關(guān)于完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法律體系的思考

摘 要：人口老齡化快速發(fā)展是我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，日益加劇的養(yǎng)老服務(wù)需求，對(duì)建立系統(tǒng)化的法律規(guī)范要求越來(lái)越高。在養(yǎng)老服務(wù)立法方面，雖已初步形成具有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)法律框架，但尚存在一定局限性。因此應(yīng)聚焦老年人的實(shí)際需求，提高養(yǎng)老服務(wù)立法質(zhì)量，保障老年服務(wù)體系事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；立法；法律體系

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，中國(guó)老齡化的問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)峻。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。”在我國(guó)目前養(yǎng)老事業(yè)運(yùn)行，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，老年人權(quán)益的保護(hù)，都離不開法律的規(guī)范和保障。

一、當(dāng)前完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系的必要性

（一）完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系是應(yīng)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的人口老齡化形勢(shì)的需要化

我國(guó)老年人口規(guī)模大，老齡化速度快。截至2023年末，全國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)29697萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.1%；據(jù)測(cè)算，2035年前后，我國(guó)將進(jìn)入重度老齡化階段。在我國(guó)人口老齡化程度越來(lái)越突出的情況下，養(yǎng)老問(wèn)題能夠妥善解決，直接關(guān)系到每個(gè)家庭的安定和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)。這一嚴(yán)峻性趨勢(shì)，亟需要研究推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)立法，完善養(yǎng)老服務(wù)體系制度設(shè)計(jì)，維護(hù)老年人權(quán)益，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供立法保障。

（二）完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系是解決養(yǎng)老服務(wù)突出問(wèn)題的需要

我國(guó)政府非常關(guān)注養(yǎng)老問(wèn)題，養(yǎng)老服務(wù)取得一定的成績(jī)。但是我國(guó)老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)還存在發(fā)展不平衡不充分等問(wèn)題。比如東部沿海地區(qū)老服業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度呈正相關(guān)的趨勢(shì)。但是中西部地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件制約，養(yǎng)老服務(wù)的供給相對(duì)不足；城市養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)水平相對(duì)較高，而農(nóng)村養(yǎng)老存在的問(wèn)題頗多，主要表現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼力度不夠、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、硬件設(shè)施短缺、市場(chǎng)化程度較低等方面。這些問(wèn)題的解決，都要求養(yǎng)老服務(wù)法律制度的完善和實(shí)施。

（三）完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系是改變我國(guó)目前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展主要通過(guò)政策推動(dòng)這一現(xiàn)狀的需要

養(yǎng)老服務(wù)方面的法律目前只有《老年人權(quán)益法》對(duì)新形勢(shì)下養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題作出了一些回應(yīng)，現(xiàn)階段老年人養(yǎng)老還是主要以政策推進(jìn)為主。政策雖然具有靈活性的優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)比較快，能適時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整，但容易造成整個(gè)法律體系的不穩(wěn)定性和不可預(yù)見性；并且政策只有行政上的效力，不具有法律上的約束力，在執(zhí)行的過(guò)程中經(jīng)常被變相執(zhí)行、不嚴(yán)格執(zhí)行或者相互推矮，這與我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)要求不相符合。因此必須以法治化保障推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)健康、快速發(fā)展。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法律體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基本形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、以老年人權(quán)益保障法為主導(dǎo)、包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章政策在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)制度體系。但我國(guó)老齡化立法還存在明顯短板， 完善老齡化立法的任務(wù)十分艱巨。

（一）養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律缺失

目前只有少量附帶性立法和部門規(guī)章，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行主要靠政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。首先缺失養(yǎng)老服務(wù)方面的基本法。當(dāng)前《老年人權(quán)益保障法》有部分內(nèi)容涉及養(yǎng)老服務(wù)，但是，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)定主要是確權(quán)性、宣誓性的，綜合性比較強(qiáng)，難以有效調(diào)整各方主體在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系；二是缺系統(tǒng)性法律法規(guī)和配套制度。我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律制度，只是構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)的基本法律框架，還未形成系統(tǒng)性的法律制度體系。比如三大主要養(yǎng)老模式仍需進(jìn)一步作出專門性具體規(guī)定；關(guān)于老年人基本生活照料、康復(fù)護(hù)理、社會(huì)參與、法律服務(wù)等養(yǎng)老專項(xiàng)法律法規(guī)依然處于空白狀態(tài)；三是原則性規(guī)定多，可操作性弱。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)法律性文件中很多條文只作原則性規(guī)定，權(quán)利義務(wù)關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系不夠具體和明確，可操作性弱。地方立法大多也是依據(jù)上位法老年人權(quán)益保障法，再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，內(nèi)容也是比較原則和空泛，操作性不強(qiáng)，難以滿足全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的法治需求。

