府負債率已經遠超60％。“更加積極的財政政策”便是要拋棄這些條條框框。

《中國新聞周刊》：近年來我們一直在通過發行特別國債、專項債等方式擴張政府債務規模，在這種情況下為何提高赤字率仍然重要？

喬寶云：此前，我們習慣于用一些比較“取巧”的方式增加政府債務規模，繞過赤字率3％的限制，如發行特別國債、專項債等并不計入赤字率統計范疇，其實廣義赤字率已經突破3％。但是這也帶來一些問題，比如專項債原則上需要投資項目產生收益償還，但是實際并非所有專項債都能依靠所投項目產生的收益償還，因此專項債雖然不計入赤字率統計，但是部分難以通過項目收益償還的專項債最終仍會消耗國家信用。相比之下，直接增發國債的方式更加透明，并且便于管理。

《中國新聞周刊》：面對需求不足的現狀，在地方政府面臨較多債務約束的情況下，應由中央政府舉借更多債務？

喬寶云：外界對于中央政府舉借更多債務的期待有道理。但是也應該注意，我國政府治理體系、財政管理體系有其特殊性，在一般公共預算中，中央政府支出占比不足15％，地方政府支出占比超過85％。如果中央政府舉債，再通過轉移支付的方式將資金交給地方政府使用，相比地方政府直接舉債，反而可能削弱地方政府支出時的責任感。

《中國新聞周刊》：在“更加積極的財政政策”的基調下，財政政策的發力重點會發生哪些變化？

喬寶云：首先需要厘清宏觀政策兩個不同的目標，一是紓困，即面對眼前困難，偏重解決現金流問題，另一個是刺激，偏重解決資產如何增值的問題。當然，這兩個目標之間存在聯系。

此前，一攬子增量政策的關注點可能更多在于紓困，比如幫助地方政府化債，通過債務置換解決地方政府面臨的現金流問題。對于中央政府而言，一定會將解決基層政府的“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）問題放在第一位。此次中央經濟工作會議明確提出提高財政赤字率，提高赤字率后的問題便是如何確定財政支出方向。紓困依然重要，否則問題會成為“死結”，另一方面也需要通過擴張財政赤字、調整支出結構，將宏觀政策的關注點從紓困部分轉向刺激。

對于如何刺激經濟，此前缺乏共識，比如需求不足，究竟是投資不足，還是消費不足導致。此次中央經濟工作會議明確將“大力提振消費”放在首位，說明我們已經明確意識到需求不足的主要原因是消費不足，而非僅僅是投資不足，而且部分投資的效益還存在問題。這是一個重要改變，說明我們在這一問題上達成共識。

目前的問題是，究竟如何向購買力不足的群體輸送購買力，比如直接向這部分群體發放現金，或是通過構建更為完善的社會保障體系，減少消費的后顧之憂。當然，兩方面舉措也可以同時推進。特定群體購買力不足，原因無非是收入不足或是尚有后顧之憂，財政政策需要對應這一目標，比如通過提高赤字率，將過去投入經濟基礎設施建設的資金，改為投資社會基礎設施建設，財政政策就會事半功倍。但是凝聚共識的過程并不容易。

資金流向面臨很多“不確定性”

《中國新聞周刊》：你認為應該如何設置2025年的赤字率？

喬寶云：明年赤字率應該在3.5％—4％的區間。雖然可以“大刀闊斧”地拋棄一些條條框框的限制，但是在實際操作過程中需要“謹小慎微”。赤字本身不是目的，而是要將資金用到合適的地方，但是這一過程可能面臨諸多不確定性。如果能夠扎實確保資金流向的目標、路徑，赤字率應該以4％為目標。如果資金流向等依然有較多不確定性，赤字率則應該以3.5％為目標。

《中國新聞周刊》：如何理解你所說的這種“不確定性”？

喬寶云：積極財政政策的運作方式與財稅管理體系，甚至政府治理體系都密切相關。比如同樣是減稅，一些國家更多征收直接稅，比如所得稅，通過減稅能夠直接提升居民購買力。但是中國的主體稅種是間接稅，比如增值稅，減免增值稅后，企業如何利用這部分資金，以及其中多少可以被轉化為居民的購買力并不確定。再比如，一些國家在向居民發放現金時可以直達個人賬戶，但是目前中國依然缺少中央財政資金直達個人賬戶的渠道，在資金下達的過程中可能出現各種“跑冒滴漏”。這便是財稅管理體制帶來的“不確定性”，一項政策需要明確的方向，但是是否有實現政策方向的手段，這并非政策可以解決，而是需要通過體制機制變革才能解決。

《中國新聞周刊》：近年來，外界一直有對財政政策的議論，認為其本應發揮更大作用，你如何看待？

喬寶云：外界不應該對財政政策有過高期待，期待某項或某幾項政策可以解決問題，財政政策能夠發揮的作用存在邊界。此次中央經濟工作會議提出，發揮經濟體制改革牽引作用，推動標志性改革舉措落地見效。這說明目前的體制機制還有一些缺陷，比如當前消費不足的問題，便與現行分配體制相關，在初次分配的過程中勞動者獲得的部分不足，而通過再分配無法解決初次分配存在的問題。

而且一項政策的效果并非由財政部門單方面決定，比如增加財政赤字后，如何使用這筆資金并非由財政部門決定，資金通過轉移支付來到地方政府手中，原本應該用于給購買力不足的群體輸送購買力，但是地方政府可能用其投資基礎設施。再比如從2015年以來治理地方債的歷程不難看出，“開前門、堵后門”的過程中，“前門”是財政部分開的，但只有地方政府才能堵住“后門”。因此財政政策是否“給力”也是諸多復雜因素所共同決定的。

《中國新聞周刊》：如果未來投資的重點轉向社會基礎設施，是不是意味著中央政府需要承擔更多支出責任？

喬寶云：對于地方政府而言，其永遠有一種傾向，就是習慣于基建投資，這種傾向難以被改變。地方政府一方面缺少投資社會基礎設施的動力，另一方面社會基礎設施往往存在規模效應，也就是社會保障服務需要均等化。

如果我們下定決心更多投資社會基礎設施，必然意味著中央政府承擔更多支出責任，從而會增加中央政府支出，改變目前支出結構。比如養老金管理，在幾乎所有發達國家均為一項中央事權，近年我國也在提高養老金統籌層次。但是其不僅涉及支出責任劃分，還涉及各級政府的組織結構，比如從人數角度來看，目前中央政府規模較小，反而是基層政府規模較大，這在一定程度上限制了中央政府職能。因此將社會基礎設施建設的職能集中到中央政府不可能一蹴而就，而且并非僅僅依靠政策就能解決，需要建立相關體制機制。