最高國家權力機關解釋憲法的行為定性

內容摘要：在保證憲法全面實施的制度體系中，全國人大和全國人大常委會當然處于該制度體系的核心位置。對于憲法解釋工作的分析，已有研究主要是從獨立職權的視角展開，將憲法解釋工作與監督憲法實施工作相混淆，忽視了解釋憲法工作所具有的職權依附性，導致對憲法解釋工作性質的“誤解”。全國人大及其常委會作為最高國家權力機關，其開展的憲法解釋工作并不是一項獨立職權，而是依附于職權的存在，即依附于立法權、任免權、決定權和監督權。在實施憲法層面，最高國家權力機關依據立法權、任免權和決定權展開憲法解釋，行使自身職權。在監督憲法實施層面，最高國家權力機關依據憲法第六十七條第一項和第六十二條第二項展開的憲法解釋工作則是依附于監督權，前者是監督非最高國家權力機關的其他國家機關，后者是全國人大單向監督全國人大常委會和其他國家機關。

關鍵詞：解釋憲法；憲法解釋權；憲法監督權；最高國家權力機關

黨的二十大報告指出：“加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。”[1]憲法實施與憲法監督在此處并列，但不論是憲法實施還是憲法監督都離不開憲法解釋，“沒有解釋，談何適用”。全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）2024年度的立法工作計劃、監督工作計劃以及工作要點均提出，全面貫徹憲法規定、憲法原則、憲法精神，系統推進憲法實施、憲法解釋、憲法監督。一體考慮對憲法的解釋、實施與監督，是歷屆政策文本一以貫之的表達。如黨的十九屆四中全會要求，“加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”[2]。

在保證憲法全面實施的制度體系中，全國人大和全國人大常委會當然處于該制度體系的核心位置，因為兩者既享有監督憲法實施的職權，也需要開展解釋憲法的工作。一方面，全國人大和全國人大常委會都享有憲法所賦予的“監督憲法的實施”的職權，這分別來自憲法第六十二條第二項和第六十七條第一項。憲法作為代表人民集中意志的根本法，具有最高法律效力。另一方面，全國人大和全國人大常委會負責解釋憲法工作或享有解釋憲法相應職權。按照2021年修正的全國人民代表大會組織法第三十九條第一款，全國人大下設的憲法和法律委員會，承擔推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督的工作職責。現行憲法第六十七條第一項則直接明文規定全國人大常委會享有“解釋憲法，監督憲法的實施”的職權。

針對全國人大和全國人大常委會解釋憲法的行為，立足憲法第六十二條第二項和第六十七條第一項，學界在權限占有主體、適用領域以及獨立性質上展開了充分討論，如全國人大常委會是否排他性享有憲法解釋權（全國人大不享有）？憲法解釋權是適用于個案具體情形還是限定于抽象規范審查？憲法解釋權是獨立存在抑或依附于監督權？至今尚未達成廣泛的共識1。但全國人大和全國人大常委會負責解釋憲法工作，并處于監督憲法實施制度體系核心地位，可以說是基于事實所形成的基礎性共識。對于憲法解釋工作的分析，已有研究主要是從獨立職權的視角展開，忽視了解釋憲法工作所具有 的職權依附性，導致對憲法解釋工作性質的“誤解”。

本文認為，全國人大和全國人大常委會在整體上形成最高國家權力機關2，其開展的憲法解釋工作并不是一項獨立職權，而是依附于職權的存在，即依附于立法權、任免權、決定權和監督權。在實施憲法層面，最高國家權力機關依據立法權、任免權和決定權展開憲法解釋，行使自身職權。在監督憲法實施層面，最高國家權力機關依據憲法第六十七條第一項和第六十二條第二項展開的憲法解釋工作則是依附于監督權，前者是監督非最高國家權力機關的其他國家機關，后者是全國人大監督全國人大常委會。鑒于此，本文將先行梳理獨立職權說的基本立場并分析其不足，在此基礎上結合憲法解釋工作實踐以及規范文本和規范意圖說明依附職權說的不足，最后通過對憲法解釋本身意涵的解釋厘定最高國家權力機關解釋憲法的行為性質。

