夯實備案審查工作法治保障

備案審查是具有中國特色的憲法監督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的重要制度。

2024年11月27日，省十四屆人大常委會第十三次會議表決通過了《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于2025年1月1日起正式施行。《條例》共七章五十三條，從備案、審查、處理各環節以及相應的保障監督措施等角度，對各級人大開展規范性文件備案審查工作作出具體規定。

提高站位，打造中國特色憲法監督制度浙江實踐

今年是“五四憲法”頒布70周年。作為一項憲法制度，備案審查已經從一個相對陌生的法律術語，逐漸成長為中國特色憲法監督制度的具體實踐，承擔起法治國家建設的“拱頂石”擔當。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作。黨的二十大報告明確提出“完善和加強備案審查制度”，在全面建設社會主義現代化國家新征程上，對備案審查工作提出了新要求。

“堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，保證黨中央決策部署貫徹落實，保障憲法、法律和法規實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進制定機關依法行使職權。”在備案審查工作新階段作出的原則性要求指導下，《條例》按照備案、審查、處理的工作框架，明確職責分工，提出具有鮮明浙江特色的“專工委初步審查、法工委綜合審查、第三方輔助審查”三元結合工作格局，構建起完整的備案審查工作閉環流程。

同時，在此前省備案審查規定的基礎上，《條例》對審查重點內容作了調整。將不符合黨中央、國務院重大決策部署和國家重大改革方向，采取的措施與其目的不符合比例原則，明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗等情形納入重點審查范圍，并規定“發現不符合憲法規定、憲法原則或者憲法精神情形”應當及時報告，更加契合備案審查實際工作的需要，也更有利于發揮憲法監督制度的實踐價值。

浙江備案審查工作始終走在全國前列。本次《條例》的出臺，既是對既往成果經驗的總結凝練，也是備案審查進一步制度化、顯性化、常態化，為實現加強憲法實施和監督、推進全面依法治國的制度使命，所提供的鮮活浙江例證。

四級貫通，打通鄉鎮街道備案審查“最后一公里”

將鄉鎮街道備案審查成果制度化，為鄉鎮街道開展備案審查工作提供法律依據，是《條例》的最大亮點和突破。

鄉鎮街道處在基層治理第一線，制定的規范性文件往往規定最具體，與人民群眾切身利益直接相關。為保證這些“紅頭文件”在各自領域定點發力，當好群眾的利益守護者和需求回應者，需要備案審查有重點、有針對地提供制度保障。

2023年，根據全國人大試點工作要求，省人大常委會在全省部署開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作，這是全國范圍內備案審查首次在工作層面延伸至鄉鎮一級。此次《條例》的出臺，即為鄉鎮街道備案審查由工作層面到制度層面、由實踐創新成果到法規制度成果的階段性轉化，在備案審查制度發展的時間軸上鐫刻下屬于浙江人大的歷史坐標。

“鄉鎮人民政府制定的規范性文件，應當報送鄉鎮人民代表大會備案，街道辦事處制定的規范性文件，應當報送人大街道工委備案。”《條例》開創性地直接由地方性法規調整鄉鎮街道備案審查工作，并在備案、審查、處理諸章，根據鄉鎮街道工作特殊性作出相應的適應性規定。

備案審查“最后一公里”的打通，一方面有助于推動備案審查工作與代表工作、基層立法聯系點工作、基層民主單元工作相結合，多渠道、多形式傾聽人民群眾意見，使備案審查成為踐行全過程人民民主理念的重要載體；另一方面，將有效推動鄉鎮人民代表大會和人大街道工委依法履職，促進鄉鎮人民政府、街道辦事處依法行政，切實保障人民群眾合法權益，維護國家法制統一、尊嚴和權威。

銜接協調，打破“備案審查全覆蓋”潛在阻力

黨的十八屆四中全會提出，把所有的規范性文件納入備案審查范圍。如何保證“備案審查全覆蓋”的目標落到實處，構造完整的備案審查規范體系？《條例》的出臺，可視為在過去近20年浙江備案審查理論與實踐嘗試累積的基礎上，作出的集大成回答。

2020年至2021年，我省將兩院制定的司法規范性文件和監委制定的監察規范性文件納入備案范圍，階段性實現人大監督對象規范性文件備案審查全覆蓋。《條例》第八條規定，監委、“兩院”制定的規范性文件應當報送本級人大常委會備案，與新修改的監督法有關規定相銜接，在法規層面解決司法規范性文件、監察規范性文件的備案依據問題。

同時，《條例》第十九條規定，備案審查機關在收到對本級政府工作部門制定的規范性文件提出的審查要求、審查建議時，“可以開展審查，或者移送本級人民政府審查”。這一規定適應實際工作需要，審慎創新，解決了人大對政府工作部門規范性文件開展審查的依據和程序問題，有助于更好實現備案審查的監督作用。

此外，《條例》還增加了備案審查工作機構對制定機關報送備案工作進行督促檢查的規定，避免“備案審查全覆蓋”流于形式。

持續生長，打開備案審查隊伍和能力建設新篇章

回溯備案審查制度的發展史，從制度初步建立、擴大備案范圍、完善審查標準到如今的探索合憲性審查，其最顯著特征正在于不斷迭代演進的自信、始終面向未來的姿態。為此，《條例》在保障監督一章，致力于加強常態化、可持續的備案審查隊伍和能力建設，為新時代新征程的備案審查發展提供源頭動力。

首先是加強聯系指導，促進四級人大協同發力。《條例》規定，備案審查機關應當加強備案審查隊伍和能力建設，完善備案審查工作機制和方式方法。對此，一方面需要堅持備案審查工作與人大監督工作相結合，引導人大代表、專家學者和社會各方面有序參與備案審查工作；另一方面，縣級以上人民代表大會常務委員會應當加強對鄉鎮街道備案審查工作的聯系指導，通過業務培訓、案例交流、召開工作座談會等方式推動提高鄉鎮街道備案審查能力和質量。

其次是加強數字賦能，提升備案審查數字化水平。“加強浙江省人大備案審查系統的建設、應用和管理，推進大數據、人工智能等新技術的運用，完善多跨協同、在線審查、第三方審查、審查意見起草等系統功能，開發智能審查應用場景，統籌建設審查建議網上受理平臺，提高全省備案審查工作數字化、智能化水平。”“統一建設本省法規規章規范性文件數據庫，全面、準確收錄本省現行有效的法規、規章、規范性文件，為公民、法人和其他組織查詢提供便利。”《條例》意圖通過深化數字化改革，來緩解基層備案審查面臨的力量不足、專業水平不夠、隊伍不穩定等問題，從面向人大工作的備案審查系統和面向社會公眾的規范性文件數據庫、審查建議提交平臺兩個角度，為數字化建設提供了方向指引。

從“鴨子鳧水”到“揚帆起航”，《條例》的出臺是在浙江各級人大既往近20年備案審查工作實踐和制度探索基礎上累積形成的制度成果，標志著浙江備案審查工作制度化水平進入新階段，為繼續高質量發展備案審查提供可靠的制度支撐。