香港網(wǎng)絡(luò)資訊治理：困境、原因與對(duì)策

數(shù)位時(shí)代背景下，網(wǎng)絡(luò)安全業(yè)已成為保障個(gè)人資訊安全、維護(hù)社會(huì)和諧乃至國(guó)家安全的重要一環(huán)。自2019年香港“修例風(fēng)波”以來(lái)，特別是全球新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，香港的社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)持續(xù)受到虛假新聞、政治謠言、仇恨言論、恐怖主義等有害內(nèi)容的侵蝕。這些虛假資訊不僅會(huì)損害香港市民的知情權(quán)益，還會(huì)動(dòng)搖其對(duì)香港政府及相關(guān)媒體的信任與信心。隨著“香港國(guó)安法”的出臺(tái)，特區(qū)政府改變了長(zhǎng)期慣行的網(wǎng)絡(luò)不干預(yù)政策，對(duì)有害內(nèi)容採(cǎi)取了嚴(yán)格的審查和制裁措施，起到了一定威懾效果。但從整體來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容禁制效用欠佳，絕大多數(shù)平臺(tái)面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出的資訊移除指令仍選擇漠視，更少有平臺(tái)主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)披露有關(guān)有害資訊製作者或傳播者的個(gè)人資料。究其原因，主要在於特區(qū)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方式存在結(jié)構(gòu)性缺憾。

實(shí)踐中，香港特區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)資訊監(jiān)管存在三重弊病。一是社交平臺(tái)內(nèi)部治理機(jī)制孱弱。主要表現(xiàn)為資訊審查機(jī)制薄弱、資訊監(jiān)測(cè)技術(shù)滯後、安全保障責(zé)任履行不力、信息披露動(dòng)力不足。二是政府外部規(guī)制機(jī)制失範(fàn)。在立法層面，由於未制定平臺(tái)監(jiān)管專門性立法，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制闕如、平臺(tái)資訊監(jiān)管責(zé)任分配失衡，以及對(duì)域外平臺(tái)的管轄能力有限。在執(zhí)法層面，由於執(zhí)法機(jī)關(guān)受制於司法禁制令前置程式，導(dǎo)致其執(zhí)法強(qiáng)制力較弱、行政主導(dǎo)性不足、執(zhí)法質(zhì)效不彰。三是網(wǎng)絡(luò)使用者言論自由權(quán)與網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制權(quán)存在現(xiàn)實(shí)抵牾。資訊規(guī)制的核心涉及對(duì)言論自由基本權(quán)利的探討。規(guī)制的本質(zhì)在於維護(hù)“秩序”與“安全”價(jià)值。由於現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督機(jī)制頗為含糊，權(quán)利申訴救濟(jì)機(jī)制不甚明朗，致使兩項(xiàng)法益間的倫理性衝突愈演愈烈。

導(dǎo)致香港網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制困境的誘因無(wú)外乎有三：首先，當(dāng)然是歷史性原因。一方面，香港社會(huì)高度珍視言論自由。若機(jī)械地推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制，可能危及香港的自由空間，並引發(fā)司法挑戰(zhàn)。其二，香港特區(qū)政府重視作為其作為自由港的地位。若政府強(qiáng)化市場(chǎng)干預(yù)，擔(dān)心會(huì)削弱這一核心優(yōu)勢(shì)。其次，特區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)資訊安全規(guī)制意識(shí)滯後。表現(xiàn)為特區(qū)政府長(zhǎng)期持網(wǎng)絡(luò)不干預(yù)政策，監(jiān)管重心偏離網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)資訊的異化不夠敏感，也忽視了社交平臺(tái)對(duì)資訊生成、傳播的仲介影響和場(chǎng)域作用。再次，特區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制方式陳舊。實(shí)際上，“政府-個(gè)人”二元規(guī)制模式積弊較多，難以預(yù)防網(wǎng)絡(luò)資訊安全風(fēng)險(xiǎn)，難以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)聚合效應(yīng)弊病，以及難以開展“地毯式”監(jiān)管，甚至還會(huì)加大“權(quán)力-權(quán)利”間的固有張力。

香港網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制困境的紓解之道在於轉(zhuǎn)變規(guī)制理念和革新監(jiān)管方式，即面向自由主義的秩序觀和轉(zhuǎn)向“政府-平臺(tái)-個(gè)人”三元規(guī)制模式。香港語(yǔ)境下的自由主義秩序觀強(qiáng)調(diào)特區(qū)政府應(yīng)適度有為，數(shù)字市場(chǎng)監(jiān)管秩序須強(qiáng)化，平臺(tái)監(jiān)管規(guī)範(fàn)須完善。相較於二元規(guī)制模式，三元規(guī)制模式具備網(wǎng)絡(luò)資訊治理的靈活性和協(xié)調(diào)性。三元規(guī)制模式的基本特性有三：一是將平臺(tái)納入規(guī)制主體範(fàn)疇。當(dāng)政府監(jiān)管受到執(zhí)法資源與執(zhí)法能力掣肘的情況下，可以利用平臺(tái)在技術(shù)、資料與組織方面的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。為防止平臺(tái)規(guī)制的激勵(lì)效應(yīng)減弱，須在監(jiān)管過(guò)程中強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任，迫使平臺(tái)主動(dòng)履行資訊審查合規(guī)義務(wù)。二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。為防止平臺(tái)出現(xiàn)不作為或?yàn)E用規(guī)制權(quán)等現(xiàn)象，須強(qiáng)化政府的外部約束和引導(dǎo)督促。三是強(qiáng)度適中。網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待“街頭發(fā)言者”，明確網(wǎng)絡(luò)資訊的審查範(fàn)圍，厘清網(wǎng)絡(luò)言論的表達(dá)界限，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的同時(shí)，保障言論自由。