一、描述：獨立職權說的立場

獨立職權說認為憲法解釋權是一項獨立的職權，其規范依據是憲法第六十七條第一項，即全國人大常委會享有“解釋憲法，監督憲法的實施”的職權。在憲法文本中明確解釋憲法職權的是1978年憲法，按該文本全國人大常委會享有解釋憲法和法律的職權，全國人大則享有監督憲法和法律實施的職權。1982年的憲法則明確將解釋憲法的職權授予全國人大常委會，將監督憲法實施的職權同時授予全國人大和全國人大常委會。

將“解釋憲法，監督憲法的實施”合為一項，此種表述邏輯上存在三種解釋方案。第一種解釋方案是將兩者視為各自獨立的職權，即憲法解釋和監督憲法實施是并列平行。第二種解釋方案是將解釋憲法視為監督憲法實施的全部方式，兩者是手段與目的關系。第三種解釋方案也是將其視為手段與目的關系，但是將解釋憲法視為監督憲法實施的眾多方式之一，只是基于加強憲法實施的目的單列[3]。獨立職權說選擇的是第一種解釋方案，即憲法解釋權和監督憲法實施權各自獨立。后兩種方案可以稱為依附職權說。

在此基礎上，獨立職權說又圍繞享有主體數量分成兩種觀點，即該獨立的憲法解釋權是否具有排他性分為一元主體說與二元主體說。前者認為全國人大常委會排他性享有憲法解釋權[4]，其他國家機關針對憲法內容的說明或闡述只是憲法闡釋[5]。主要有三點理由，一是根據“明示其一則否定其余”的公權力原理，既然憲法第六十七條第一項已經將“解釋憲法”的職權授予全國人大常委會，那么憲法自然是將全國人大排除在憲法解釋權的享有主體范圍[6]；二是就全國人大和全國人大常委會的分工而言，將憲法解釋權交由全國人大常委會行使以后，全國人大就不宜替代其行使該權，否則兩者的憲法解釋的效力就會沖突，何況全國人大具備修憲權，無需再解釋憲法；三是由全國人大常委會行使憲法解釋權，有利于全國人大對其是否違憲展開監督[7]。

與之相反，二元主體說將全國人大也視為具備憲法解釋權的主體。該說認為憲法解釋主體一般是全國人大常委會，但特殊情況下全國人大也可以解釋憲法[8]，甚至全國人大具備終局性的憲法解釋權[9]。支撐該說的主要理由有三點：第一，憲法第六十二條第十二項規定全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”。全國人大常委會依然存在違憲可能，只是概率極低[10]。此處的“不適當的決定”也包含全國人大常委會作出的憲法解釋，若全國人大直接予以撤銷，則沒

有進行憲法解釋；若全國人大直接予以改變，那自然也行使了憲法解釋權。第二，憲法第六十二條第二項規定全國人大享有監督憲法實施的職權，而監督憲法實施的關鍵就是對規范性文件是否與憲法相抵觸進行審查判斷，此過程必然涉及闡明憲法條文意涵，即必然需要解釋憲法[11]。第三，全國人大享有憲法第六十二條第十六項賦予的兜底職權，享有應當由其行使的職權，考慮到全國人大是最高國家權力機關，其當然享有憲法解釋權[12]。

可以發現，一元主體說堅持憲法解釋權的排他性和獨立性，獨立性是基于憲法明文賦予，而排他性則是進一步加強了其獨立性。相反，二元主體說也堅持憲法解釋權的獨立性，但并不完全獨立，因為不論是改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定，還是對法律法規等規范性文件展開合憲性審查，都是在過程中需要解釋憲法。從這個角度來看，相比于強調憲法解釋權的獨立性，二元主體說更強調全國人大和全國人大常委會都有權進行憲法解釋，并且將這種權限都稱為憲法解釋權。

二、反思：獨立職權說的缺陷

從現行規范文本來看，獨立職權說屬于符合規范文本的解讀方案之一，尚在規范領域之內。但一般情況下，單憑文義解釋無法確定具體規范的含義，何況規范領域本身就具備一定的開放性，需要結合規范意圖以及規范歷史等因素才能選擇最優的解讀方案。對于憲法第六十七條第一項而言，將“解釋憲法”界定為一項獨立職權，不僅存在內部緊張關系，也無法在體系內自洽，更不符合規范目的。

