我國地方性全民閱讀法規框架體系、共性特點與地方特色研究

摘 要：文章在研究國家及地方全民閱讀法規的立法情況基礎上，分析22部地方性全民閱讀法規的立法結構與框架體系，發現其在全民閱讀統籌協調與組織管理體系、全民閱讀基礎設施建設與服務、社會力量廣泛參與全民閱讀服務、閱讀保障與法律責任方面存在共性特點，同時也在本地優質閱讀資源、閱讀節日設定與地方特色閱讀品牌建設、考評與激勵機制方面具有地方特色，并提出了地方性全民閱讀法規未來的研究方向，以期為國家或地方開展全民閱讀立法、修訂等提供參考與借鑒。

關鍵詞：全民閱讀；地方法規；地方特色；閱讀活動

中圖分類號：G251.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7136（2024）06-0032-09

Research on the Framework System，Common Characteristics and Local Characteristics of Local National Reading Regulations in China

HONG Guangzong

Abstract：Based on the study of the legislation of national and local national reading regulations，this paper analyzes the legislative structure and framework system of 22 local national reading regulations，and finds that there are common characteristics in the overall coordination and organization management system of national reading，the infrastructure construction and service of national reading，the extensive participation of social forces in national reading services，reading guarantee and legal responsibility.At the same time，these regulations also have local characteristics in local high-quality reading resources，reading festival setting and local characteristic reading brand construction，evaluation and incentive mechanism.This paper puts forward the future research direction of local national reading regulations，in order to provide reference for the national level or local level to carry out national reading legislation and revision.

Keywords：national reading；local regulation；local characteristic；reading activity

0 引言

黨和國家高度重視全民閱讀工作。作為精神文明建設的重要載體，全民閱讀在弘揚中華優秀傳統文化、推動國家文化繁榮、維護社會和諧穩定、增強國家文化軟實力和堅定文化自信等方面發揮了十分重要的作用。2006年，中宣部、中央文明辦、新聞出版總署等十一部門聯合發布《關于開展全民閱讀活動的倡議書》^［1］，2016年，全民閱讀被正式確定為國家戰略^［2］。 2020年，中宣部印發《關于促進全民閱讀工作的意見》，提出建立全民閱讀工作聯席會議制度，推進全民閱讀工作法治化建設，制定完善全民閱讀評價指標體系等^［3］，推動全民閱讀工作不斷走深走實。

在黨和國家的積極引導與大力促進下，全民閱讀立法工作取得了長足進展，全國已出臺22部地方性全民閱讀法規，有力地促進了各地全民閱讀工作開展。但由于各部法規詳略不一、位階不同、效力各異，有必要對其開展深入分析，歸納各法規的共性與地方特色，為全國各地進一步開展全民閱讀立法工作作參考，為中國特色社會主義法治體系建設、國家治理體系和治理能力現代化貢獻行業力量。

1 全民閱讀法規研究現狀

為了解全民閱讀法規的研究情況，作者通過中國知網、維普中文期刊服務平臺等，以“全民閱讀”“促進”“條例”“法規”等為關鍵詞，以2006—2023年為檢索時間，剔除重復文獻后得到310篇相關論文，發現該領域近年來發文量逐漸攀升，成為行業關注熱點領域之一。

