甘肅省高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制淺析

摘要 建立完善交通運輸綜合行政執(zhí)法體制是落實全面依法治國戰(zhàn)略布局、建設法治政府的重要內容，是實現交通運輸治理體系和治理能力現代化的必由之路。而高速公路綜合行政執(zhí)法作為交通運輸綜合行政執(zhí)法的重要組成部分，因其特殊性，又是交通運輸綜合行政執(zhí)法中的重點。現階段省高速公路路政執(zhí)法總隊僅承擔高速路政執(zhí)法職責，對高速公路服務區(qū)范圍內發(fā)生的運政違法行為及高速公路相關工程質量監(jiān)督未進行明確，機制運行還不夠順暢，機構性質、層級、人員編制不夠明確等問題，嚴重制約執(zhí)法效能的提升。該文通過對國內部分省份及我省當前高速公路綜合行政執(zhí)法體制概況的調研和現狀分析，總結存在的不足和短板，提出相關意見建議，為進一步優(yōu)化我省高速公路綜合行政執(zhí)法體制提供借鑒和參考。

關鍵詞 高速公路；綜合行政執(zhí)法；體制機制

中圖分類號 D922 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）21-0172-03

0 引言

新時期加強和改進高速公路綜合行政執(zhí)法工作，縱深推進交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，是深入貫徹落實習近平法治思想，加快交通運輸法治政府部門建設的必然要求，也是交通強國戰(zhàn)略的題中之義，更是交通運輸行業(yè)把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，不斷高質量發(fā)展的重要手段。改革后，我省交通運輸綜合行政執(zhí)法基本達到了精簡執(zhí)法隊伍、整合執(zhí)法門類的目的，但依然存在縱向“條狀”職能履行不暢，橫向“塊狀”職能合而未融等問題。隨著高速公路建設里程的持續(xù)、快速增加，在高速公路綜合行政執(zhí)法方面，仍然存在省級執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務指導職能發(fā)揮受限，綜合執(zhí)法職能未完全落地等一系列問題[1]。因此，縱深推進高速公路綜合行政執(zhí)法改革，進一步理順省級執(zhí)法事權、優(yōu)化高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制，全面落實高速公路綜合行政執(zhí)法職責，提升交通運輸綜合行政執(zhí)法行業(yè)治理能力愈發(fā)重要。

1 甘肅省交通運輸綜合行政執(zhí)法改革模式

1.1 改革前甘肅省交通運輸執(zhí)法模式

2019年之前，甘肅省交通運輸執(zhí)法基本模式為“條塊結合、分級負責”，省交通運輸廳主管全省交通運輸行政執(zhí)法工作，原省公路路政執(zhí)法管理局負責全省國省干線公路路政管理工作，下設15個執(zhí)法處，87個執(zhí)法所，34個高速路政執(zhí)法大隊，25個治超站，實行“局－處－所”三級管理模式。省道路運輸局、省水運（地方海事）局、省交通質監(jiān)局在承擔省本級執(zhí)法業(yè)務的同時，對下級交通運輸部門進行業(yè)務指導。其中，省交通工程質量監(jiān)督局負責全省公路工程質量監(jiān)督管理、行業(yè)管理及其人員的考核發(fā)證，參與擬定適應我省實際的公路工程質量監(jiān)督、監(jiān)理、試驗、檢測工作的管理制度，監(jiān)督實施行政處罰。省道路運輸管理局負責全省道路運輸行業(yè)管理和運政執(zhí)法工作，依法監(jiān)管道路運輸行業(yè)及其輔助業(yè)，維護道路運輸市場秩序。省水運（地方海事）局負責全省水路交通運輸管理、海事管理、船舶檢驗和航道管理、水運工程建設及質量監(jiān)督、水上交通安全監(jiān)督及水運執(zhí)法工作。

