新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革探討

摘 要：基于新一輪財稅體制改革的背景，深度剖析我國中期預算改革當前所面臨的多重阻力，并探索其未來發展路徑，為提高財政管理能力、推動國家治理體系和治理能力現代化以及助力我國高質量發展提供有效支持。具體而言，要完善中期預算管理的頂層設計、實現與其他經濟社會發展規劃有效銜接、科學預測宏觀經濟形勢和財政收支情況、建立跨部門的數據共享協調機制、完善預算決策模式，并推動中期預算改革與績效改革相融合。

關鍵詞：新一輪財稅體制改革 中期預算改革 國家治理

一、引言

財政是國家治理的重要支柱，財稅體制是推進中國式現代化的制度基石。2023年12月中央經濟工作會議指出，要謀劃新一輪財稅體制改革。2024年3月政府工作報告再次強調：推進財稅金融等領域改革，謀劃新一輪財稅體制改革，落實金融體制改革部署，增強對高質量發展的財稅金融支持力度。同年7月，黨的二十屆三中全會對深化財稅體制改革做出重要部署，提出了從預算制度、稅收制度和完善中央和地方財政關系等多個維度推進改革的新方向。當前，我國預算管理制度改革已步入攻堅階段，需穩步推進。本文以中期預算為視角，探討新一輪財稅體制改革背景下，預算管理改革深化所面臨的困難，并結合當前的時代背景，從國家治理的高度出發，審視并探索優化路徑，改進現有的預算體系，促進預算管理改革的進一步發展，提高財政管理能力和資金使用效率，助力我國高質量發展。

二、新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革的重要地位

預算管理改革肩負著提高財政資金使用效率和資源配置效率、保障財政穩定、改善財政紀律、明確財政與事權分配等關鍵任務，是財稅體制改革重頭戲之一。近年來，從中期預算的角度看，預算管理改革是預算管理改革實踐中最為關鍵的舉措之一，豐富的實踐經驗為新一輪財稅體制改革背景下的中期預算改革提供有利保障。中期預算本質上是在中期跨年度的視角下對財政收支進行預測、規劃和管理。從提高財政可持續能力角度來看，中期預算彌補了年度預算的缺陷，以長期視野充分考慮宏觀經濟環境波動和政策變化，識別可能產生的財政風險，及時采取預防措施，實現風險防控和宏觀調控，從源頭解決“短視性”問題。同時中期預算通過控制財政支出和債務水平，來避免長期收支不匹配導致國家財政資金不穩定的問題，真正實現提升財政可持續能力。從提升國家治理能力角度來看，中期預算通過將政策、規劃和預算三者緊密聯系，提高政策規劃的前瞻性，體現政策傾向，將財政資金集中在重點政策規劃上，避免資源浪費，實現最有資源配置，同時通過監督財政資金執行情況來把控政策規劃實施的效果和節奏，提升國家治理能力，促進社會高質量的發展，構建新發展格局。從增強監督管理水平來看，中期預算通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方式安排預算，確保財政安排符合國家戰略規劃需求，同時通過有效監督預算執行效果，及時進行調整，實現有效監督管理，提升財政資金使用效率，提高預算安排的透明度。

三、中期預算改革面臨的問題和難點

中期預算改革已在我國全面推廣，取得重大突破的同時，改革過程中面臨的難點也逐漸顯露，導致中期預算改革“形式化”，未能真正發揮其效益。

（一）中期預算法律制度不健全，缺乏實質約束力

我國關于中期預算的法律制度有待進一步完善，現行的《預算法》強調預算編制時考慮跨年度預算平衡的需要，但未將“實施中期預算管理”明確寫入其中，其法律效力薄弱，缺乏實質約束力。地方中期財政規劃作為目前執行中期預算主要參考依據，但強制性較薄弱，約束力受限，在執行過程中政府部門往往不夠重視，使得中期預算的執行流于形式，難以在實踐中對財政收支執行情況產生有效約束力。同時《預算法》未對預算執行中的違規責任明確規定，懲處機制不到位，違法成本較低，最終導致預算在執行過程中容易偏離目標，指導性約束未能發揮真正作用。