從研究內容來看，相關研究主要集中在立法調查、立法分析、單部法律研究及比較分析等。徐同亮對各省（自治區、直轄市）全民閱讀工作現狀進行總結分析，認為至2016年我國全民閱讀組織領導體系已經逐步建立，公共閱讀設施建設取得長足發展，一些全省性全民閱讀活動品牌已經形成，同時提出要加強頂層設計，明確階段性目標與任務，推動社會力量廣泛參與，實現政府、市場、社會良性互動^［4］。林宜榕重點分析了2019年頒布出臺的5 部法規，認為立法工作應增強政府協調指導，明確工作標準，加強數字基礎設施建設，重視公民閱讀權益保障^［5］。李宇欣通過對我國全民閱讀立法現狀的調查與分析，提出當前存在的問題，包括內容框架有待完善，總則內容有待充實，閱讀推廣舉措有待進一步豐富，保障力度有待加強等，并結合上述問題提出具體優化舉措^［6］。苗美娟對14部地方性閱讀立法的主要內容及其特點進行對比分析，提出未來應建立全民閱讀法律保障體系，修訂和完善全民閱讀立法，提高立法的可操作性等建議^［7］。朱茂磊認為，全民閱讀立法具有較大的優化空間，存在立法目的不完整、調整事項重點不清等問題，提出采用“公民—社會—國家”復合立法目的結構，處理好全民閱讀立法中重點人群與一般人群、軟性倡導與強制推進、政府主導與社會參與、單行立法與其他法律配套等關系^［8］。黃淑淑對《溫州市全民閱讀促進條例》進行解讀，指出了條例中的溫州地方特色條款，如固化城市書房經驗、確立籀園讀書月等^［9］。

綜上所述，學界對全民閱讀立法普遍持肯定、積極態度，認為地方性全民閱讀立法有力促進了本地全民閱讀事業發展，在閱讀組織管理體系建設、閱讀基礎設施體系化建設、優質閱讀資源和數字化建設、閱讀活動品牌化建設、閱讀人群重點覆蓋、社會力量廣泛參與等方面都取得了較大成效，但同時認為法規條款本身及執法還具有較大的提升空間。具體表現在：立法目的不清，沒有明確公民、社會、政府三者在全民閱讀中的角色定位；立法框架結構不夠完整，已出臺的法規中部分比較簡單，沒有形成完整的法規條款體系；閱讀人群分類不夠細化，沒有對不同人群提供有針對性的閱讀資源、服務與活動；法律責任條款不夠清晰，缺少對違法后如何執法等操作性問題的指導。

2 國家及地方全民閱讀法規立法情況

2.1 全民閱讀法規頂層設計仍有待完善

全民閱讀事業可持續發展離不開法律法規的保駕護航，加強法治建設，將全民閱讀納入法治范疇，可以為書香中國建設注入澎湃的法治動能。現與全民閱讀相配套的國家法規有：《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《全民閱讀促進條例（草案）》。前兩部法律已分別于2017年和2018年正式實施，對公共文化服務設施建設、運作、服務與管理立法保障，有利于全民閱讀事業開展。第三部法規于2017年通過原國務院法制辦公室審議，標志著我國全民閱讀法規建設邁出了一大步。但該法屬國務院行政法規，法律效力小于由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，因此，推動《全民閱讀促進條例》正式出臺，完善全民閱讀法制體系的頂層設計，全力保障、推動全民閱讀事業發展，仍是社會各界關注的焦點。

事實上，《全民閱讀促進條例》從醞釀至今已有14年之久。2010年，原全國人大代表、國家圖書館常務副館長詹福瑞建議盡快出臺 《全民閱讀促進法》，通過國家立法來提升全民閱讀的重要性^［10］。2013年全國兩會期間，115位政協委員聯名簽署《關于制定實施國家全民閱讀戰略的提案》，建議從國家戰略高度開展全民閱讀立法^［11］，引起媒體和社會各界的廣泛關注。同年，原國家新聞出版廣電總局成立全民閱讀立法起草工作小組，草擬《全民閱讀促進條例》初稿^［12］，全民閱讀立法被正式列入國家立法工作計劃。2017年，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》公布并不斷征求社會各界意見。2020年，中宣部在《關于促進全民閱讀工作的意見》中明確提出“推進全民閱讀工作法治化建設”^［3］，《全民閱讀促進條例》正式出臺有望提速。

2.2 22部地方性全民閱讀法規已頒布實施

通過《北大法寶》法律數據庫、《國家法律法規數據庫》、中國全民閱讀網等途徑獲知，截至2023年底我國已頒布22部地方性全民閱讀促進法規，其中18部由地方人民代表大會常務委員會制定、4部由地方各級人民政府制定，詳見表1。

