高質(zhì)效推進社會治理檢察建議工作思考

摘 要：制發(fā)社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的重要方式。實踐中，相較于其他類型的檢察建議，社會治理檢察建議在制發(fā)程序、內(nèi)容、效果等方面均存在不同程度的問題。要將社會治理檢察建議的司法效能轉(zhuǎn)換成治理效能，既要正確認識到社會治理檢察建議對于推動社會治理的司法價值，又要聚焦其本身的特點，從體系構(gòu)建的角度進行破題，規(guī)范制發(fā)程序，提升內(nèi)容質(zhì)量，注重跟進落實，以社會治理檢察建議工作的高質(zhì)效助推社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 選題確定 跟蹤落實機制

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)在案件辦理過程中，就其中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，向負有責任的行業(yè)主管部門、企事業(yè)單位等職能主體，提出相關(guān)建議并督促其整改的履職方式。相較于再審檢察建議、糾正違法檢察建議等司法監(jiān)督屬性明顯的檢察建議，社會治理檢察建議因其能夠充分體現(xiàn)社會治理共建、共治、共享的特征而成為近年來檢察機關(guān)參與社會治理的重要抓手。

一、社會治理檢察建議的特征

制發(fā)社會治理檢察建議是檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能、有效參與社會治理的重要途徑。自2018年10月最高檢發(fā)布“一號檢察建議”以來，社會治理檢察建議以其特有的價值內(nèi)涵，在校園安全、公告送達、金融監(jiān)管、虛假訴訟等多個領(lǐng)域的普遍性、深層次問題上，切實發(fā)揮了作用。

（一）獨立性

檢察建議是檢察機關(guān)經(jīng)長期、大量的法律監(jiān)督實踐探索、總結(jié)后形成的一項履職抓手，并在《人民檢察院組織法》修訂時被正式確立為與抗訴、糾正意見并列的法定監(jiān)督方式。隨著“四大檢察”“十大業(yè)務”的深入推進，最高檢以內(nèi)設(shè)機構(gòu)和業(yè)務類型為主要劃分標準，在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中，將社會治理檢察建議列為一種獨立的檢察建議類型。誠如有學者所言，社會治理檢察建議的確立反映了檢察理念與法律監(jiān)督機制在新時代的主動調(diào)整［1］。

（二）覆蓋性

在我國以政府為主導、其他社會組織和社會力量廣泛參與的社會治理網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)之中，“較之于其他類型的檢察建議，社會治理檢察建議涉及的部門更多、問題更為復雜、專業(yè)性更強，制發(fā)后的社會影響力及效果也更大”［2］。從建議領(lǐng)域看，在違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風險預警防控以及需要給予相關(guān)人員或組織處罰處分懲戒、承擔司法責任等方面，社會治理檢察建議均有發(fā)揮空間。從發(fā)送對象看，被建議單位主要包括各級行政機關(guān)、公安機關(guān)、審判機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)等司法（行政）機關(guān)以及人民團體、社會組織、事業(yè)單位、公司企業(yè)等，幾乎涵蓋當前社會中各行業(yè)領(lǐng)域的主管部門或主責單位。

（三）融合性

案件辦理通常是制發(fā)社會治理檢察建議的邏輯起點，解決案件背后反映出的社會治理難題，是對檢察履職的更高要求。若脫離檢察辦案這一檢察履職的立足點，社會治理檢察建議就如同無源之水、無本之木，也會因缺乏針對性而達不到預期監(jiān)督效果。其源于案件但又不局限于案件本身，而是作為檢察辦案的自然延續(xù)和有機組成部分，集中反映檢察機關(guān)既“治罪”又“治理”。

二、社會治理檢察建議工作開展的現(xiàn)實困境

社會治理檢察建議是檢察建議的重要組成部分，不僅具有與其他檢察建議同樣的嚴肅性和權(quán)威性，而且具有更廣泛的適用性。但實踐中，社會治理檢察建議面臨著制發(fā)程序不規(guī)范、內(nèi)容質(zhì)量不高、建議效果有待進一步彰顯等現(xiàn)實困境。這些困境既是原因又是表現(xiàn)，嚴重影響了社會治理檢察建議工作的高質(zhì)效開展。

（一）必經(jīng)程序運行不足

1.調(diào)查核實“空心化”。調(diào)查核實是確保社會治理檢察建議問題精準、建議科學、具備剛性的堅實基礎(chǔ)，直接關(guān)系到案件從“辦完”到“辦好”的跨越。實踐中，大部分社會治理檢察建議的制發(fā)，往往缺少扎實過硬的調(diào)查核實，而僅憑片面主觀認識或簡單推斷后作出，對案件背后的社會治理問題缺乏具體數(shù)據(jù)支撐和精準畫像。調(diào)查終結(jié)報告成為業(yè)務系統(tǒng)結(jié)案的形式而非制發(fā)社會治理檢察建議的必要論證分析，直接影響到后續(xù)建議內(nèi)容的落地落實。