（一）內部關系緊張

獨立職權說根據是否具有排他性進一步分為一元主體說和二元主體說，但這種劃分本身存在緊張關系。如果憲法第六十七條第一項規定意味著憲法解釋權和監督憲法實施權的獨立，而憲法第六十二條并沒有賦予全國人大憲法解釋權，那么對于全國人大而言，其不應具備憲法解釋權，但這不符合實踐，也有違現行法律。

憲法第六十二條所列的全國人大所具備的職權之中，第二項單獨規定全國人大具備監督憲法實施的獨立職權，這似乎為獨立職權說提供了另一個支撐，即監督憲法實施是一個獨立的職權，那么第六十七條第二項與之同項的解釋憲法也可以是獨立的職權。實際上，這并不是對獨立職權說的支撐而是反對。全國人大具備監督憲法實施的職權，全國人大常委會也具備監督憲法解釋的職權，而且全國人大常委會具備憲法明示的憲法解釋權，這并不能推導出全國人大不能解釋憲法。實際上，全國人大也在進行憲法解釋工作。黨中央于2018年3月21日公布的《深化黨和國家機構改革方案》正式提出具體負責主體，出于實現“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作”的目的，將原先的全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會，要求其“在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責”。全國人大常委會在2018年6月22日發布《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，將前述政治意志轉化為規范內容。2021年修正的全國人民代表大會組織法第三十九條第一款繼續將規范內容轉為法律文本形式，明確規定“憲法和法律委員會承擔推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。”如果全國人大不具備憲法解釋權，那么這一款規定便存在違反憲法規范的嫌疑。

（二）體系上不自洽

從體系解釋的角度看，獨立職權說無法在規范體系內自洽，這既包括第六十七條內部的規范體系，也包括第六十七條和第六十二條的協調。在憲法第六十七條之內，全國人大常委會總體上享有二十二項職權，其中包括二十一項具體職權以及一項兜底職權。每一項內容實際上只包含一種具體職權，如“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；”“在全國人民代表大會閉會期間，根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；”只有最后一項職權鑒于其兜底屬性，不限于一項具體職權。如果將第一項內容中的“解釋法律”和“監督憲法的實施”分別視作獨立的職權，從體系角度來看，存在不合理性。當然，僅從該條內部體系來看，并不存在決定性的反對依據。對于此種觀點，第六十二條便存在同一項規定多項職權的例子，如第六十二條第五項“根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選；根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選”。

（三）不符合規范目的

1978年憲法賦予全國人大常委會解釋憲法和法律的職權，但1982年憲法卻將解釋憲法和解釋法律分別列在兩項之中，這顯然是意識到了解釋憲法和解釋法律的獨立性。在此情形下，仍將“解釋憲法”和“監督憲法的實施”合為一項，這不能否認兩者之間存在密切的規范關聯[13]。而且，還有一點變化值得注意，1978年憲法賦予全國人大監督憲法和法律實施的職權，而1982年憲法則將監督憲法實施的職權分別賦予全國人大和全國人大常委會，這不能說是無心之舉。對于其他國家機關而言，全國人大和全國人大常委會作為整體上的最高國家權力機關，依據民主集中制原則享有單項監督其他國家機關的職權與職責。結合當時的序言，即“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”最高國家權力機關應當享有監督其他國家機關實施憲法的職責與職權。如可以撤銷抵觸憲法和法律的規范性文件，罷免國家機關領導人員[14]。在此考慮下，將監督憲法實施的職權分別賦予全國人大和全國人大常委會是合理的。憲法文本既然單列了全國人大監督憲法實施的職權，出于前后一致的體系性考慮也可以單列全國人大常委會監督憲法實施的職權，但最后依然將其與解釋憲法并列合為一項，這無疑進一步證明兩者之間存在必要的關聯。就此而言，后兩種解釋方案顯然比第一種解釋方案即獨立職權說更合理。歷屆憲法文本對憲法解釋和監督憲法實施的規定可見表1[15]。

三、論證：依附職權說的不足

在分析獨立職權說的缺陷之后，也需要關注獨立職權說的成因。固然，獨立職權說是依托于憲法第六十七條第一項展開的，但也不能忽略本土的法制進展。學界早期在討論憲法解釋時[16]，主要是在違憲審查的西方憲政背景下展開的，外國憲法實踐和學說對中國憲法學說和實踐產生了一定影響，包括蘇聯、美國、德國、日本、法國以及英國，具體表現為將憲法解釋和憲法監督聯系起來討論[17]。如有觀點認為，在三權分立的西方，由司法機關掌握解釋憲法權的實踐，并不會破壞三權分立原則，反而是對分權制衡的完善[18]。

