關(guān)于推進(jìn)港口水域涉漁隱患治理的若干思考和建議

摘 要：近年來(lái)，隨著“交通強(qiáng)國(guó)”“長(zhǎng)三角一體化”“世界一流強(qiáng)港建設(shè)”等國(guó)家戰(zhàn)略部署推進(jìn)實(shí)施，寧波舟山港作為國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)重要樞紐，港口的輻射帶動(dòng)、“硬核”支撐作用進(jìn)一步凸顯。但港口近岸水域現(xiàn)存部分捕撈、張網(wǎng)等涉漁作業(yè)活動(dòng)嚴(yán)重影響港口正常生產(chǎn)，商漁安全已成為制約寧波舟山港新一輪高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。本文以寧波核心港區(qū)為例，介紹港口水域涉漁活動(dòng)作業(yè)現(xiàn)狀，分析海事部門(mén)推進(jìn)涉漁隱患治理成效和難點(diǎn)，借鑒其他港口治理經(jīng)驗(yàn)，從完善法律法規(guī)、港口水域公告、商漁安全界限、聯(lián)合執(zhí)法等四個(gè)方面提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：港口；礙航；商漁安全；海事監(jiān)管

1 港口水域涉漁活動(dòng)分析

1.1 存量漁船作業(yè)現(xiàn)狀

隨著國(guó)家海洋漁業(yè)結(jié)構(gòu)、政策調(diào)整，北侖區(qū)注冊(cè)登記正規(guī)漁船數(shù)量大幅度減少，根據(jù)相關(guān)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2019年北侖區(qū)注冊(cè)登記“浙侖漁”系列漁船共30余艘，在2022年、2023年實(shí)施“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”政策處理，分別拆解11艘和3艘。目前有存量小型漁船15艘，分布于北侖霞浦3艘、柴橋1艘、白峰1艘、郭巨10艘；有2艘大型護(hù)漁船采取公務(wù)租賃的方式作為漁業(yè)執(zhí)法艇停靠在大榭。“浙侖漁”系列漁船屬于小型漁船，長(zhǎng)期活動(dòng)在港口近海沿岸水域，從事張網(wǎng)、捕撈等礙航漁業(yè)活動(dòng)，對(duì)港口正常生產(chǎn)、船舶安全造成較大影響。

1.2 危害性分析

（1）商漁碰撞風(fēng)險(xiǎn)激增。 目前，北侖區(qū)港口岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)已趨于完善，港口近岸水域基本納入港口航運(yùn)功能區(qū)，主要用于商船回旋靠離碼頭、港作船港內(nèi)作業(yè)。水域向外連接是寧波舟山港定線(xiàn)制航道，航道邊界與岸側(cè)是沿岸通航帶，船舶通航流量大、進(jìn)出港頻繁、潮流復(fù)雜。漁船在近岸水域作業(yè)時(shí)，隨著潮流和魚(yú)群分布變化在碼頭港池、航路航道、客運(yùn)航線(xiàn)、通航密集區(qū)內(nèi)任意穿行，與正常進(jìn)出港航行的商船交匯頻繁，聯(lián)系溝通不暢，搶占大船船頭，存在嚴(yán)重的碰撞風(fēng)險(xiǎn)。

（2）侵占航道愈發(fā)明顯。郭巨沿岸張網(wǎng)作業(yè)歷史悠久，具備明顯的季節(jié)性特點(diǎn)，在每年魚(yú)汛期、鰻魚(yú)捕撈季，大范圍定置張網(wǎng)圍合成捕撈區(qū)域，在2015年，海事部門(mén)曾通過(guò)各方協(xié)商促成漁網(wǎng)捕撈區(qū)域控制在海圖“10米等深線(xiàn)”以?xún)?nèi)的商漁區(qū)域分界，近年來(lái)，隨著漁獲經(jīng)濟(jì)價(jià)值增高，漁網(wǎng)區(qū)域不斷向外延伸，部分已侵占浙江沿海公共航路，影響佛渡水道小型船舶、客運(yùn)、渣土等固定航線(xiàn)以及涉水工程項(xiàng)目作業(yè)區(qū)。同時(shí)，由于漁民傳統(tǒng)觀念難以扭轉(zhuǎn)，治理難度極大，周而復(fù)始，常規(guī)做法難以有效根治。

