法制統一原則的規范闡釋與立法實現

內容摘要：維護社會主義法制統一是憲法和立法法確定的基本原則。長期以來，對于相關立法實踐和現象是否抵牾法制統一原則存在隱憂論與寬宥論兩種聲音，分歧的根源在于對法制統一內涵的理解存在視角差異。全面準確地理解法制統一原則，應兼顧形式統一與實質統一，辯證看待統一與多元關系，實現從靜態視角向動態視角的轉變。八二憲法規定的法制統一原則的規范意涵及其變遷，應關照從“有法可依”到“法律體系”再到“良法善治”的立法發展模式和目標的轉型。隨著立法主體擴容和授權立法所伴隨的約束機制功能的發揮、黨領導立法和人大主導立法體制的完善、法典編纂的興起、規范性文件備案審查制度能力的提升、“立法放水”事件威懾效應的彰顯，對相關立法實踐和現象與法制統一原則的緊張關系無需過度擔憂。同時，應關注新時代以來“法制統一”到“法治統一”語詞變化所隱含的深刻意義。

關鍵詞：法制統一原則；法律體系；立法法

一、問題的提出與限定

憲法第五條第二款規定“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”。2023年修改后的立法法第五條規定，“立法應當符合憲法的規定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”。憲法、立法法等法律確立社會主義法制統一原則，原因在于社會主義法制的統一，是維護國家統一、民族團結、社會穩定，建立統一的現代市場體系，建設社會主義法治國家的基礎，是做好立法工作，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的內在要求[1]。習近平總書記也指出“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統一至關重要”[2]。但隨著地方立法主體的擴容、授權立法類型的多元、暫時調整（停止）法律適用的廣泛運用、區域協同立法的興起、經濟特區法規以及新型地方性法規立法變通權的行使，這些豐富多樣的立法實踐與法制統一原則存在張力和沖突的觀點日益普遍。

長期以來，作為憲法規定的法治原則的組成部分和立法工作指導思想的法制統一原則，盡管使用較多，但學界討論并不充分，逐漸成為熟悉的陌生詞。“很少有人認真地去研究什么是法制統一，如何才能推動法制統一，更多的是以法制統一為標簽，隨意賦予其含義，抵制各地的制度創新。”[3]既有關于法制統一原則的闡釋也多呈現出碎片化、陳舊化、思維固化等特點，視角過于機械和單一。只有準確客觀地理解法制統一原則的內涵，才能用法制統一原則衡量有關立法現象和實踐的合法與否，才能進一步采取有效措施維護法制統一。因此本文嘗試體系性、整全性地闡釋法制統一原則，通過梳理學界對法制統一實現狀況的不同意見，總結理解法制統一原則的三重視角。結合改革開放以來的立法和法治建設實踐，分析法制統一原則的憲法意涵并勾勒其變遷軌跡，初步認為既有維護法制統一原則的制度設計已經比較完備并有效運行，無需過度擔憂相關立法實踐損害法制統一原則。

需要說明的是，“法制的統一，既包括立法上的統一，也包括法律制度實施的統一”[4]。從更廣義上講，法制統一是指依法實施治國理政以達到立法、司法、執法以及法律監督行為基本一致的狀態[5]。憲法第五條第二款“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”中“國家”一詞是抽象概括性概念，不僅包括立法機關，亦包括行政機關、司法機關等國家機關。比如《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的第二條第二款分別規定了人民法院和人民檢察院維護國家法制統一的職責1。立法的統一是法制統一的前提，本文主要從立法學視角對立法環節的法制統一原則進行研究。

二、隱憂與寬宥：對法制統一現狀的兩種歧見

法制統一作為一個原則性要求，在規范構造上集重要性、抽象性和彈性于一身[6]。基于不同視角，會產生對法制統一原則的不同理解，這也進一步使得對于實踐中的有關立法現象是否違背法制統一原則存在不同乃至對立的認識。通過歸納和梳理，大體上可以將相關爭論總結為否定論與肯定論兩種歧見。

（一）隱憂論：立法實踐與法制統一原則存在張力

隨著地方立法主體的擴容以及地方立法形式的日益多元，超大型國家治理的地方性規則差異、各地立法發展不平衡與全國“法制統一”之間的矛盾和張力愈加凸顯[7]。概括而言，學界認為相關立法實踐與法制統一原則的緊張關系主要集中于以下幾個方面。