當時是在討論“憲法解釋權”應當由哪一個機關享有更為合適。如有一種觀點便認為，全國人大和全國人大常委會都不易作為憲法解釋主體。理由有三：第一，由立法機關進行憲法解釋，相比司法性解釋，立法機關的憲法解釋立的成分多于釋的成分，名為解釋實際上仍是立法。第二，由全國人大及其常委會進行憲法解釋，那么按照民主集中制原則沒有其他國家機關可以對它們進行監督。第三，自從全國人大常委會被授予憲法解釋權以后，長時間沒有行使該職權，這是因為根本上缺乏其行使該職權的條件[19]。將此處的憲法解釋權理解為憲法監督權也許更為恰當。因為“若由‘一府兩院’行使憲法解釋權，有可能導致‘一府兩院’以憲法解釋否定全國

人大及其常委會立法的局面”[20]。在此脈絡下，獨立職權說將憲法解釋權視作一項獨立的職權還是有一定理由的，只是也存在缺陷。

從內部關系、體系維度以及規范目的來看，獨立職權說存在種種不足，那如果是采用依附職權說呢？對于憲法第六十七條第一項而言，解釋憲法是一種手段，其目的是監督憲法的實施。相比獨立職權說，依附職權說對于該項的解釋更為合理，按此種立場，全國人大常委會具備解釋憲法以監督憲法實施的職權，全國人大自然也具備解釋憲法以監督憲法實施的職權。但這仍未說明全國人大和全國人大常委會監督權的差異化構造，也無法說明全國人大和全國人大常委會基于實施憲法所進行的憲法解釋工作。簡而言之，該說的結論是有限定條件的，即只能適用于全國人大常委會和全國人大監督憲法實施所進行的憲法解釋工作。

實際上，亦有學者意識到了此種缺陷，試圖利用法解釋原理的具體和抽象二分法，將憲法第六十七條第二項中的解釋憲法定性為“外在于憲法適用活動、獨立于憲法案件的抽象解釋”，將同項的監督憲法實施職權作為“具有法適用性質的憲法適用活動提供了規范依據”。前者是抽象憲法解釋的職權依據，獨立于合憲性審查。后者是對公權力行為和規范性文件進行審查的依據[21]。此種觀點的解釋范圍包括了全國人大常委會行使立法權時解釋憲法的工作，也包括了全國人大常委會監督其他國家機關實施憲法時解釋憲法的工作，但對于全國人大常委會行使其他職權時解釋憲法的工作，以及全國人大監督全國人大常委會時解釋憲法的工作，無法提供合理解釋。也有觀點認為全國人大及其常委會享有裁決式憲法權，而這以擁有監督憲法實施的職權為前提，且全國人大常委會排他性享有準立法式憲法解釋權[22]。類似觀點認為，憲法第六十七條第一項的憲法解釋屬于解釋制度意義上的解釋權，由全國人大常委會專有，而全國人大和全國人大常委會依據憲法監督權也可以進行憲法解釋[23]。此兩種觀點與前述觀點類似。

按照類型學方法，將最高國家權力機關的憲法解釋工作予以類型化，至少可以劃出三類憲法解釋工作1。第一類憲法解釋工作是全國人大和全國人大常委會在行使立法權、決定權以及任免權時進行的。第二類憲法解釋工作是全國人大和全國人大常委會在監督憲法實施時進行的2。第三類憲法解釋工作是全國人大監督全國人大常委會實施憲法時進行的。依附職權說只能解釋上述第二類憲法解釋工作，無法解釋第一類和第三類憲法解釋工作。而前述的改進方案只能適用于第二類憲法解釋工作以及第一類憲法解釋工作中的立法權部分，但依然沒有對剩余的憲法解釋工作給予合理闡釋。