（3）商漁糾紛矛盾突出。隨著港口開(kāi)發(fā)、涉水工程建設(shè)，進(jìn)出港船舶密度日趨增大，在港商船、港作船、拖船螺旋槳被漁網(wǎng)纏繞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，2024年5月，禁漁期后，核心港區(qū)曾出現(xiàn)大面積廢棄漁網(wǎng)蔓延，導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間交通管制封航。另外有部分漁民反映漁網(wǎng)、漁具、浮標(biāo)被商船破壞，強(qiáng)行攔停商船要求賠償，危險(xiǎn)性極大，且涉及調(diào)查取證、責(zé)任難以認(rèn)定，漁民主張高額賠償，難以有效協(xié)商一致，繼而引發(fā)法律和經(jīng)濟(jì)糾紛，對(duì)港口形象造成負(fù)面影響。

2 執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1 海事部門(mén)執(zhí)法成效

商漁安全歷來(lái)是寧波海事局重點(diǎn)監(jiān)管工作之一，近年來(lái)，各北侖駐區(qū)海事處按照上級(jí)統(tǒng)一部署，結(jié)合省、市、區(qū)“商漁共治”“春雷行動(dòng)”“一打三整治”“水上交通安全‘三年行動(dòng)’及遏重大”等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，聚焦商漁本質(zhì)安全，全面強(qiáng)化海事監(jiān)管履職，加強(qiáng)屬地協(xié)同，綜合施策，持續(xù)推進(jìn)涉漁風(fēng)險(xiǎn)隱患治理。

（1）聚焦綜合治理，探索“治本”舉措。通過(guò)多種渠道，向北侖區(qū)政府、安委會(huì)專(zhuān)題匯報(bào)近岸水域涉漁隱患，引起區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，形成治理共識(shí)，推動(dòng)北侖區(qū)級(jí)層面發(fā)布“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”、《關(guān)于北侖區(qū)峙南水域禁止從事捕撈等礙航作業(yè)通知》等政策公告，對(duì)14條“浙侖漁”漁船實(shí)施拆解補(bǔ)償?shù)日咛幹谩?/p>

（2）聚焦協(xié)同治理，發(fā)揮“系統(tǒng)”優(yōu)勢(shì)。推動(dòng)北侖區(qū)涉海涉漁專(zhuān)委會(huì)實(shí)質(zhì)性運(yùn)行，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)涉海涉漁信息共享，定期開(kāi)展工作會(huì)商、信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法；根據(jù)漁船歸屬地，推動(dòng)形成屬地街道牽頭主導(dǎo)，各涉海部門(mén)各司其職、齊抓共管治理模式，聯(lián)合港航企業(yè)、客渡運(yùn)企業(yè)、涉水工程項(xiàng)目部召開(kāi)涉漁隱患治理協(xié)調(diào)會(huì)、推進(jìn)會(huì)，成功促成企業(yè)給予漁民補(bǔ)償，簽署承諾書(shū)，避開(kāi)碼頭、航道、客運(yùn)航線(xiàn)、水工施工區(qū)等范圍作業(yè)；結(jié)合“雙進(jìn)”“商漁共治”等工作要求，通過(guò)北侖區(qū)商漁船“互登互學(xué)”、伏季休漁進(jìn)漁村、上船頭等形式，開(kāi)展商漁安全宣貫，普及商船航路、駕駛、避讓等航海法律知識(shí)，引導(dǎo)漁民切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提升安全意識(shí)。