其一，賦予設區的市地方立法權，導致立法主體激增，增加了維護法制統一的難度。改革開放以來，我國的立法體制不斷調整，逐步形成統一多層次的立法體制。在這樣相對復雜的立法體制下，如何維護國家法制的統一是一個特別重大的問題[8]。1979年地方組織法僅規定了省級人大及其常委會可以制定地方性法規。1982年地方組織法的修正增加規定省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市享有地方性法規的“擬定權”。1986年地方組織法的修正將“擬定權”改為“制定權”。2000年立法法頒布，經濟特區所在地的市也獲得了地方性法規制定權。總體而言，在2015年立法法修改之前，地方立法主體的擴容采取的是穩步推進策略，與法制統一的張力并不凸顯。隨著2015年立法法修改，在第七十二條第二款賦予了設區的市地方立法權，地方立法主體急劇增加，引發了如何維護國家法制統一和權威的擔憂[9]。

其二，改革型立法變通權的行使會損害法制統一。我國立法變通權的規范載體主要有民族自治地方的自治條例和單行條例、經濟特區法規、浦東新區法規、海南自貿港法規四種。后三種法規的立法變通權源自全國人大及其常委會為促進改革而作出的授權，屬于改革型立法變通權[10]。相較于民族自治地方的立法變通權而言，學界對于立法變通權與法制統一緊張關系的擔憂，主要聚焦于改革型立法變通權。改革開放以來，中央設立了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五個經濟特區，并賦予經濟特區在制定特區法規時享有立法變通權。2000年立法法在第六十五條和第八十一條對經濟特區法規立法變通權進行了確認。有觀點認為對經濟特區授予立法變通權的規定是從規范層面公然允許地方立法抵觸中央立法，這嚴重破壞了法制統一原則，必將嚴重傷害法律的安定和權威[11]。在我國的單一制國家結構形式下，特定地方的立法變通不免從橫向和縱向角度對社會主義法制統一原則造成減損和破壞[12]，因為“變通法的核心價值在于對上位法的若干規定進行有限度的突破”[13]。2021年6月10日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國海南自由貿易港法》和《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，分別授權海南自貿港法規和浦東新區法規可以行使立法變通權，進一步拓展了立法變通權的適用地域，2023年修正后的立法法在第八十四條對浦東新區法規和海南自貿港法規進行了確認。有觀點認為這兩項授權雖然都在草案說明中提出其以遵循國家法制統一為前提，但這并不能消解立法變通與法制統一之間的張力[14]。

其三，暫時調整（停止）適用法律與法制統一存在張力。2015年立法法修改，在第十三條增加規定“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。這一制度規定涉及法制統一重大法制原則[15]。有觀點認為授權暫停法律適用勢必影響部分法律在改革地區的實施狀況，其法律適用的局部性調整是否構成對法制統一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應[16]。2023年修改后的立法法第十六條刪去了2015年立法法第十三條“行政管理等領域的特定事項”的限定，為暫時調整或停止法律適用進一步打開方便之門。同時，新修改的立法法第七十九條規定了行政法規的暫時調整或停止適用，可能會進一步引發學界對該規定貶抑法制統一的擔憂。

其四，區域協同立法與法制統一存在緊張關系。區域協同立法是立法領域產生的新事物，它與單一制的國家結構形式、人民代表大會制度的政治體制以及現行的立法體制，都存在內在的緊張關系[17]。2022年修正后的地方組織法在第四十九條第三款增加規定“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”。2023年修改后的立法法也在第八十三條對區域協同立法進行了規定。盡管區域協同立法已經有明確的規范依據，但如何在維護法制統一的前提下做好區域協同立法工作仍是個難題。

（二）寬宥論：立法實踐并不違背法制統一原則

相較于隱憂論這一“主流”聲音，也有部分觀點認為立法領域的有關實踐并不會產生與法制統一原則相抵牾的不利影響。關于變通型立法權，有學者認為變通型立法沒有對法制的統一造成不良影響，仍然屬于合理范圍的立法變通[18]。也有觀點主張在不以中央立法“授權”為前提的基礎上，基于地方差異性而賦予地方一種普遍性變通立法權，可以使國家法制統一原則更具有適應性[19]。關于特定區域法治先行，有學者認為對特定區域進行立法授權，允許他們根據自身發展需要而制定地方立法，讓他們的法治先發達起來，營造各自發展所需要的法治環境，即使這些地方的法治具有其獨特性，也絲毫不影響國家法治統一[20]。本次立法法修改過程中，也有學者建議進一步擴展授權立法的形態和適用范圍，以便更好發揮授權立法的功能[21]。關于區域立法和協同立法，有觀點認為區域立法重新界定了法制統一原則的涵義[22]，區域協同立法的基本性質是在堅持國家法制統一原則基礎上的地方法治創新[23]。