市（州）、縣（區(qū)）交通運輸局負責農村公路路政管理及權限內運政、水運、海事和交通質檢執(zhí)法工作。

1.2 改革后甘肅省高速公路綜合行政執(zhí)法模式

2019年3月，甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》（甘辦發(fā)〔2019〕12號），正式啟動了我省交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，將路政、運政等7個執(zhí)法門類整合到交通運輸綜合執(zhí)法機構LlhHwKt1cZ+XC3AZEmxlcUczGqlAaYZPFVKWXAL2dHE=統(tǒng)一實施，原事業(yè)單位承擔的行政職能劃歸行政機關實施。省級層面建立“一局一總隊”執(zhí)法模式，省交通運輸廳內設綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，負責全省交通運輸行業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督管理工作。原省公路路政執(zhí)法管理局撤銷，成立省高速公路路政執(zhí)法總隊，負責全省高速公路路政執(zhí)法、超限運輸治理等相關工作，按照路段設置35個大隊（現已增加到60個大隊），至此，我省高速公路路政執(zhí)法“總隊－大隊”兩級垂直管理體制基本形成。

2 甘肅省省級交通運輸綜合行政執(zhí)法改革存在的問題

2.1 省級執(zhí)法監(jiān)督指導職能發(fā)揮受限

甘肅省交通運輸廳綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局作為省廳的內設機構之一，負責全省交通運輸行業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督管理工作。但因人員編制較少，隨著高速公路涉路施工許可、跨省超限運輸車輛行駛公路許可以及跨區(qū)域執(zhí)法工作的急劇增加，承擔的任務越來越重，特別是在推進落實專項工作、加強對交通運輸執(zhí)法隊伍監(jiān)督指導方面力量較為薄弱。省高速公路路政執(zhí)法總隊受職責權限限制，對市（州）交通運輸綜合行政執(zhí)法隊開展執(zhí)法監(jiān)督和業(yè)務指導較困難，影響了整體執(zhí)法效能。

2.2 高速公路綜合行政執(zhí)法職能未完全落地

甘肅省高速公路路政執(zhí)法總隊作為改革后唯一保留的省級交通執(zhí)法隊伍，在省交通運輸廳下發(fā)的“三定”方案中，僅承擔高速公路路政執(zhí)法職責，對依法查處高速公路范圍內發(fā)生的運政違法行為及高速公路相關工程質量監(jiān)督尚無法定授權，高速公路綜合行政執(zhí)法職能未完全落實[1]。尚未有效發(fā)揮交通運輸綜合行政執(zhí)法示范引領作用，與交通運輸綜合行政執(zhí)法改革要求還有差距[2]，同時，對總隊層面綜合行政執(zhí)法改革還需進一步推進。

2.3 省級執(zhí)法機構兩級管理體制扁平化問題凸顯

兩級管理體制下，省高速公路路政執(zhí)法總隊下設60個大隊管理全省高速公路路政執(zhí)法工作，點多線長面廣。且隨著新建高速公路不斷通車運營，高速路政執(zhí)法大隊隨路增加，總隊機關對大隊的業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)調調度、應急保暢等工作任務更加繁重，管理難度愈發(fā)凸顯?；鶎哟箨狇v地分散，年輕干部縱向橫向交流渠道有限，一定程度上影響人才隊伍建設。此外，現行體制下各市（州）區(qū)域內設置多個大隊，大隊之間獨立開展工作，彼此溝通配合協(xié)作不強，集中力量處理高速公路領域重大突發(fā)案件能力還不足，加之大隊為科級建制，與省界高速公路綜合行政執(zhí)法機構、屬地交通運輸綜合執(zhí)法機構級別不對等，在開展聯(lián)合執(zhí)法行動、超限治理、案件協(xié)辦以及執(zhí)法聯(lián)動方面協(xié)調難度較大。

3 優(yōu)化高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制的必要性

3.1 國內各省交通運輸綜合行政執(zhí)法管理體制概況

截至目前，國內各省已初步完成交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，在高速公路交通運輸綜合行政執(zhí)法方面主要分為兩類，第一類為高速公路實行垂直管理，全國31個省份有25個省份實行了高速公路垂直管理，占比為80.6%，其中副廳級建制單位為14個省份，占比56%；公務員（參照公務員管理）單位10個省份，占比為40%。第二類為高速公路非垂直管理，省級為廳內設局（處室）監(jiān)督指導市州開展高速公路綜合執(zhí)法工作，共有6個省份。