（3）聚焦專(zhuān)項(xiàng)治理，形成“嚴(yán)管”態(tài)勢(shì)。持續(xù)鞏固“商漁共治”成果，常態(tài)化聯(lián)合屬地街道、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、漁政、海警組織大規(guī)模“清網(wǎng)”“清港”活動(dòng)，拆除核心港區(qū)、航道礙航漁網(wǎng)千余頂，嚴(yán)厲打擊非法載客、海釣、偷捕等違法行為。推動(dòng)北侖區(qū)出臺(tái)《北侖區(qū)“三無(wú)”船舶聯(lián)合認(rèn)定細(xì)則》，相關(guān)部門(mén)采取聯(lián)合認(rèn)定、聯(lián)合執(zhí)法，連續(xù)拆除涉漁三無(wú)船百余艘，有力保障港口和海洋漁業(yè)健康發(fā)展。

2.2 困難分析

（1）海域使用權(quán)屬之間互不具有排他性。由于海洋資源權(quán)屬?lài)?guó)家，并不具備嚴(yán)格意義上“物權(quán)”屬性，對(duì)特定海域的利用是由獲得特定海域使用權(quán)屬的眾多權(quán)利主體共同使用的，這就決定了各權(quán)利主體相互之間不具有排他性。落腳到實(shí)際情況中，碼頭在建造前，自海洋部門(mén)取得岸線(xiàn)、海域使用權(quán)證，用于港口交通航運(yùn)；漁船自漁業(yè)部門(mén)取得捕撈許可證，用于海上捕撈，兩者權(quán)屬均屬于海域使用權(quán)范疇之一，法律效應(yīng)相等，互不約束，且均不能構(gòu)成對(duì)海域進(jìn)行排他性支配，造成相互影響。

（2）港內(nèi)漁船“礙航”違法行為認(rèn)定缺乏法律依據(jù)。對(duì)比漁船、漁網(wǎng)侵占航道的顯性違章，漁船在其他非航道水域礙航行為則較難認(rèn)定。在禁止性規(guī)定上，僅在《海安法》第44條、100條以及《港口法》37條、55條賦予海事部門(mén)管轄和處罰依據(jù)。根據(jù)《海安法》第44條，規(guī)定在安全作業(yè)區(qū)、港外錨地范圍內(nèi)禁止從事養(yǎng)殖、種植、捕撈等作業(yè)活動(dòng)。其中“安全作業(yè)區(qū)”的概念出自《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》第8條，從事水上水下活動(dòng)需要設(shè)置安全作業(yè)區(qū)并由海事部門(mén)對(duì)外公告。因此海事部門(mén)對(duì)安全作業(yè)區(qū)、港外錨地礙航漁業(yè)活動(dòng)打擊具有法律效力，但港內(nèi)水域尚屬空白；另根據(jù)《港口法》37條，禁止在港口水域內(nèi)從事養(yǎng)殖、種植活動(dòng)。此處“養(yǎng)殖、種植”一般指代海上網(wǎng)箱魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖、水生植物種植，漁業(yè)捕撈未納入。即使適用此條法則，港口水域概念較為寬泛，一般指港界線(xiàn)以?xún)?nèi)的水域面積。主要包括港池、航道與錨地。但港界范圍需由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合劃定后，對(duì)外公告方可生效。

（3）涉漁管理職能交叉，單一部門(mén)難以有效監(jiān)管。漁業(yè)管理涉及地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人員維穩(wěn)、海上綜合安全等方面，部門(mén)層級(jí)多，利益訴求復(fù)雜，協(xié)同治理難度大。海事部門(mén)依據(jù)《海安法》對(duì)海上船舶、設(shè)施的航行、作業(yè)、安全等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，其中包括漁業(yè)船舶的海上交通安全管理，但漁船礙航捕撈，同時(shí)涉及海上交通安全、漁業(yè)作業(yè)安全、漁民人身安全，其屬地管理和行業(yè)管理職責(zé)分別在屬地地方政府、街道和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)（漁政部門(mén)），因此在發(fā)現(xiàn)漁船“礙航行為”時(shí)多采取現(xiàn)場(chǎng)驅(qū)離、通報(bào)屬地漁業(yè)部門(mén)等措施，曾經(jīng)也發(fā)生過(guò)，拆除碼頭前沿定置漁網(wǎng)后，漁民事后向海事部門(mén)要求賠償?shù)那闆r。因此，涉漁隱患處置難度較大，但收效甚微，且無(wú)法形成長(zhǎng)期有效協(xié)同管理機(jī)制。