（三）分歧產生的原因及其本質

仍需追問的是，為什么對于同一立法實踐和立法現象是否違背法制統一原則會有不同的結論，分歧產生的原因是什么，分歧的核心和本質又是什么。筆者認為，學界對有關立法實踐是否抵牾法制統一原則存在不同認識，原因在于對法制統一原則的理解存在視角差異。基于不同的認識角度，對于如何處理法制統一原則與地方立法特色、地方立法先行先試、地方變通立法之間的關系也會有不同的答案。如果是絕對的、機械的、靜態的法制統一觀，則會更加傾向于否定地方的立法探索，更加注重維護地方立法與中央立法的同步性、一致性。反之，相對的、發展的、動態的法制統一觀會更加傾向于支持新型的立法實踐和立法探索，更加強調立法對地方差異化發展需求的回應和滿足。同時，對于法制統一能否實現、如何實現、是階段性的目標還是長遠目標的不同認識，也會間接影響相關立法實踐是否違背法制統一原則的回答。

而上述分歧的本質又關乎立法與改革的關系、中央立法和地方立法的功能定位、如何平衡立法的有效治理和有效管控、如何發揮中央和地方立法兩個積極性乃至單一制的國家結構形式等問題。改革開放以來的地方立法主體擴容、央地立法權的劃分、中央立法的暫時調整適用、新型地方性法規類型的拓展等都是為了彌補中央立法的不足，滿足特定地區立法發展的需要，發揮地方立法的主動性和積極性。我國中央和地方立法權的配置是“法制統一與分級治理”的互動結果[24]，并且在全面深化改革時期這種互動仍處于不斷變動調試過程之中，很難不顧地方有效治理而盲目追求法制統一，也不可能一味讓步于地方有效治理而漠視法制統一的底線要求。在當前乃至未來一段時間的改革時期內，對法制統一的評價和實現沒有完成時，法制統一原則的內涵和要求需要在與其他價值目標的平衡、競爭過程中不斷厘清和調適。

三、理解法制統一原則的多重維度

學界通常用法制統一原則去衡量和評價立法實踐和立法現象，但對法制統一原則進行全方位、多維度的闡釋并不充分。對法制統一的理解也經常有先入為主的傾向，這種傾向既遮蔽了法制統一原則的豐富內涵，又與立法實踐不相吻合，造成法制統一原則的含義長期晦暗不明，難以達成較為一致的共識。為避免對法制統一原則的理解過于簡單和隨意，可以構建一個“包容多元立法主體、多元法律淵源、多元規則與標準的法制統一觀”[25]。概言之，對法制統一的認識，要兼顧法的外在表現形式和法的內在價值的統一性，辯證看待統一與多元的關系，實現從靜態維度到動態維度的轉變。當然，形式與實質、統一與多元、靜態與動態三重維度并非窮盡也并不周延，存在部分交叉重疊，只是認識法制統一原則可供嘗試的角度，亦可以從中央與地方等其他視角展開。

（一）形式與實質維度

從形式維度理解法制統一原則，側重法的外在表現形式的體系性和協調性，主要強調縱向與橫向維度法律體系的和諧統一。縱向上，憲法具有最高法地位，下位法不能與上位法相抵觸。橫向上，同位階法律不相抵觸。比如時任全國人大常委會委員長李鵬強調中國政體的特點是法制統一，所有法律必須服從憲法，地方立法不能與法律沖突[26]。喬曉陽認為從立法形式上講法制統一，包含三層意思：一是一切法的形式，都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸[27]。張春生從嚴格遵循立法權限，貫徹“不抵觸”原則出發理解法制統一[28]。王臘生認為維護法制統一有三層含義，包括維護憲法的權威、維護人大及其常委會的權威、維護上位法的權威[29]。八二憲法和立法法也圍繞“不抵觸”原則規定了不同位階法規范的立法權限及改變撤銷機制，試圖從形式維度維護法制統一。2023年修改后的立法法除在第五條法制統一條款中增加“立法應當符合憲法的規定、原則和精神”外，在第二十三條、三十六條、五十八條、一百一十條、一百一十二條明確了法律草案統一審議、法律草案的提出、規范性文件備案審查過程中的合憲性審查要求，強化了依憲立法原則，有利于實現下位法統一于憲法。

從實質維度理解法制統一，強調法的內在價值的統一以及立法權限配置的目的正當性。法制的統一不僅是形式上的統一，更要求實質價值具有內在的和諧一致性[30]。只要立法權的配置是基于合憲目的且以法律形式作出，就已然實現法制統一的目標[31]。法制統一到法治統一語詞上的變化也反映了從法的外在體系統一向法的內在體系統一的升華[32]。實踐中愈加重視社會主義核心價值觀融入立法也反映了對法律體系內在價值統一性的追求。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》提出，“推動社會主義核心價值觀入法入規”“把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定”。2018 年中共中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》進一步明確，要“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規的立改廢釋全過程”“把社會主義核心價值觀融入立法體制，從源頭上確保鮮明的價值導向”“使法律法規更好體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則”。2023年立法法修改也在第八條增加了立法應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀的規定。