四、完善：依附職權說的改進

立足于比較視角，按照西方傳統觀點，憲法解釋權一般是由司法機關或專門機關享有，且在個案裁判或具體情形中適用[24]。這暗含兩點限定條件。其一，主體不同一，即憲法解釋與憲法制定兩種活動應分別由不同主體展開，因為解釋是一種基于主體間性的相互理解，同一主體不能自己解釋自己。這一點也傾向性表明憲法解釋權是一項獨立的職權。其二，場域具體化，即解釋應當針對具體問題進行，條文規范本身就是一個存在一定闡釋空間的規范領域，在此空間內具備不同的解釋方案，只有面對具體個案才能確定哪一個解釋方案有助于問題的解決。按我國憲法規定和解釋實踐，這一觀點顯然并不適用于我國，尤其是無法解釋身為國家立法機關的全國人大常委會也具備憲法解釋權這一現狀。

為了回應實踐，學界立足于條文規范闡釋出了獨立職權說。獨立職權說便認為憲法解釋權是一項獨立的職權，可以與憲法監督權相分離，而且是一項立法性權力。這主要是憲法規范文本表達的影響。獨立職權說也贊同憲法解釋權是一項獨立的職權，但基本上廢棄了西方傳統觀點，認為憲法解釋權的存在并不一定要求主體不同一，也不強制限定場域須要具體化。值得肯定的是，獨立職權說沒有照搬西方傳統學說，而是立足于已有規范進行本土化闡釋，但其解釋后果顯然與現行法秩序格格不入，仍須改進。西方傳統學說是立足于其法制傳統，尤其是判例法系以及分權制約兩項，其對憲法解釋權的闡釋也具備局限性，起碼只是在憲法解釋權文義范圍之內的一種闡釋方案。對于我國而言，我們并不屬于判例法系而是偏向成文法方向，并且國家機構的設置以及國家權力的配置更多是遵循分工協作的邏輯，確實不宜照搬不同傳統的相關學說。至此，我們需要回歸憲法解釋權本身的文義范圍之中尋求答案，至少已經排除獨立職權說以及西方傳統學說。

依附職權說受限于憲法第六十七條第一項文本的規范領域，無法對最高國家權力機關的三類憲法解釋工作提供合理解釋，需要予以改進。這可以回到憲法解釋權本身的文義世界之中。

按照憲法解釋權本身的含義，憲法解釋權是指一種解釋憲法的權力。首先，這并沒有對解釋主體的范圍施加限制，這便意味著憲法解釋主體可以與立法主體一致或不一致。其次，這也沒有對解釋場域予以限定，那么憲法解釋適用于具體個案還是抽象領域都可以。再次，這也沒有對其權力性質予以明確，這表明憲法解釋權既可能是一項獨立性權力，也可能是一項依附性權力。在此意義上，憲法解釋權形式上存在6種排列組合解讀的可能（見表2）。西方傳統學說和目前的獨立職權說只是其中兩項解釋方案。實際上，還存在其他解讀可能，即解釋主體既包括制定主體也包括非制定主體，解釋場域既包括具體個案也包括抽象領域，如此便至少還有6種排列組合可能。

上述排列組合方案都在憲法解釋權本身的文義范圍之內，那么如何確定哪一個方案適用于闡釋我國規范與實踐呢？可以分別確定。

第一，在解釋主體方面，全國人大常委會是憲法明文規定的憲法解釋主體1。憲法序言明文規定所有主體都要維護憲法尊嚴并保證憲法實施。而實施憲法，本身便意味著對憲法的解釋[25]，只是根據其有無權力分為有權解釋和無權解釋。例如司法機關也有權實施憲法，其只是受限于審判機關的內部設置、內部文件以及誤解憲法解釋的觀念[26]。各類解釋的差異僅在于有效或無效。不同主體對憲法解釋的結果存在差異，原因僅在于解釋所依附的權力存在差異。若解釋依附于立法機關行使立法權，解釋結果便具有立法性質；若解釋依附于司法機關行使司法權，解釋結果便具有司法性質；若解釋并不依附于具體權力的行使，那么解釋結果就不具有權力性質。不論有權無權，解釋主體方面顯然既包括立法主體也包括非立法主體[27]。