（二）法律位階低，強(qiáng)制力弱

我國(guó)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)方面的法律多是單行法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章等。養(yǎng)老服務(wù)立法的層級(jí)效力偏低，強(qiáng)制力弱，在執(zhí)行過(guò)程中因缺乏法律責(zé)任的規(guī)制導(dǎo)致執(zhí)行效果差。如在財(cái)政扶持方面，政策規(guī)定加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼扶持比例，但實(shí)踐中可能因政策在制定時(shí)缺乏具體的追責(zé)規(guī)定，導(dǎo)致政策規(guī)定落實(shí)不到位；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策落實(shí)中也經(jīng)常出現(xiàn)同樣情況。

（三）養(yǎng)老服務(wù)立法碎片化

目前有關(guān)老年人養(yǎng)老內(nèi)容分散于一些地方政府的規(guī)范性文件中，缺乏制定完整、系統(tǒng)的操作細(xì)則，一是碎片化的立法缺乏內(nèi)在的銜接和協(xié)調(diào)整合，難以形成連貫性。政策法規(guī)之間也不能有效的配合，跨部門、跨區(qū)域的問(wèn)題難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政策落實(shí)不到位和不落實(shí)的現(xiàn)象比較突出；二是由于全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平不同，地方制定的條例也會(huì)有所差異。由此導(dǎo)致不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間的老年人獲得的優(yōu)惠政策和養(yǎng)老服務(wù)水平也會(huì)出現(xiàn)差異，增加了法律、法規(guī)的執(zhí)行難度，立法效果很難實(shí)現(xiàn)。

三、提高立法質(zhì)量，完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系

（一）制定養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性法律

以日本為例，其老齡化問(wèn)題比較突出，但是通過(guò)建立了一套完備的養(yǎng)老服務(wù)法律體系，既承擔(dān)了老年人生活的重?fù)?dān)，又保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)且較快的發(fā)展。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了較為完備的養(yǎng)老服務(wù)法律體系。因此在我國(guó)人口老齡化問(wèn)題日趨突出的今天，國(guó)家應(yīng)提高養(yǎng)老服務(wù)的重視程度和扶持力度，出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)法律，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，明確各類主體的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)與法律責(zé)任。以專業(yè)性法律維護(hù)老年人的各項(xiàng)權(quán)利，保障各養(yǎng)老服務(wù)主體在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)利，為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治化環(huán)境。

（二）完善相關(guān)配套立法

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)涉及產(chǎn)權(quán)、金融、醫(yī)療、食品安全等多個(gè)方面，要同步推進(jìn)出臺(tái)其他配套的制度，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系長(zhǎng)久、良性發(fā)展。一是對(duì)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三大主要養(yǎng)老模式進(jìn)一步作出專門性具體規(guī)定。依據(jù)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的原則，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行提煉，明確三大養(yǎng)老模式的法律保障機(jī)制，對(duì)政府的責(zé)任、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)任、社會(huì)公益組織的認(rèn)證和監(jiān)督等方面問(wèn)題加以規(guī)定；二是制定具有中國(guó)特色、體現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)的配套養(yǎng)老服務(wù)立法。我國(guó)應(yīng)針對(duì)老年人福利、醫(yī)療保健、長(zhǎng)期護(hù)理保障、養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面盡快形成統(tǒng)一的立法安排，充分發(fā)揮政府提供公共服務(wù)等職能，促進(jìn)家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的協(xié)同互補(bǔ)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的養(yǎng)老方式，為人民群眾提供方便可及、價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）鼓勵(lì)出臺(tái)地方性、區(qū)域性與行業(yè)性老齡政策，保障各參與方的合法權(quán)益

在尊重和把握養(yǎng)老服務(wù)立法基本規(guī)律和共性趨勢(shì)的前提下， 鼓勵(lì)地方立法結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況， 緊扣問(wèn)題導(dǎo)向，緊跟大眾普遍關(guān)注問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣瑥?qiáng)化地域特色化立法的可操作性；在未來(lái)我國(guó)應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，以及區(qū)域內(nèi)和行業(yè)內(nèi)人員流動(dòng)情況，努力構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，或者行業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供具有專業(yè)照護(hù)能力的居家服務(wù)。為此也應(yīng)對(duì)此類情況制定相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)細(xì)分業(yè)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化、法制化建設(shè)，為地方、區(qū)域化、行業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)提供法治保障。

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