化債新思路

11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》，決定批準(zhǔn)增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案。

穩(wěn)妥處置存量隱性債務(wù)一直是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作。近年來(lái)，在各地各部門(mén)協(xié)同努力下，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷減小。2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。

今年以來(lái)，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問(wèn)題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。11月8日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安介紹了化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“組合拳”。第一，從2024年開(kāi)始，我國(guó)將增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，藍(lán)佛安表示，安排6萬(wàn)億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，是黨中央統(tǒng)籌考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境、確保經(jīng)濟(jì)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，以及地方政府化債實(shí)際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。第二，從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專(zhuān)門(mén)用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。第三，2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。

上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，直接效果是在2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元，不到原來(lái)的六分之一。當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險(xiǎn)，也消耗了地方可用財(cái)力，置換解決了地方“燃眉之急”，化債壓力大大減輕。

另一直接效果是置換后將大幅節(jié)約地方利息支出，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，估算五年累計(jì)可節(jié)約資金6000億元。同時(shí)，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。通過(guò)實(shí)施置換政策，地方政府可以騰出原本用來(lái)化債的資源，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生；騰出受制于化債壓力的政策空間，更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整；騰出用于化債化險(xiǎn)的時(shí)間精力，更多投入到謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去。政府隱性債容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，化債還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)信貸投放能力，利好實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

實(shí)施大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路的根本轉(zhuǎn)變。從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

2015年實(shí)施的新預(yù)算法，構(gòu)建了中國(guó)地方政府債務(wù)的制度規(guī)范，明確了地方政府債務(wù)治理“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)” 的基本思路，允許地方政府以一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的形式舉債，不能再以政府債券之外的其他任何方式舉債，但是，“后門(mén)”并未真正堵住。

對(duì)于遏制新增隱性債務(wù)，藍(lán)佛安表示，財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門(mén)，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，對(duì)新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，主要從三個(gè)方面發(fā)力：一是監(jiān)測(cè)口徑更全。健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，全口徑監(jiān)測(cè)地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動(dòng)態(tài)分析、及時(shí)預(yù)警、防范風(fēng)險(xiǎn)。二是預(yù)算約束更強(qiáng)。將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項(xiàng)目；對(duì)未納入預(yù)算安排的政府支出事項(xiàng)和投資項(xiàng)目，一律不得實(shí)施，堅(jiān)決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。三是監(jiān)管問(wèn)責(zé)更嚴(yán)。強(qiáng)化收集新增隱性債務(wù)線(xiàn)索，及時(shí)掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動(dòng)監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能寄希望于“畢其功于一役”，過(guò)去地方債化債經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，道德風(fēng)險(xiǎn)不可忽略。治本之策主要在于形成合適的激勵(lì)機(jī)制，需要通過(guò)深化改革，比如，進(jìn)一步改革政府間財(cái)政關(guān)系，更加合理安排中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任等，從根本上阻斷地方政府過(guò)度舉債。實(shí)施大規(guī)模置換，也能夠?yàn)樯罨胤秸畟鶆?wù)管理改革，建立可持續(xù)的地方政府債務(wù)體系爭(zhēng)取時(shí)間。