第二，在解釋場域方面，全國人大常委會、最高人民法院、國務院以及其他國家機關在行使職權時，不免涉及對憲法的解釋，而對憲法的解釋的效力則隨著職權發揮作用[28]。按照憲法解釋的含義，對憲法文本含義予以說明但缺乏形式要件的都是實質性憲法解釋。按照此種觀點，目前的憲法解釋實踐至少包括關于制定憲法或修改憲法的工作報告、全國人大及其常委會依據憲法制定的法律文本、全國人大常委會作出的專項決定、正式的法律解釋文件、司法解釋文件和司法裁判文書以及全國人大常委會工作機構制作的公務文件[29]。

第三，在權力性質方面，對于全國人大常委會而言，其依據憲法第六十七條第一項進行的憲法解釋工作實際上屬于監督憲法實施職權的一部分，即一種依附性權力。對于其他國家機關而言，它們并沒有規范性文件支撐起享有獨立的憲法解釋權，顯然其只能在行使職權時將解釋憲法的工作隱含在職權之中。這里的憲法解釋工作實際上是一種隱含性權力，即出于實施職權的目的解釋憲法[30]。當然，這種權力依附于職權發揮作用，不能單獨發生效力。而這也是客觀存在且無法避免的，不需要憲法規范的特別賦予。

如果將憲法解釋權作依附性理解，那么所有國家機關都有權解釋憲法，但其解釋憲法的工作和效

力依附于其職權形式之中，沒有特別的單獨效力。這與前述對于全國人大常委會憲法解釋權的分析是一致的，即不論是從憲法第六十二條和第六十七條出發，還是立足于憲法解釋本意，憲法解釋都是一種依附于職權的存在。這便意味著全國人大和全國人大常委會的內設機構無權解釋憲法進行監督憲法實施，有權解釋憲法展開憲法監督的主體只有全國人大和全國人大常委會，即只有人大及其常委會才可以行使監督權[31]。有觀點認為，全國人大常委會的憲法解釋權和憲法監督權是合一的，而全國人大只具備監督全國人大常委會不適當決定的權力，不享有憲法解釋權[32]。這不僅區分了憲法解釋權和憲法監督權，而且也無法解釋全國人大在行使國家立法權制定基本法律時對憲法的解釋，也無法闡釋全國人大有權改變全國人大常委會不適當的憲法解釋。

那么對于最高國家權力機關的三類憲法解釋工作而言，第一類憲法解釋工作是全國人大和全國人大常委會在行使立法權、決定權以及任免權時進行的。第二類憲法解釋工作是全國人大和全國人大常委會在監督憲法實施時進行的。第三類憲法解釋工作是全國人大監督全國人大常委會實施憲法時進行的。實際上都可以從依附性權力方面理解。即對于第一類憲法解釋工作，解釋憲法的權力實際上是依附于最高國家權力機關行使立法權、決定權和任免權之中的。對于第二類憲法解釋工作，解釋憲法的權力則是依附于最高國家權力機關監督其他國家機關實施憲法的職權之中。鑒于全國人大常委會的常設性，一般由其負責此項工作，全國人大則通過展開第三類憲法解釋工作進行再監督，但不能否定全國人大也可以進行第二類憲法解釋，這有助于監督工作的高效運行。第三類憲法解釋工作則是依附于全國人大監督全國人大常委會實施憲法的職權之中。“實際上常務委員會的職權中，不論哪一項做錯，全國人民代表大會都可以干涉它，撤銷它。”[33]這既指向全國人大常委會行使立法權、決定權和任免權，也包含全國人大監督其他國家機關實施憲法。也就是說全國人大可以單向監督全國人大常委會在行使監督其他國家機關實施憲法職權時的行為。鑒于全國人大的最高地位，沒有其他國家機關可以對其工作展開監督[34]。從憲法第二條來看，對于全國人大的監督需要人民出場。

五、結語

對于最高國家權力機關解釋憲法的行為，學界之所以產生如此多的誤區，直接原因是受限于憲法文本的規范領域，導致利用憲法文本直接囊括廣泛的憲法解釋工作的企圖失利。根本的原因還是將憲法解釋權與憲法監督權相混淆，而這顯然是受到西方三權分立下由司法機關享有憲法解釋權的影響，但這里的憲法解釋權實際上是憲法監督權，只是憲法解釋文義世界中的一種理解方案，還存在許多其他解讀方案。對于憲法解釋行為的定性，應當回歸其本意，拒絕將憲法解釋權等同于單一固定職權，不能將憲法解釋權當成憲法爭議裁判權[35]，也不能將憲法解釋等同于憲法修改。一方面，出于控制憲法監督權的目的，直接將憲法解釋權等同于憲法監督權，由此拒絕其他主體解釋憲法，實質上無助于憲法的適用1。而憲法解釋主體的絕對限縮，只可能導致憲法實施的實效縮水。另一方面，將憲法解釋作為憲法修改的代替方式來適應社會變遷，會進一步模糊憲法修改和憲法解釋之間的界限，憲法適應力得到增強但規范性會減弱2。