3.2 高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制優(yōu)化的必要性分析

（1）助力交通強國建設，建設人民滿意交通的需要

習近平主席在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會開幕式上指出，“交通成為中國現代化的開路先鋒”。（《習近平出席第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會開幕式并發(fā)表主旨講話》，《人民日報》2021年10月15日，第1版）交通在現代化建設全局中的地位提升到了前所未有的新高度，交通運輸被賦予了新的時代內涵、戰(zhàn)略定位和歷史使命。縱深推進高速公路綜合行政執(zhí)法改革，不僅是暢通高速公路主動脈、服務經濟社會高質量發(fā)展的重要抓手，還是深入推進國家“放管服”改革、不斷優(yōu)化營商環(huán)境的必要舉措，更是服務人民美好生活、打造交通強國的堅實保障。

（2）強化省級執(zhí)法事權，提高高速公路綜合執(zhí)法效能的需要

“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度”是黨的二十大的明確要求。高速公路是實行封閉式管理的通道網絡，如果將高速公路執(zhí)法按行政區(qū)域分割到市縣管理，不僅會帶來執(zhí)法成本增高、執(zhí)法質量效率降低、行政區(qū)界巡查折返安全隱患增加等問題，還可能存在市縣“接不住、管不好”的情況，所以應將高速公路定位為“個別業(yè)務管理有特殊性的領域”，由省級統(tǒng)一管理，設置省級高速公路執(zhí)法隊伍。比如河北、山西、陜西、新疆等多個省份均成立省級高速公路綜合行政執(zhí)法隊伍，負責全省高速公路綜合行政執(zhí)法工作。

（3）釋放綜合執(zhí)法效能，提升行業(yè)治理能力的需要

優(yōu)化高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制和運行模式，增設支隊，建立“局（總隊）－支隊－大隊”三級管理體制，讓支隊成為連接總隊、大隊的中間層級和橋梁，集中承辦日常性基礎管理事務，快速響應轄區(qū)范圍內重大違法案件和緊急情況，強化對轄區(qū)大隊工作監(jiān)督、業(yè)務指導及服務保障，推進執(zhí)法資源、力量的合理整合分配，實現資源使用的最優(yōu)化[3]。此外，三級管理模式下，領導職數及管理崗位都有相應增加，可以給予干部職工更多上升的渠道和空間，激發(fā)執(zhí)法人員的工作主動性和積極性，實現交通運輸綜合行政VNvVeS5D9/0vlEtcwrn3YfhtbX8Lagkgib5JD0ERZ2Y=執(zhí)法隊伍由數量規(guī)模向質量效能轉變，不斷提升行業(yè)治理能力。

4 建立甘肅省高速公路綜合行政執(zhí)法機構三級管理體制的建議

解決我省高速公路綜合行政執(zhí)法改革中的重點難點問題，必須深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，深入調研甘肅高速公路交通運輸綜合行政執(zhí)法改革需求，進一步整合和理順省級執(zhí)法事權，落實省級執(zhí)法責任，不斷提高綜合執(zhí)法質效。既要向外取經，借鑒部分省份高速公路綜合行政執(zhí)法三級垂直管理體制的優(yōu)秀經驗；也要對內求索，擺脫慣性思維和路徑依賴，大膽創(chuàng)新工作模式[4]、運行機制，按照事權設置省級交通運輸綜合行政執(zhí)法機構內設機構及下設機構，構建層級明晰合理、職責分工明確的三級管理體制，落實交通運輸綜合行政執(zhí)法職責。據此，提出優(yōu)化建議。

4.1 機構設置方面

整合省高速公路路政執(zhí)法總隊、省道路運輸事業(yè)發(fā)展中心、省水運事業(yè)發(fā)展中心、省交通建設質量安全造價中心和省廳內設機構承擔的行政執(zhí)法職責和相關人員，組建甘肅省交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，加掛“甘肅省高速公路綜合行政執(zhí)法總隊”牌子，為副廳級行政單位，隸屬省交通運輸廳。局機關內設正處級職能處室，下設15個支隊（正處級），包括1個交通運輸信息化執(zhí)法支隊和14個高速公路綜合行政執(zhí)法支隊（其中，酒泉支隊代管嘉峪關市行政區(qū)域內高速公路敦煌市單獨設支隊）。支隊內設正科級職能科室，下設正科級執(zhí)法大隊，構建“局（總隊）－支隊－大隊”三級管理體制。主要負責指導、協(xié)調和監(jiān)督全省交通運輸綜合行政執(zhí)法工作，負責交通運輸領域重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調，承擔全省高速公路綜合行政執(zhí)法等工作。