（4）漁業(yè)捕撈功能區(qū)未實(shí)際規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。北侖漁業(yè)捕撈歷史悠久，漁船數(shù)量最多時(shí)達(dá)到200多艘，如：郭巨鎮(zhèn)曾是著名漁港小鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卮迕褚圆稉啤埦W(wǎng)為生。隨著港口開(kāi)發(fā)，寧波舟山港兩港一體化發(fā)展，港口功能實(shí)際已轉(zhuǎn)為商港，主要服務(wù)于航運(yùn)、海運(yùn)以及臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加之海域面積呈現(xiàn)“海小船多”的特點(diǎn)，客觀上已無(wú)適合漁船捕撈的區(qū)域，同時(shí)，海域功能區(qū)劃未實(shí)際規(guī)劃漁業(yè)捕撈區(qū)，導(dǎo)致在港口近岸水域，漁船捕撈作業(yè)和商船航行、停泊存在時(shí)間和空間上的重疊，商漁物理界限不清，用海矛盾日趨嚴(yán)峻。

3 對(duì)策建議

1）完善法律法規(guī)。鑒于港口交通航運(yùn)、海洋漁業(yè)捕撈雖海域用途不同，但屬于海域使用權(quán)之一，具有同等法律效力。實(shí)質(zhì)上，兩者相互之間已構(gòu)成排他性，建議完善相關(guān)法律法規(guī)，由地方政府根據(jù)不同海域特性，明確海域權(quán)使用優(yōu)先級(jí)，按照同一海域空間范圍內(nèi)僅設(shè)置一個(gè)海域使用權(quán)的方式，明確該權(quán)屬的支配地位，從而達(dá)到最大限度的資源利用和最小范圍的用海矛盾沖突。

2）劃定港界范圍。考慮到寧波舟山港口綜合體量、港口地位以及發(fā)展趨勢(shì)，港口交通航運(yùn)需要對(duì)所屬水域進(jìn)行長(zhǎng)期穩(wěn)定、安全的使用，建議參照海南三亞港、東營(yíng)港、蝦峙門(mén)航道漁船礙航成功治理經(jīng)驗(yàn)，按照港口“先商后漁”，由相關(guān)涉海部門(mén)聯(lián)合劃定港口水域范圍，并且對(duì)外發(fā)布公告，明確港內(nèi)通航水域?yàn)榻共稉茀^(qū)域。

3）商漁安全界限。建議地方政府加大對(duì)現(xiàn)有的存量漁船政策處置的力度，提高愿意自主拆解漁民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼，并視情指導(dǎo)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，同時(shí)完善海洋功能區(qū)劃，在港口水域之外劃定適合捕撈區(qū)域，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、漁業(yè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)控管理，實(shí)行合理分區(qū)，從而構(gòu)建相對(duì)安全的商漁安全界限。

4）長(zhǎng)效管理機(jī)制。建議在北侖區(qū)涉海涉漁安委會(huì)常態(tài)化運(yùn)行的基礎(chǔ)上，建立并運(yùn)行區(qū)級(jí)商漁聯(lián)管中心，地方安監(jiān)、應(yīng)急、海事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海警定期派駐值班，聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)商漁信息的共建共享，同時(shí)，進(jìn)一步完善海上“大應(yīng)急”的救助體系，實(shí)現(xiàn)各方應(yīng)急搜救力量和資源的相互協(xié)調(diào)配合，實(shí)質(zhì)性提升海上應(yīng)急救助和安全管理水平。

作者簡(jiǎn)介：

周鄭煌，監(jiān)管科三級(jí)主辦，主要研究方向：通航管理、綜合管理，通信地址：寧波市市北侖區(qū)白中線(xiàn)66號(hào)，郵編：315000

張涵，光明海巡執(zhí)法大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)，主要研究方向：船舶檢查及船檢監(jiān)督，通信地址：寧波市市北侖區(qū)白中線(xiàn)66號(hào)，郵編：315000