特別需要指出的是，本次立法法修改在第六條第一款增加規定“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義”，進一步凸顯了立法對民主、人權、公平正義等法的內在價值統一的重視。立法法總則中規定的立法基本原則和指導思想條款數量也從2000年的4個擴充至2023年的7個，對法的內在價值統一性要求愈加顯現。有觀點亦認為判斷法制是否統一需要從以客觀規范為依據的形式標準，轉化成以法律秩序內在統一為基礎的實質標準[33]。但筆者認為法的外在形式統一與內在價值統一都應兼顧，不可偏廢，僅關注法的內在實質價值的統一，容易喪失法的形式規范性。

（二）統一與多元維度

理解法制統一還需要辯證地看待統一與多元、差異的關系。統一不等同于單一，法制統一也并不是要求不同位階的法規范完全一致。社會主義法制統一是整體法律秩序下多元化的統一，是整體法律秩序的內在統一，而不是具體法律規則、法律標準不分條件的機械性同一[34]。同時，地方立法和統一立法之間的關系不是對立割裂的，統一的邏輯前提即多元[35]。法制統一并不意味著消滅地方差異，要求地方立法對中央立法亦步亦趨，真正的統一是建立在尊重差異的基礎上，離開了對多樣性、對各個組成部分的深入研究和正確認識，統一就是病態和虛弱的[36]。我國統一多層次的立法體制本身包含著統一與多元的要素，全國人大及其常委會掌握國家立法權體現著統一性，“兩級”“多層次”均體現多元性。這也使得中國特色社會主義法律體系輻射中央與地方立法，包括人大立法、行政立法、監察立法、軍事立法，涵蓋一般立法與變通立法，統一性與多元性交錯相映。蘇力教授也認為，中國的立法體制應當在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力[37]。如果只注重統一視角忽略多元維度，教條式地遵守法制統一原則，那么我國就不會有“一國兩制”，不會有“經濟特區”，不會有民族區域自治，也不會允許省級人民代表大會有立法權，不會允許地方財政具有獨立性等[38]。在其他國家或地區，法制統一并非一種理所當然的理念或原則，法制多元化的主張會贏得更多青睞[39]。我國幅員遼闊，人口眾多，各地的經濟發展狀況、地理環境、資源稟賦、區位條件差異明顯，治理的復雜性和難度遠超部分聯邦制國家。因此，不能簡單從我國單一制的國家結構形式得出法制必須單一和同一的結論，應將統一性置于多元和差異的大國治理現實基礎上進行理解。

統一與多元的認識維度亦與憲法和立法法確立的相關原則和制度精神契合。比如憲法第三條第四款規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。“兩個積極性”原則反映在立法層面，即要求在中央立法之外，發揮地方立法的功能。對此，彭真也指出，“我們國家大，民族多，各地政治、經濟、文化發展不平衡，就是一個省、一個自治區內部也不平衡。因此，一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實踐證明不行”[40]。2015年立法法第七十三條第四款也增加規定“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”，中央對地方立法提出的“不抵觸、有特色、可操作”要求均體現著統一與多元差異的互動調適。立法法第十一條列舉了只能制定法律的事項，也體現著法制統一并非絕對，不要求所有事項全部統一立法，對于國家主權、根本制度、基本制度、重要基本權利的保障等由國家統一立法即可。正如學者在討論法治統一與區域發展多元化之間存在“二律背反”矛盾時指出，法治統一的架構應放棄“烏托邦”“均衡主義”幻想，接受“差序化”格局，矯正“法治統一絕對化”的法治構想，樹立“法治統一相對論”之理念[41]。對法制統一的追求也應當接受立法的差序化格局。毛澤東在論述中央和地方關系時也曾指出，“我們要統一，也要特殊”“可以和應當統一的，必須統一，不可以和不應當統一的，不能強求統一”[42]。

改革開放以來特別是新時代十余年的立法實踐，使得中國特色社會主義法律體系以及立法體制的多元性特征更加顯現。地方立法主體的擴容、變通立法適用地域的拓展、監察法規的制定、授權立法的豐富等均是例證。時任全國人大常委會副委員長王晨在第二十五次全國地方立法工作座談會上也指明“下一步還要繼續對地方立法放權，逐步有序釋放地方立法空間”[43]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》提出，“支持深圳擴寬經濟特區立法空間，在新興領域加強立法探索，依法制定經濟特區法規規章”。《中共中央、國務院關于支持浙江高質量發展 建設共同富裕示范區的意見》指出，“有關改革政策措施凡涉及調整現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大常委會或國務院統一授權后實施”。類似執政黨的官方政策文件中的有關制度舉措都將進一步豐富和完善中國特色社會主義法律體系，這也表明中央對法制統一原則的理解和認識并不僅是盯著“統一”，也關照了多元與差異要素。因此，維護法制統一并不表現為遏制多元化的立法實踐，而表現在法制統一能夠有效容納這種實踐。如若單純就統一談統一，忽略和漠視多樣立法需求，只會得出這類政策文件中的制度措施違背法制統一原則的結論，這顯然與新時代的立法實踐以及中央意圖和精神相悖。