（二）中期預算與其他經濟社會發展規劃銜接不暢

為了有效發揮中期預算前瞻性和指導性作用，中期預算改革實施必須與其他經濟社會發展規劃相銜接，但現實兩者之間不統一、不銜接。中期預算通常采用三年的滾動周期進行編制，而經濟社會發展規劃則通常以5年為一個固定周期，這種周期錯配加大了兩者的銜接難度。此外，內容上經濟和社會發展規劃更側重于宏觀層面的“事務”，而中期預算則更關注“資金”的分配。前者沒有考慮到財政資金能否有效保障，費用測算較為粗略；后者未考慮預算是否支持政策規劃，資金安排合理性欠缺，造成資金結余浪費。在實踐中，許多地方的收支預測僅僅參考往年預算安排情況，通過基數加增長的方法進行，而沒有與經濟和社會發展規劃的目標和內容實現緊密銜接。總體而言，編制周期和內容上的差異限制了中期預算職能作用的發揮，加大資源配置難度。

（三）缺乏中長期分析預測能力，制約我國中期預算改革有效落地

當前，我國中期預算管理的實施效果受限，很大一部分原因是缺少對中長期經濟和財政趨勢的深入分析和預測能力。有效的中期預算管理依賴于準確的預測，而現實中常常出現年末預算執行數與年初預算數偏差較大現象，資金未能真正發揮其效益，這恰恰體現了預測能力的缺失導致預算失效。當前，我國利用大數據、先進的宏觀經濟模型和數字分析工具來預測未來的經濟趨勢和財政收支情況，但由于涉及的數據維度和層次繁多，我國在數據的充分利用和深入分析方面仍面臨挑戰。此外，國內外經濟環境的不確定性以及財稅政策的調整和變化，進一步增加了預測的復雜性，影響了預測結果的準確性，使得中期預算的前瞻性和可靠性無法得到有效保障。

（四）預算決策體系、流程與中期預算框架不匹配

在制度層面上，中期預算改革缺乏與改革目標相適應的預算決策體系和流程。目前，我國采用的“兩上兩下”預算編制方式顯得較為松散和不連貫，缺少約束。預算的分配和編制過程還沒有完全達到“自下而上”與“自上而下”相結合的理想狀態。這種情況下會導致政策規劃和預算安排相脫節，極端情況下會出現國家重視的政策規劃未安排足夠資金，得不到應有的財力保障，或者部門過分集中于爭取更多的預算分配，導致已安排預算項目沒有發揮真正效用，資金的配置效率低，這恰恰削弱了預算的政策導向作用。同時績效導向作用不突出，一直以來我國重視事后評估，忽略了事前績效評估。同時對在績效評價過程中缺乏資金使用效益和規劃落實情況的重視，更多的關注資金投入情況，忽略了資金使用產出成果情況。

（五）信息歸集貫通不暢，限制中期預算的實施

數據信息是中期預算編制的基礎，信息歸集貫通不暢直接制約了中期預算的實施，進而影響中期預算編制的準確性。部門項目庫的建設在預算編制過程中是不可或缺的，動態更新的項目庫有助于精確掌握項目的各個階段和環節。然而，由于對項目庫建設的重視不足，一些項目在立項時缺乏充分的科學論證，關鍵的項目信息未能及時錄入，這導致財政部門在預算分配時難以評估項目的優先級和重要性。此外，不同部門之間缺乏數據共享機制。一方面政府部門考慮到信息安全隱患，缺乏信用機制，主觀上不愿意共享；一方面各政府部門根據自身的需求建設項目庫，系統不兼容，資源難以整合，逐步演變為信息資源產權部門化，客觀上形成共享壁壘。隨著項目庫逐漸增加，必然會出現資源浪費和工作效率低下等問題。財政信息和宏觀經濟數據的共享無法實現，制約中期預算的準確預測。

四、新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革的路徑探索

在新一輪財稅體制改革背景下，持續推進預算管理改革是建設現代化財稅體制改革的的關鍵組成部分。當前，我國預算管理制度改革已步入攻堅階段，中期預算改革的深化遭遇了不少障礙。必須從國家治理的高度出發，審視并探索優化路徑，從理論和實踐兩個維度深化認識，改進現有的預算體系，促進預算管理改革的進一步發展。

