柬埔寨為何退出柬老越發展三角區？

9月20日，柬埔寨副首相兼外交與國際合作大臣宋金達致函老撾外長沙倫賽·貢瑪西和越南外長裴青山，以項目已達既定目標、各國均具備獨立發展能力為由，宣布退出柬埔寨—老撾—越南發展三角區（CLV-DTA）合作框架。消息一出，便引起國際輿論廣泛關注。大部分媒體認為柬方此舉事發突然，“不可思議”。有媒體甚至援引學者觀點認為，柬埔寨的“退群”決定“令人震驚”，堪比英國脫歐。事實上，柬老越三國間合作機制繁多，柬埔寨退出三角區并不意味著要脫離三國合作關系。柬埔寨選擇退出三角區合作框架，除希望尋求發展空間外，主要為應對政治反對派的輿論攻勢，同時也考慮到項目發展的實際成效。

三角區自柬始自柬終

柬老越發展三角區發端于上世紀90年代。隨著由馬來西亞柔佛州、印度尼西亞廖內群島和新加坡構成的東南亞“增長三角區”為亞洲區域經濟合作提供新的模式參考，東盟北部、東部和中南半島“瀾滄江一湄公河”地區的“增長三角區”也先后進入構想、研究或初步協商階段。1999年10月，柬埔寨時任首相洪森在柬老越三國首相/總理聯合會上提出在柬老越接壤處設立發展三角區的構想，得到積極響應。21世紀以來，三角區機制逐步完善。2004年，三角區自貿協定生效。2006年，三國批準了三角區的組織框架，即除峰會外，另外成立聯合協調委員會，下設經濟、社會與環境、安全與外交和地方合作四個分委員會，協調推動邊境相關合作。2018年，三國同意逐漸將三角區機制覆蓋范圍從邊境省份擴大至全國。

此次柬埔寨退出機制確有其突然之處。今年3月，柬商業大臣占尼莫在出席三角區聯合協調委員會會議時，還計劃于今年12月承辦三角區峰會。然而，退出三角區機制并不表明柬埔寨要與越南、老撾分道揚鑣。冷戰后，雖然柬老越的“特殊關系”隨著柬埔寨走上不同政治道路而發生變化，但三國始終保持密切合作。三國在防務安全、經貿投資、教育文化等領域，均建立起合作機制，如國防部長年度會晤機制、軍隊聯合救援演習機制、公安部/內務部部長年度會議機制、外交部部長級會晤機制、國會高層會議機制，等等，柬老越發展三角區是眾多合作機制中的一個。

“退群”意在維護政治穩定

從柬人民黨主席、參議院主席洪森和首相洪瑪奈的公開表態看，“退群”風波源自柬政治反對派的輿論攻訐。洪森表示，“退群”是顧及柬民眾對國家領土完整的擔憂，防止反對派利用三角區炒作柬越邊境問題。洪瑪奈表示，退出三角區將使極端分子失去攻擊政府的重要“武器”。

自今年7月開始，網絡上關于柬老越發展三角區的爭論持續升溫。柬政治反對派聯合非政府組織，反復質疑該項目會更多惠及越南、老撾，而非柬埔寨，并暗示柬政府可能將東北四省“割讓給越南”。盡管柬政府發言人多次出面澄清，洪森、洪瑪奈也親自發表聲明，卻未能阻止輿論發酵。數千名在韓、日、澳等國生活工作的柬僑民于8月11日發起抗議活動，要求柬政府退出三角區機制；柬政治反對派也通過社交平臺煽動柬國內民眾發起示威游行。雖然煽動圖謀最終被柬政府挫敗，但洪森依然表示，處理此事“不坐以待斃，要徹底滅火”。

事實上，柬越領土問題向來是柬國內的敏感話題，也是柬政治反對派的重要武器。柬政治反對派經常利用柬政府開展涉越合作的時機，或在重要時間節點，都會捏造柬政府向越南出讓土地等，以誘導民意，企圖達成破壞社會穩定、動搖人民黨執政基礎的政治目的。本輪“退群”前的風波也是換湯不換藥。“退群”決定無非是柬政府抽薪止沸的舉措罷了。