（三）靜態與動態維度

法制統一原則并不能僅機械靜態地理解，其內涵也并不是一成不變，應將其置身于動態的立法實踐之中進行把握。隨著法治和立法實踐的發展，該原則的內涵也會進一步拓展和豐富。不同時期的法制建設任務和重點不同，維護法制統一的側重點亦不同。正如學者指出，維護法制統一是高度抽象的政治原則，其具體表現因國內外政治、社會、經濟形勢不同而具有高度動態性，很難落實到具體的實證法層面予以規定，應注重維護法制統一情勢化[44]。當然，動態把握法制統一原則應有底線思維，不管時代如何發展變化，憲法和立法法規定的“不抵觸”原則，始終是維護法制統一的最低要求。

1982年憲法規定的法制統一原則，與1999年修憲后法治原則入憲對法制統一原則的統攝與整合，以及法治體系對法律體系的超越，都促使對法制統一原則的理解要注重動態發展維度。如若用1982年憲法規定的法制統一原則的內涵和規范目的比照和評價當今時代的立法實踐和現象，顯然是不合適的。用發展和動態的視角觀察法制統一原則，需要從規范與歷史維度透視法制統一原則的變遷。梳理和考察1982年憲法規定的法制統一原則的規范意涵，以及改革開放以來法治建設和立法實踐對法制統一原則內涵變遷的影響，可以很好地證明法制統一原則的動態性。

1.八二憲法規定的“法制統一”：側重強調“法制”“有法可依”

1982年頒布實施的憲法在第五條第一款規定“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，這是五四憲法、七五憲法和七八憲法都不曾規定的內容。從憲法修改過程中及頒布實施后發表的有關法制統一的解讀文章，可以看出憲法之所以規定維護法制統一和尊嚴原則，根本上是對“文化大革命”期間法制遭到踐踏的反思，力圖恢復憲法和法律的權威性，強調法律的統一執行。有觀點在分析“文革”的種種亂象后指出，“必須確保法的統一和尊嚴，以使我國社會主義法制建設走上健康發展的軌道”[45]。憲法第五條第二至四款用“一切”“各”“任何”這些概念來強調遵守憲法和法律不能有任何例外，這是以國家根本大法的形式，來充分肯定法律的極大尊嚴和最高權威，對于維護社會主義法制的統一，清除各種輕視法制的思想，都有重要意義[46]。八二憲法本身是一個歷史反思性憲法[47]，憲法第五條“是根據全國人民的意見，并總結過去我們不重視法制的教訓而寫的”[48]。相較于社會主義的法制統一而言，八二憲法顯然更側重社會主義法制的尊嚴。社會主義法制的尊嚴是一種擬人化的思維和表達方式，它與踐踏法律、破壞法治的歷史教訓遙相呼應，也揭示了法治自身的主體地位和屬性[49]。

八二憲法規定的維護社會主義法制統一和尊嚴與十一屆三中全會以來加強法制建設的要求相契合。在十一屆三中全會之前召開的中央工作會議閉幕式上，鄧小平發表了《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話。在講話中鄧小平強調，“為了加強人民民主，必須加強法制”“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”“法律條文開始可以粗一點，逐步完善”“修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’”“有比沒有好，快搞比慢搞好”[50]。這些策略反映了“文革”結束后，加強法制建設及立法工作的迫切性，成為后來很長一段時間立法工作的指導思想。

八二憲法頒布后對法制統一的強調，也突出“絕對性”，比如有觀點認為法制的統一就是法制適用于全國一切地區、一切部門、一切單位和個人，決不允許以任何借口，拒不執行國家統一的法律，任何地方都決不允許存在不受國家統一約束的“獨立王國”“小團體”“小圈圈”[51]。 同時，八二憲法圍繞“不抵觸”建構起的法制統一維護機制較為粗疏和單薄，至今學界對于“抵觸”的判斷標準仍莫衷一是。因此總體而言，八二憲法規定的法制統一，更側重強調加強立法和法制建設，對立法的法制統一性的關注并不充分。

2.中國特色社會主義法律體系形成階段：側重強調法律體系外在形式的統一

在中國特色社會主義法律體系形成過程中，堅持法制統一是一條基本經驗[52]。堅持法制的統一要做到兩條：一是必須依照法定的權限、遵循法定的程序，不得超越法定權限、違反法定程序；二是堅持以憲法為核心和統帥，任何法律、行政法規和地方性法規都不能同憲法相抵觸，行政法規不得同法律相抵觸，地方性法規不得同法律、行政法規相抵觸，法律法規的規定之間要銜接協調，不能相互矛盾[53]。