參照規(guī)制理論並結(jié)合典型國(guó)家的治理實(shí)踐可知，三元規(guī)制模式是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)資訊治理的基礎(chǔ)邏輯，能夠有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)資訊亂象。就香港而言，該模式具有諸多益處：一是契合香港網(wǎng)絡(luò)資訊監(jiān)管需求。平臺(tái)事前審查可預(yù)防有害資訊生成；平臺(tái)事中監(jiān)測(cè)可控制有害資訊傳播；平臺(tái)事後回饋可妥善處理有害資訊。二是化解香港網(wǎng)絡(luò)資訊監(jiān)管顧慮。平臺(tái)自我規(guī)制能夠平衡網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新；平臺(tái)申訴機(jī)制能夠調(diào)和言論自由衝突；平臺(tái)披露機(jī)制能夠緩和私隱保護(hù)矛盾。三是提升香港網(wǎng)絡(luò)資訊監(jiān)管成效。強(qiáng)化平臺(tái)規(guī)制能夠?qū)崿F(xiàn)有害資訊全方位、高效率監(jiān)管，政府主導(dǎo)平臺(tái)能夠改善執(zhí)法被動(dòng)窘?jīng)r。

香港社交平臺(tái)資訊三元規(guī)制的總體思路如下：一是應(yīng)採(cǎi)取“以網(wǎng)管網(wǎng)”的方式，賦予社交平臺(tái)“守門人”義務(wù)。根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，平臺(tái)已被視為網(wǎng)絡(luò)資訊治理的最佳“守門人”，理應(yīng)承擔(dān)更多維護(hù)數(shù)位市場(chǎng)法律秩序的責(zé)任。義務(wù)平臺(tái)可限於“權(quán)威守門人”量級(jí)，審查範(fàn)圍可以英國(guó)為鏡鑒，限於有害資訊，審查力度應(yīng)達(dá)至合規(guī)，審查重心應(yīng)關(guān)注權(quán)利，謹(jǐn)慎行使審查許可權(quán)。二是為防止公私協(xié)同治理情形下出現(xiàn)政府監(jiān)管被動(dòng)，應(yīng)強(qiáng)化“行政主導(dǎo)”。為推動(dòng)政府規(guī)制權(quán)的有效運(yùn)行，須明確授權(quán)依據(jù)，保障執(zhí)法規(guī)範(fàn)；同時(shí)強(qiáng)化授權(quán)力度，緩解執(zhí)法被動(dòng)。三是為防範(fàn)網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制權(quán)的過(guò)度運(yùn)行，應(yīng)把握“監(jiān)管適度”的基準(zhǔn)。在奉行比例原則和遵循正當(dāng)程式的基礎(chǔ)上，政府網(wǎng)絡(luò)資訊規(guī)制權(quán)的運(yùn)行界限應(yīng)摒棄懲罰中心論主義，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資訊規(guī)制權(quán)的運(yùn)行界限應(yīng)符合“安全港”標(biāo)準(zhǔn)。

為推進(jìn)香港社交平臺(tái)資訊三元規(guī)制模式落地，建議從以下幾個(gè)方面協(xié)同發(fā)力：首先，完善平臺(tái)治理機(jī)制，督促平臺(tái)積極履責(zé)。對(duì)於在“修例風(fēng)波”中具有明顯助推作用的社交平臺(tái)，特區(qū)政府可以採(cǎi)取靶向措施。例如，優(yōu)化連登平臺(tái)內(nèi)部治理機(jī)制，要求臉書平臺(tái)實(shí)施特定監(jiān)管，建議對(duì)電報(bào)平臺(tái)進(jìn)行封禁，探索“社交平臺(tái)資訊內(nèi)容負(fù)責(zé)制”的施行可能性。其次，強(qiáng)化政府規(guī)制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管目的。例如，在立法層面，構(gòu)建社交平臺(tái)資訊安全條例。包括明確社交平臺(tái)資訊規(guī)制的原則和目的，指定“守門”平臺(tái)及限定有害資訊範(fàn)圍，設(shè)置平臺(tái)資訊處置公開通報(bào)義務(wù)，設(shè)置使用者投訴申訴友好型程式義務(wù)，加大平臺(tái)規(guī)制失靈處罰力度，要求域外平臺(tái)服務(wù)商在香港設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦事處。在執(zhí)法層面，建立政府規(guī)制常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。包括設(shè)立統(tǒng)籌部門協(xié)同建設(shè)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，成立工作小組開展平臺(tái)專項(xiàng)督查，發(fā)佈具有行業(yè)指導(dǎo)性的“軟法”，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)資訊安全宣傳教育，開創(chuàng)多元主體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。在司法層面，明確審查標(biāo)準(zhǔn)與保障基本權(quán)利。通過(guò)平臺(tái)資訊規(guī)制域外司法審查案例比較，建議香港法院保持謙抑尊讓的司法審查態(tài)度，同時(shí)落實(shí)司法制衡和基本權(quán)利保障，提供相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。最後，為平衡言論自由，可把握資訊規(guī)制強(qiáng)度，優(yōu)化言論自由的一般原理，促進(jìn)言論自由轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院港澳基本法博士研究生）