三角區收益不及預期

柬埔寨倡議建立發展三角區的初衷是為了通過邊境開發，盡快扭轉經濟落后的局面。然而，由于合作三方的政治經濟實力差異較大，與柬方預期存在差異。

據越南計劃投資部統計，越南在三角區的柬老域內設有經濟作物種植、采礦、水電開發等投資項目110個。其中在老項目65個，投資逾20億美元；在柬項目45個，投資近17億美元。以三角區橡膠跨境合作為例，越南首先在柬老省份組織征地種植，然后回購橡膠等農林初級產品進行再加工，提升附加值后再出口至海外市場。這使得柬方在合作中被鎖定于產業鏈下游和價值鏈低端，國內產品加工的技術能力提升未能受益于合作機制。加之，在三角區合作中還不時發生各類環保問題。有研究表明，三角區近30年來的主要土地利用和覆被變化方式為農進林退，三國近12%的保護區受此影響。其中，柬境內保護區受影響的范圍最大，柬越邊境保護區最為嚴重。柬邊境省份自然生態受損不符合新政府提出的“五角戰略”發展目標，即要在2050年將柬森林覆蓋率增至60%。

此外，柬東北四省——蒙多基里省、臘塔納基里省、桔井省和上丁省，由于地理位置偏遠，長期存在交通基礎設施滯后、電網體系規劃滯后、信息通信設施有待改善等問題，制約了地方經濟發展，亟需基礎設施建設投入。然而，25年來，發展三角區合作在解決這些難題上用力不夠。在2024年2月舉行的第13次發展三角區貿易投資和旅游促進會議上，與會代表們普遍認為，近年來發展三角區的企業投資合作成果尚未與三國潛力、優勢和戰略合作關系相稱。

尋求邊境發展自主空間

退出三角區是柬埔寨在東北部拓展發展空間的重要舉措。“退群”后，柬政府將依據東北省份資源稟賦、產業基礎、自然生態、發展潛力等現狀，自主制定發展規劃，調整投資激勵措施，將東北部發展融入國家整體規劃。

洪瑪奈在回應柬民眾關于退出三角區合作可能影響東北省份發展的擔憂時就曾明確提出柬政府將推動東北省份發展的幾項舉措，即與鄰國完成邊界勘界立碑，開展地區交通基礎設施建設，并在2025年推出東北部投資激勵方案。其中，開展地區交通基礎設施建設既是柬政府東北部開發舉措中的重中之重，更是柬政府國內和區域運輸網絡總體發展框架的重要組成。2024年3月，柬政府發布《2023年至2033年運輸和物流系統綜合總體規劃》，計劃通過實施174個基礎設施建設項目，建成一個多層次、相互關聯的交通網絡，優化運輸和物流系統，增強國內外連通性，支持國家經濟增長。其中，多個鐵路、高速公路和公路建設項目都涉及東北省份。然而，這些基礎設施項目普遍存在資金短缺的問題。以邊境環線公路為例，自1994年始建至今，該公路只完成了1300公里的修建任務，因缺乏資金，尚余約1300公里未建。為此，洪瑪奈專門成立“邊境地區基礎設施建設基金會”，號召民眾以捐款的方式直接參與東北部發展建設，緩解邊境地區資金難題。目前，已有近70萬民眾為該基金會捐助了超2100萬美元款項。

近年來，柬政府愈發注重國家發展的自主性問題。一方面，通過完善法律法規，如《電子商務法》、新《投資法》等，柬政府逐步明確了國家亟需的關鍵性行業，給予稅收優惠等方面政策傾斜，逐步改善營商環境。另一方面，柬政府除參與中國—東盟自貿協定、《區域全面經濟伙伴關系協定》等多邊貿易協定外，也積極謀求達成國家間的雙邊貿易協定。目前，柬埔寨已與中國、韓國簽署自貿協定，與阿聯酋簽署了促進貿易關系的經濟協定。此外，柬政府注重提高自身主導國家發展的能力，“讓柬埔寨用自己的鼻子呼吸”。柬政府主持修建的德崇扶南運河，就是為了疏通國內水路運輸，增設柬人自己的出海口，減少因依賴他國而造成的發展掣肘。

總而言之，柬埔寨退出柬老越發展三角區，除為應對政治反對派的輿論挑釁、維護國家政治穩定外，也有妥善開發東北部地區的美好意愿。在輿論浪潮中，這次“退群”風波被很多媒體賦予了太多地緣戰略想象。究其原因，是由于太過強調“退群”對地區秩序造成的影響，而忽略了柬老越良好區域合作的歷史延續。10月9日，在老撾出席東盟峰會的柬埔寨首相洪瑪奈、越南總理范明政與老撾總理宋賽·西潘敦共進工作早餐時，就談及三國邊境合作。三位國家領導人一致同意加強柬老越國家間的基礎設施互聯互通、交通運輸對接和經濟聯系，尤其要為三國邊境省份合作交流創造最便利的條件。