在中國特色社會主義法律體系形成階段，立法法的頒布對維護法制統一至關重要。2000年立法法制定的目的從根本上說是為了維護國家法制統一[54]。顧昂然在作立法法（草案）的說明中列舉了立法工作中存在越權立法、規范沖突、地方和部門保護主義等損害國家法制統一和尊嚴的現象，指出“需要根據憲法制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化，以維護國家法制的統一”[55]。2000年立法法既在總則中規定了“維護社會主義法制的統一和尊嚴”的原則，又在各章詳細規定了立法權限的劃分、法規范的適用和備案審查等諸多關鍵問題，對維護社會主義法制的統一和尊嚴意義重大。在該階段，中國特色社會主義法律體系從目標提出，到任務分解，再到體系構成，對法制統一的理解和強調更多的是法律體系外在形式的統一，力圖完成以憲法為核心的、以各部門法為組成部分的法律體系的建構任務。

3.中國特色社會主義法律體系完善階段：注重法的實質價值統一以及多元化立法需求

中國特色社會主義法律體系形成后，如何適應經濟社會發展和社會主義民主法制建設的需要，繼續加強立法工作，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，是擺在我們面前的一個重大課題[56]。中國特色社會主義進入新時代以來，隨著社會主要矛盾的變化，我國的立法工作面臨新的任務和挑戰，中國特色社會主義法律體系也需要順應時代變化不斷完善。在中國特色社會主義法律體系的完善過程中，對法制統一的認識也進一步深化，主要有以下幾個方面的變化。

其一，從有法可依到科學立法的轉變，對法律內在價值的統一提出了更高要求。新時代以來，良法善治成為高頻熱詞。習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量”[57]。良法是善治的前提，要實現立法從“數量增長型”轉變為“質量提升型”的發展模式，科學立法是關鍵[58]。2015年立法法修改，增加了法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施[59]。黨的二十大報告也繼續重申“全面推進科學立法”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。2023年最新修正的立法法明確寫入“科學立法”，同時增加規定“專項立法計劃”“全國人大常委會工作機構編制立法技術規范”等內容。科學立法對有法可依的突破與超越，使得對立法質量的追求愈加重視。判斷立法質量的高低，法的內在價值的統一程度是重要因素。如果不同位階的法規范各自為政，缺乏統一價值引領，法制統一也是空中樓閣。

其二，立法對改革的引領和推動作用提升，促進了法制多元化特征顯現。黨的十八屆四中全會提出，“必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。對于實踐已經證明成熟有效的，可以直接制定法律。但多數情況下，實踐條件尚未成熟，需要先行探索試驗，按照重大改革于法有據要求，就要及時作出授權決定，以彌補法治缺位。十二屆全國人大常委會就依照法定程序作出了21項授權或者改革決定，為特定的地方、特定的領域推進改革先行先試提供法律依據和支撐，這些授權決定涉及國家監察制度改革、行政審批制度改革、公務員制度改革、司法體制改革、金融體制改革、農村集體土地使用權制度改革、國防軍隊有關制度的改革等諸多重要領域[60]。授權決定對特定地區和領域的先行先試提供法制保障的同時，也使得法制統一原則的內涵進一步豐富和延展。法制統一并不單純要求國家立法的“大包大攬”，也關注多元需求，鼓勵先行先試，采取多樣態的立法形式為差異化的改革需求提供法治供給。2023年修改后的立法法也在總則第九條中就立法引導、推動、規范、保障相關改革進行了明確。

四、維護法制統一的制度設計行之有效

憲法、立法法等法律設計了諸多維護社會主義法制統一的保障措施，包含黨領導立法與人大主導立法的體制、規范性文件備案審查制度等。立法實踐本身伴隨有維護法制統一的約束機制，“立法放水”事件帶來的威懾效應等都有利于維護法制統一。因此，對法制統一的隱憂可以未雨綢繆，但不能杞人憂天。