2.審核備案不到位。《規(guī)定》第17條明確社會治理檢察建議的制發(fā)應先審核、后備案。但實踐中，承擔社會治理檢察建議“必要性”“合法性”“說理性”審核的法律政策研究室或相關(guān)職能部門實際并未參與具體案件的辦理過程，通常只能指出文書規(guī)范等淺表性問題，往往無法觸及問題的根本，審核作用發(fā)揮十分有限。此外，承辦人先報送檢察長批準、后補辦移送審核手續(xù)等情形較為常見，相當部分的社會治理檢察建議未能及時向上級院備案，導致上級院未能同步掌握有關(guān)制發(fā)情況。

（二）制發(fā)文書質(zhì)量不高

1.文書混同錯用。社會治理檢察建議線索來自各檢察業(yè)務條線，因此，其制發(fā)并不具有專屬性。實踐中，針對同一問題的不同方面和階段，或基于不同業(yè)務屬性認識，或基于制發(fā)標準把握不足等，容易出現(xiàn)各類監(jiān)督性、建議性文書混同、混用的情況。譬如，對于不具備“可訴性”、理應制發(fā)社會治理檢察建議的行政違法行為卻制發(fā)了公益訴訟檢察建議。又如，根據(jù)民事、行政兩大訴訟監(jiān)督規(guī)則的規(guī)定，“同類問題適用法律不一致”的，應當制發(fā)糾正違法檢察建議，但對于“適用法律存在同類錯誤”的情形，則應當制發(fā)社會治理檢察建議，實踐中經(jīng)常混用、錯用。

2.內(nèi)容空泛，邏輯不清。“社會治理檢察建議作為一種非程序化監(jiān)督方式，其剛性來源于內(nèi)容的高質(zhì)量。”［3］實踐中，大部分社會治理檢察建議質(zhì)量不高的根源從內(nèi)容上主要表現(xiàn)為兩個方面：（1）觀點不鮮明。未能找準被建議單位存在的深層次癥結(jié)問題和制度性漏洞，常使用“管理不到位”等概括性詞語泛泛而談，沒有闡明問題的關(guān)鍵點和具體細節(jié)。（2）邏輯不嚴密。大部分社會治理檢察建議缺少基于法律層面因果關(guān)系的分析過程，建議事項與被建議單位的工作職責不對應或缺乏可操作性，在行文措辭上未能有效構(gòu)筑起連接事實和建議的邏輯橋梁。

（三）預期實效性不彰

1.制發(fā)主體層級不高、類案數(shù)量不足。一般認為，基于社會問題多層次、多領(lǐng)域依法治理的需要，社會治理檢察建議制發(fā)的層級越高，越能爭取到黨委、政府、人大等的支持，從而在更高層面、更廣范圍促進相關(guān)問題得到有效解決。實踐中，大多數(shù)制發(fā)的社會治理檢察建議出自基層院，且主要針對個案制發(fā)，對案件背后可能存在的系統(tǒng)性社會治理問題發(fā)現(xiàn)不足、挖掘不夠，市級院以上制發(fā)的類案檢察建議相對偏少，主體作用發(fā)揮不明顯。

2.送達方式單一、重視程度欠佳。社會治理檢察建議從發(fā)出送達到被建議單位整改的過程，可以視為一種“取效”機制的實現(xiàn)過程。根據(jù)《規(guī)定》第18條，檢察建議書可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。實踐中，社會治理檢察建議通常以“文來文往”的書面送達為主，“宣告送達目前總體上適用比例過低，難以發(fā)揮其在保障檢察建議權(quán)威性和嚴肅性上的獨特優(yōu)勢”。［4］如A省的公開數(shù)據(jù)顯示，2023年全省通過宣告送達方式發(fā)出的社會治理檢察建議共計42件，僅占制發(fā)總量的5.5%，遠低于全國20%以上的平均水平，現(xiàn)場宣告送達“開天窗”的空白院占相當數(shù)量的比例。

三、高質(zhì)效推進社會治理檢察建議工作的路徑

面對社會治理檢察建議工作開展過程中存在的前述主要問題，應當從體系構(gòu)建的角度出發(fā)，健全社會治理檢察建議立項發(fā)送、評估考核和落實保障機制［5］，以機制管長遠、做支撐，將社會治理檢察建議打造成檢察機關(guān)在社會治理領(lǐng)域有效延伸、有力監(jiān)督的重要杠桿。

（一）規(guī)范選題確定與統(tǒng)籌指導體系

1.規(guī)范選題確定程序。制發(fā)社會治理檢察建議的本質(zhì)是履行法律監(jiān)督職責，社會治理檢察建議的選題立項應當堅持兩個原則：一是堅持“必要性”原則。社會治理檢察建議要始終與大局同頻，以解決長期普遍存在的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問題為主為先。對于問題輕微、可發(fā)可不發(fā)的檢察建議不發(fā)、可口頭建議的不發(fā)書面建議，為改革發(fā)展特定過程中產(chǎn)生的社會治理問題預留容錯和自糾空間。二是堅持“重要性”原則。要始終結(jié)合辦案實際和年度條線重點工作，通過查閱相關(guān)法律依據(jù)、實地調(diào)查走訪、咨詢行業(yè)專家等方式，聚焦類案反映出的普遍性、共同性、傾向性問題，對立項和制發(fā)的有效性進行充分調(diào)研論證。對于經(jīng)過動議、立案以及充分行使調(diào)查核實權(quán)而擬確定制發(fā)的社會治理檢察建議，經(jīng)審核后再報送檢察長批準或檢察委員會審議，規(guī)范選題確定程序，從源頭上有效杜絕“湊數(shù)建議”。