在目前其他國家機關不能明言解釋憲法的情況下，出于“加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系”的目的，也許可以仿照《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》。一方面，明示各系統的憲法解釋主體，通過文本上的承諾引導國家機關在行使職權時自動適用憲法。當然，此處的憲法解釋只是依附于國家機關的固有職權，沒有單獨的效力。另一方面，明確對于憲法條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人大常委會進行解釋或用法律加以規定。讓其他國家機關行使職權時解釋憲法，不會產生架空人大權威的可能，因為其他國家機關仍須按照民主集中制原則向人大及其常委會負責并受其監督，這只會讓國家權力機關集中處理重大問題，進一步增強憲法的權威。司法機關并不享有依據監督憲法實施職權撤銷立法文件的職權，所以也不存在否定立法規范的可能。

注釋

12024年7月6日和7日在重慶召開的第七屆中國憲法學青年論壇圍繞憲法解釋主題展開討論，報告人和評議人以及旁聽者各抒己見，觀點也是異多同少。

2正是考慮到人大代表數量多、不便于經常開會且會期短的因素，才設立人大常委會。憲法文本對全國人大常委會的定位也是最高國家權力機關的常設機關，重點在常設二字。參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2003年版，第228-229頁。兩者都是最高國家權力機關，參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003年版，第819頁。也不能忽略的是，全國人大常委會的憲法定位具備獨特的三重面向，即常設機關、立法機關、監督機關，參見錢坤：《全國人大常委會憲法地位的歷史變遷》，《法學研究》2022年第4期。

1人大及其常委會的職權可以概括為四項，即立法權、決定權、任免權和監督權，參見闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社，2017年版，第37-38頁。

2一般認為全國人大常委會負責監督其他國家機關，而全國人大負責監督全國人大常委會，但實際上全國人大也可以監督其他國家機關，如全國人大在每年例會中聽取和審議其他國家機關的工作報告，參見許安標、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社，2003年版，第183-184頁。

1“從邏輯上看，誰有權適用憲法，誰就應當有權解釋憲法。而在我國，全國人大和全國人大常委會都是法定的監督憲法實施的機關或者說是適用憲法的機關，那么它們都應該自然而然地就擁有解釋憲法的權力，這項權力應當是隱含在監督憲法實施權力中的一項必不可少的權力。對此無須作出任何另外的專門規定。”參見苗連營：《憲法解釋的功能、原則及其中國圖景》，《法律科學（西北政法學院學報）》2004年第6期。

1“在我國目前的解釋體制下，由于排除了司法機關和專門機關解釋憲法的機能，憲法解釋便出現了某種尷尬，因為立法機關和解釋機關是同一機關，而細化憲法的任務一般來說是通過立法實現的。如果憲法解釋的任務由非立法機關承擔，則可以起到拾遺補闕的作用，但如果由立法機關自己承擔，則可能屏蔽掉這一功能，因為立法 （包括法律的廢立改）更直接、更方便，從而使憲法解釋顯得多余，這也是憲法解釋在我國遲遲未出臺的原因之一。”參見馬嶺：《我國憲法解釋的切入口探析》，《中國社會科學院研究生院學報》2020年第2期。

2“修改憲法事關重大，這次修改只對需要修改的并已成熟的部分內容進行修改，可不改和有爭議的問題不改。憲法賦予全國人大常務委員會解釋憲法的職權，因此有些問題將來可以通過全國人大常委會關于憲法的解釋來解決。”參見李鵬：《立法與監督——李鵬人大日記（上）》，中國民主法制出版社、新華出版社，2006年版，第264頁。

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基金項目：四川省社會科學研究項目“四川省數字政府的法治建構研究”（23RKX0627）。

作者簡介：孫伍牛，吉林大學法學院博士研究生。