（一）立法放權均伴隨維護法制統一的約束機制

不管是地方立法主體的擴容抑或立法變通權適用地域的拓展，均伴有維護法制統一的約束機制。2015年立法法修改在賦予設區的市地方立法權的同時，從事前、事中和事后建立了五道防線維護法制統一[61]。2023年立法法修改，在第八十一條設區市的地方性法規的制定權限中，將原來的“環境保護”進一步拓展為“生態文明建設”，并新增加“基層治理”，表明地方立法主體的擴容對法制統一并沒有造成明顯不利。同時立法變通權的行使，也并不是漫無邊界、隨意為之，依然受到嚴格約束。2015年立法法第九十八條規定“經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況”。《中華人民共和國海南自由貿易港法》第十條規定了海南自貿港法規的備案制以及說明變通情況和理由制度。《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》中也明確指出，“浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況”。2023年新修正的立法法在第一百零九條也增加規定了“浦東新區法規、海南自由貿易港法規報送備案時，應當說明變通的情況”。同時，經濟特區法規、海南自貿港法規和浦東新區法規均需要“遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則”。2023年修改后的立法法也在第一百一十六條對規范性文件制定機關應當根據維護法制統一的原則和改革發展的需要進行清理作出規定，這就要求不管是一般立法還是變通立法均需要及時清理陳舊條款，避免因上位法已修改、下位法沒有及時跟進調整而造成的法制不統一現象。備受爭議的全國人大及其常委會暫時調整或停止法律適用制度亦受到嚴格約束。2023年立法法在第十六條將原法第十三條中的“一定期限內在部分地方”進一步規范為“規定期限和范圍”，同時根據實踐條件的成熟情況，增加規定及時修改法律、延長授權期限、恢復法律適用三種后續銜接機制。

（二）黨領導立法與人大主導立法的體制與法制統一目標一致

黨的十八大以來，黨中央高度重視對立法工作的集中統一領導。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》也明確了黨領導立法工作的指導思想和基本原則、方式路徑、組織保障等內容。實現黨中央的集中統一領導，法制的統一是基礎。法制統一兼具法的一般性理念的法律邏輯和維護黨中央的集中統一領導的政治邏輯[62]。立法的統一無疑是“集中統一”的題中之義[63]。加強黨對立法工作的集中統一領導與維護社會主義法制統一目標一致，二者相輔相成，互為依托。

在強調黨領導立法的同時，也重視發揮有立法權的人大及其常委會在立法工作中的主導作用。人大主導立法是對當前立法實踐中“人大立法虛化”“政府部門主導”以及“立法官僚化”等現實問題而作出的積極回應[64]。人大及其常委會通過制訂立法規劃和年度立法計劃、專門委員會和法工委提前參與有關方面法律草案起草以及組織起草綜合性、全局性、基礎性法律草案、憲法和法律委員會統一審議法律案等舉措，有利于增強立法的系統性、協同性，切實維護社會主義法制的統一。在黨領導立法與人大主導立法的語境中，“領導”和“主導”都體現著一種對統一性、集中性和引領性的追求，通過對立法工作的領導和主導能有效避免“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一”現象的發生[65]。

（三）法典編纂的興起助力法制統一的維護

2020年民法典頒布，這是新中國第一部以法典命名的法律。作為成文法中心主義、理性主義和中央集權主義的集大成者，民法典承擔著民族國家法制統一的使命[66]。民法典的頒布實施，產生了極強的示范效應，激起了部門法法典化的熱潮，行政法典、環境法典、教育法典、勞動法典等部門法典的研究正盛。《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》也提出“研究啟動條件成熟的相關領域法典編纂工作”。

法典編纂是完善法律體系的重要方式[67]，通過法律規范法典化、法律制度系統化的基本方式，有利于實現法律制度的統一協調，維護國家法制統一[68]。黨的二十大報告也提出“統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。2023年修正后的立法法第五十五條規定，全國人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。可以預見，法典編纂將是未來立法工作的主線之一。法典編纂這一立法新形式的勃興，也使其維護社會主義法制統一的優勢更加彰顯。當然，法典化的過程并不是一蹴而就，部門法法典化的進程中，通過立法技術的提升，比如先總則后分則再體系化的過程本身也會間接促進法制統一。

（四）備案審查制度維護法制統一的優勢凸顯

規范性文件備案審查制度的目的之一即在于維護國家法制的統一1。憲法、立法法、監督法等確立了備案審查制度的框架，審查對象包括行政法規、地方性法規、監察法規、軍事法規、行政規章、司法解釋等，涵蓋中國特色社會主義法律體系的絕大部分。新時代以來，備案審查制度和能力建設持續提升，逐步實現“顯性化、制度化、常態化”[69]。隨著主動審查、依申請審查、專項審查、移送審查等審查方式的完備，備案審查機關積極落實有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，通過合憲性、合法性、適當性、政治性四大標準進行審查，存在問題的規范性文件及時得到了處理，凸顯了備案審查制度在維護社會主義法制統一方面的優勢。

以十三屆全國人大常委會備案審查工作情況為例，五年來，累計督促推動制定機關修改完善或者廢止各類規范性文件約2.5萬件。對規范性文件或者其中有的規定存在與上位法規定相抵觸、不一致或者明顯不適當、不合理等問題及時提出審查研究意見，督促和推動有關制定機關進行修改完善或者適時廢止[70]。黨的二十大報告進一步重申“完善和加強備案審查制度”。2023年最新修改的立法法也對備案審查制度進行了完善，增加規定了主動審查、專項審查、備案審查銜接聯動機制等內容。《全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定》，進一步健全了備案審查制度體系。可以想見，隨著備案審查制度的完備化規范化常態化，其在維護法制統一方面的功能也將進一步提升。