4.2 人員編制方面

參照中共中央辦公廳印發(fā)的《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定》和《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定》，結合我省交通運輸綜合行政執(zhí)法工作職責、特性和實際需要，建議各層級按照相關比例設置綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類公務員。針對現有的交通運輸綜合行政執(zhí)法機構性質、人員編制不一致等問題，將交通運輸綜合行政執(zhí)法人員統(tǒng)一納入公務員管理。

4.3 執(zhí)法保障方面

4.3.1 強化法治保障

加強高速公路綜合行政執(zhí)法法規(guī)體系頂層設計，以高質量立法保障促進高速公路綜合行政執(zhí)法工作。完善部門、行業(yè)間協(xié)作聯(lián)動機制，推進高速公路綜合行政執(zhí)法與司法部門等的有效銜接，實現規(guī)范化長效治理。梳理并公布執(zhí)法權力和責任清單，讓人民群眾了解執(zhí)法機構的具體職責、執(zhí)法依據、執(zhí)法標準、執(zhí)法程序以及問責追責機制，讓執(zhí)法人員掌握執(zhí)法權限，既不越位也不缺位[5]。

4.3.2 強化經費保障

積極爭取政府部門的支持，將高速公路綜合行政執(zhí)法專項經費納入同級財政預算予以保障[6]，進一步提高交通運輸綜合行政執(zhí)法公用經費定額標準，構建交通運輸綜合行政執(zhí)法經費保障機制。在保證日常執(zhí)法工作經費的基礎上將專項執(zhí)法行動、執(zhí)法培訓教育等費用一并納入預算，保障執(zhí)法專項、人員培訓等相關方面的經費，及時更新老舊執(zhí)法裝備、車輛。加強對科技執(zhí)法大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新信息技術的投入力度，提高信息化科技執(zhí)法水平。

4.3.3 強化隊伍保障

積極爭取組織部門和人社部門支持，提高交通運輸、法學、管理、計算機等學科類型專業(yè)執(zhí)法人員錄用比例。暢通職務晉升、職稱評定渠道，拓寬干部職工成長的空間，建立健全試錯容錯和擔當作為的激勵和保護機制，激發(fā)干部職工擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)的熱情，打造革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍[7]。

5 結語

綜上所述，我省現階段高速公路綜合行政執(zhí)法體制依然存在一些短板和不足，嚴重制約執(zhí)法效能和行業(yè)治理能力的提升。相關部門還應結合中央和省、部新時期加強和改進交通運輸綜合行政執(zhí)法工作的相關要求，優(yōu)化組織架構及管理模式，進一步重點研究完善以組織體系、制度體系、工作體系、保障體系、協(xié)調監(jiān)督體系、執(zhí)法評估體系等為主要內容，符合我省實際的交通運輸綜合行政執(zhí)法體系，強化我省交通運輸綜合行政執(zhí)法保障。形成權責統(tǒng)一、權威高效、監(jiān)管有力、服務優(yōu)質的甘肅省高速公路綜合行政執(zhí)法管理體制，為縱深推進我省交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，促進交通運輸行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定、高質量發(fā)展提供科學決策依據和路徑。

參考文獻

[1]彭春莉.淺談我國高速公路運營體制管理[J].中國高新技術企業(yè)，2009（3）：63-64.

[2]李洋，王雅婷.高速公路上的行政執(zhí)法淺析[J].科技資訊，2012（18）：251.

[3]成莉.道路交通行政執(zhí)法體制的變革——以“綜合執(zhí)法”為例[J].警學研究，2023（3）：114-128.

[4]仇大源.深化綜合行政執(zhí)法改革研究——基于江蘇省綜合行政執(zhí)法改革實踐[J].機構與行政，2019（9）：30-33.

[5]王莉.交通運輸綜合行政執(zhí)法工作的新理念分析[J].運輸經理世界，2023（34）：49-51.

[6]楊斐.交通運輸綜合行政執(zhí)法存在的問題及解決策略研究[J].工程技術研究，2019（13）：247-248.

[7]徐楠.簡析當前交通運輸綜合行政執(zhí)法存在的問題及對策[J].法制博覽，2019（10）：237.