2.完善制發(fā)備案閉環(huán)機制。針對實質(zhì)審核、及時備案不足等問題，建議在不違反《規(guī)定》的情況下，由負責法律政策研究的部門與各業(yè)務部門成立專門工作組，有效彌補統(tǒng)籌對接不足、內(nèi)容指導不夠等實踐缺陷：一方面，由該專門工作組承擔起宏觀統(tǒng)籌與審核備案對接職能，將分散在各業(yè)務條線、特別是涉及到跨業(yè)務部門或多個業(yè)務部門擬向同一單位e7MrofZ9W80N/6vpVyHnQw==提出社會治理檢察建議的，依據(jù)業(yè)務屬性或綜合各部門意見后，確定由某一名檢察官或辦案組擬制，理順制發(fā)、備案程序，避免文書混用錯用、多頭制發(fā)。另一方面，發(fā)揮工作組成員來自各條線的專業(yè)優(yōu)勢，多維度、深層次分析所要解決的社會治理問題，提升社會治理檢察建議內(nèi)容的充分性、針對性，讓提出的問題直指堵點漏洞、提出的建議真正解決現(xiàn)實難題。

（二）完善跟蹤落實機制

“檢察建議的司法價值需要通過督促被監(jiān)督對象的整改落實予以實現(xiàn)。”［6］為防止社會治理檢察建議在制發(fā)之后被實質(zhì)性架空，一方面，要以“人來人往”改變長期以來“文來文往”的做法，提升公開宣告送達的比例。通過當面宣讀社會治理檢察建議書并示證說理、邀請第三方見證監(jiān)督等方法，提升社會治理檢察建議的公共可視度，確保監(jiān)督建議內(nèi)容傳達到位。另一方面，在建議發(fā)出送達之后，檢察建議落實工作分析督導小組要綜合運用跟蹤監(jiān)督、類案監(jiān)督和專項監(jiān)督等方式，動態(tài)掌握被建議單位的整改落實情況，對于拒不整改的由上級院跟進監(jiān)督，切實避免被建議單位超期回復或?qū)嶋H未被采納等影響監(jiān)督質(zhì)效的情況發(fā)生，積極推動檢察建議取得實實在在的效果。

（三）構(gòu)建內(nèi)部協(xié)作與外部支撐體系

1.運行檢察一體化與數(shù)字賦能機制。社會治理檢察建議“由檢察機關(guān)自行啟動、自行調(diào)查、自行督促落實，主動性很強”。［7］一方面，各級檢察機關(guān)要依托檢察一體化的特有優(yōu)勢，各司其職但又步調(diào)一致：建議省級院以社會治理檢察建議年度重點項目計劃、定期通報、優(yōu)秀案例評選等工作機制為抓手，實現(xiàn)有效督導；市級院充分發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用，聚焦類案與重點案件辦理中反映出的行業(yè)性、系統(tǒng)性問題制發(fā)社會治理檢察建議；基層院在上級院的統(tǒng)籌督導和業(yè)務指導下做好常態(tài)化社會治理檢察建議工作。另一方面，要充分利用數(shù)字檢察在調(diào)查核實中的工具價值賦能社會治理檢察建議工作，匯攏聚集各檢察業(yè)務條線案件辦理過程中反映的社會治理行業(yè)性、系統(tǒng)性問題線索，通過法律監(jiān)督內(nèi)部線索移送等內(nèi)部協(xié)作方式，為社會治理檢察建議的制發(fā)奠定基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建府檢聯(lián)動與建議聯(lián)辦轉(zhuǎn)化機制。社會治理檢察建議作為一種“建議”，其有效落實“需要政府相關(guān)部門齊抓共管、各行業(yè)領(lǐng)域合力共為、多方社會主體共同參與”［8］。一方面，各級檢察機關(guān)要善用地域制度優(yōu)勢，主動向黨委、人大報告檢察建議工作情況，積極爭取外部支持，推動相關(guān)部門單位出臺加強社會治理檢察建議的意見、決議以及地方性法規(guī)、規(guī)章等，從更高層面、更大范圍發(fā)揮社會治理檢察建議的積極作用。另一方面，要將檢察履職與社會監(jiān)督有效融合，強化社會治理檢察建議與行政建議、監(jiān)察建議、司法建議等的貫通協(xié)調(diào)，突出人大議案、政協(xié)提案與社會治理檢察建議銜接轉(zhuǎn)化工作，實現(xiàn)成果有效轉(zhuǎn)化和經(jīng)驗做法的全域共享，共同增強社會治理檢察建議實效。