（五）“立法放水”事件倒逼法制統一的維護

2017年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，指明甘肅省在立法層面為破壞生態行為“放水”[71]。這是中央首次通報立法領域存在放水問題，相關責任人和責任部門被嚴肅問責。“立法放水”事件也給各地立法機關敲響警鐘，立法領域不是法外之地，濫用立法權導致嚴重違背法制統一情況的出現將會被嚴肅追責。“立法放水”事件的處理，有效維護了法制統一，這從通報后地方立法積極性和能動性的萎靡和貶抑也能側面證明。在第二十五次全國地方立法工作座談會上，王晨副委員長強調“對于主動擔當作為，積極推動中央重大決策部署落實的地方性法規，只要主觀上沒有違反黨中央方針政策、規避上位法規定的故意，客觀上沒有造成重大不良影響，審查出問題能及時進行改正，就實現了備案審查的目的，不必追究相關責任”[72]。為保護地方立法探索的積極性，避免備案審查在糾錯中帶來誤傷式“寒蟬效應”，在全國人大常委會法制工作委員會關于備案審查工作情況的報告中，連續三年都有 2 件提及鼓勵立法探索的“支持型”備審案例[73]。這種對地方立法的解壓和減負，彰顯了“立法放水”事件的威懾效果，倒逼地方立法機關科學立法、依法立法，切實肩負維護社會主義法制統一的責任。

五、余論

1999年修憲在憲法第五條增加“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”作為該條第一款，明確了法治原則的憲法地位。憲法規定的法制統一原則也成了法治原則的子原則。有觀點認為法治原則是法制統一原則的整體升華，并不楔入后者從而造成后者內涵裂變[74]。而隨著全面依法治國的推進，法制統一原則似乎有逐漸為法治統一原則所替代的傾向。在紀念現行憲法公布施行40周年的署名文章中，習近平總書記同時使用了“法制統一”和“法治統一”，指出“只有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護和貫徹憲法規定、原則、精神，才能保證國家統一、法制統一、政令統一”“要堅持系統觀念，全面完善法律、行政法規、軍事法規、監察法規、地方性法規體系，使法律體系更加科學完備、統一權威，維護國家法治統一”[75]。

有學者也總結了2017—2021年全國人大常委會法工委備案審查工作情況報告中“法制統一”和“法治統一”的使用情況，認為“法制統一”有轉換為“法治統一”之趨勢，并進一步指出這種微妙的字詞替換顯然不能簡單地認為是全國人大常委會法工委的無心之舉，它折射出的是全國人大常委會的抵觸判定尺度由嚴到寬的轉變，對法制統一的把握有適度“松綁”之跡象[76]。近些年來，在執政黨以及全國人大及其常委會有關文件中，“法治統一”一詞的使用也較為頻繁。比如在《全國人大常委會2023年度工作要點》和《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》中使用的都是“維護社會主義法治統一”。

2023年修改的立法法并未將法制統一改為法治統一，2023年12月通過的《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》中關于備案審查功能的表述是“維護國家法制統一”而非“維護國家法治統一”。從嚴格遵循法律規定的角度出發，法制統一原則并沒有被法治統一原則所取代。盡管相較于法制統一，法治統一的內涵和外延更加豐富，既兼容法制統一，又實現對法制統一的超越。但就目前而言，仍需圍繞憲法、立法法中的法制統一原則展開研究，避免過度脫離規范文本。法治統一以法制統一為前提基礎，法律制度的統一才能實現治理的統一，法制統一原則的厘清也有利于深化對法治統一的認識。

在全面推進依法治國，建設法治中國的時代背景下，應全方位、多角度、體系化解讀法制統一原則。避免將單一制原則與法制統一原則簡單進行捆綁解讀，立法多元主義不等于立法聯邦主義。不能輕易將立法領域出現的新實踐與法制統一原則簡單對立，這既是對法制統一原則的誤讀，也貶抑地方立法的能動性，窒礙“兩個積極性”原則的踐行。維護社會主義法制統一與提升地方立法效能看似是個難以兼顧的平衡問題，如果全面動態辯證地認識法制統一原則，難題也就迎刃而解。同時，法制統一盡管重要，但并非唯一、排他或壓倒性的原則，它必須與對立性原則、任務或目標相互競爭，從而確定其可以得到適用的范圍和程度[77]。

習近平總書記指出“實踐發展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重”[78]。立法實踐在恪守法制統一原則的同時，也在形塑和重構法制統一原則的內涵。對法制統一原則的理解也始終是一項進行時的工作，應當結合新時代法治和立法的生動實踐進行把握，與央地立法關系的互動調適同頻共振，與提升國家治理體系和治理能力現代化的要求契合，與完善中國特色社會主義法律體系的目標相協調。

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