（一）完善中期預算管理的頂層設計

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，完善中期預算管理的頂層設計，加強中期預算與其他經濟社會發展規劃的匹配性與協同性。通過調整經濟社會發展規劃的編制周期來解決周期錯配問題，同時通過規劃編制時間前置來解決預算和戰略規劃脫軌問題，根據當前政策規劃和對未來財政收支情況的預測進行項目排序及預算安排。建立中期預算管理跨部門協mW6AJ0NQlRGC4HBcIwTAIg==作機制，促使財政與發改委等關鍵部門加強深入交流，并形成一致意見。通過建立常規化部門間溝通機制，確保經濟社會發展規劃與預算方案實現無縫對接，提升資源配置效率與政策執行效果。通過優化編制專項規劃和中期預算的操作流程，確保項目投資計劃及其資金需求表述精確和明確，以實現有效銜接，提升整體預算準確性。加強中期預算管理的法治支撐與保障，將中期預算管理明確納入預算法，并通過立法形式詳細規定其實施流程與細則，為中期預算管理提供更為堅實的法律支撐。

（二）科學預測宏觀經濟形勢和財政收支情況

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，客觀準確預測經濟形勢和財政收支情況，為中期預算編制有效運行提供重要保障。應吸取國內外成功經驗，減少對傳統“基數法”的依賴，構建一個綜合考量財政收支變動趨勢、國際經濟環境、國內宏觀經濟形勢以及中長期發展政策等因素的財政收支預測模型。同時，開發用于中期財政規劃編制的軟件和信息系統，以促進中期財政規劃編制的流程化和信息化。通過綜合運用趨勢分析法、因素決定法等一系列預測模型，深入分析歷史數據變化，兼顧新政策變化，精準預算財政收支，確保預測結果科學和準確。此外，采取滾動預測模式，突破靜態預算局限性，實現真正意義上的按需編制預算，保證預算編制的可持續性。

（三）完善預算決策模式

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，需要對預算決策模式和編制流程進行優化。中期預算管理應當采取以“自上而下”為主、 “自下而上”為輔的預算決策模式。考慮將現行的“兩上兩下”預算編制流程優化為“三下兩上”的新模式。具體來說，由財政部門設定預算限額。各部門在此限額內確定各自的預算支出項目和額度。財政部門對這些預算提案進行審核，并提出修改建議。各部門根據這些建議進行調整，提交給人大會議進行審批。此過程既給予各部門一定的預算決策自主權，也防止預算支出的無序增長。

（四）建立跨部門的數據共享協調機制

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，建立跨部門的數據共享協調機制，打破各部門信息孤島現狀。為保障數據信息有效獲取，提升政府數據信息管理水平，聯合發改、財政、稅務和統計等部門，打造數據聯合共享數據庫，實現數據實時獲取、共享和可比，促使各部門在財政信息上無縫對接，自由流通。各預算單位之、以及與財政部門之間實現跨部門溝通，避免政策解讀上產生沖突和資源的冗余浪費。逐步建設并普及適用于全國范圍的的中期預算編制系統，制定標準統一的操作流程，實現中央和地方政府、財政部門間數據信息共享互通。

（五）推動中期預算改革與績效改革相融合

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，需推動中期預算改革與績效改革相融合。一方面強化績效目標管理，將績效理念植入中期預算管理各環節。在中期預算項目入庫階段，應設定清晰且可量化的績效目標，并在項目篩選和優先排序時充分考慮績效因素，實現全過程的監督和考核管理，以提升財政支出的效益和效率。另一方面增強績效評價結果的實際應用，多角度綜合評估項目，建立將績效評價與預算分配相掛鉤的激勵和約束體系。確保財政資金用在最關鍵的領域，將績效評價結果作為決定項目是否啟動、繼續或終止的關鍵參考。

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（作者單位：內蒙古自治區民營經濟發展促進中心）

責任編輯：張莉莉