按法律效力位階統計，我國已有13個省級行政區制定了全民閱讀法規，分別為江蘇省、湖北省、遼寧省、四川省、黑龍江省、浙江省、吉林省、廣東省、河南省、貴州省、寧夏回族自治區、山西省和天津市，占現有地方性法規總量59.09%；此外還有1個經濟特區、8個市出臺了相應法規或規范性文件。

從公布時間上看，2017年和2019年是我國公布全民閱讀地方性法規最多的年份，數量各為5部；2014—2016年、2020—2021年以及2023年度各兩部。江蘇省是我國第一個出臺全民閱讀法規的省份，深圳市是我國第一個出臺全民閱讀法規的城市。

3 我國地方性全民閱讀法規立法結構與框架體系分析

3.1 立法結構

立法結構有簡單和復雜之分。簡單立法結構沒有總、分則和章、節的設置，只對全民閱讀的目標、內容、措施等做概括性的約定；復雜立法結構相對完整，法律規范邏輯結構相對比較完整，且對相關主體能形成一定的約束效力^［13］。從22部地方性全民閱讀法規采用的立法結構來看，8個省、市采用簡單立法結構，分別為江蘇省、湖北省、遼寧省、四川省、常州市、浙江省、河南省和杭州市；余下14個省、市采用復雜立法結構。

章節數和條款數確定了各地法規的規模與體量。簡單立法結構平均條款數為15條；復雜立法結構平均章節數為5.5章，平均條款數為35條。在22部法規中，煙臺市法規共6章50條，貴州省法規共5章44條，規模與體量相對較大；遼寧省、四川省的法規分別只有5條和6條，體量相對較小。

3.2 框架體系

對22部法規條款內容進一步分析，其框架體系可分為總則、全民閱讀服務、重點群體閱讀服務、閱讀保障、法律責任和附則6個方面。其中，總則主要解決為什么要開展和誰來開展全民閱讀的問題，具體包括：制定目的、工作原則、統籌協調機構、組織管理體系；全民閱讀服務解決服務內容的問題，包括閱讀資源建設、閱讀設施建設、數字閱讀、閱讀活動品牌、人才隊伍建設、志愿者服務和宣傳報道；重點群體閱讀服務解決重點服務對象的問題，包括未成年人、老年人、殘疾人以及其他獲取閱讀資源不便的群體；閱讀保障重在提供措施，保障活動開展，包括政府經費投入、引入社會力量、考評機制、激勵機制等；法律責任解決違法如何處置，主要包括全民閱讀資金被侵占、挪用以及全民閱讀設備被擅自拆除、侵占、挪用等；附則一般說明法規施行時間。

在22部法規中，常州市和寧波市兩部法規的完整度最高，19項條款全部具備；江蘇省、湖北省、深圳市、廣東省、河南省、溫州市、天津市7部法規的完整度次之，具備18項條款內容；遼寧省則相對比較簡單，只具備6項條款。具體如表2所示。

4 我國地方性全民閱讀法規共性分析

4.1 全民閱讀統籌協調與組織管理體系

全民閱讀促進工作需要有強有力的統籌協調機構、完善的推進工作機制和社會參與機制，鼓勵社會各界共同參與全民閱讀，形成良好的書香氛圍。

22部法規中的大多數規定，縣級以上人民政府應加強組織領導，健全全民閱讀工作協調機制，加大全民閱讀設施建設并完善全民閱讀服務體系；新聞出版主管部門負責制定規劃，統籌本地區全民閱讀促進工作；文化主管部門和教育主管部門作為全民閱讀主渠道和主陣地，負責全民閱讀促進工作；其他各政府職能部門負責本職相關工作并協助開展全民閱讀；鄉鎮/街道組織開展全民閱讀，村/社區協助開展全民閱讀；各群團組織如工會、婦聯、殘聯、文聯、科協等組織相關領域開展全民閱讀。

這種組織管理體系基本覆蓋社會各個領域，以期在全社會營造濃郁的全民閱讀氛圍。但在實施執行上由于新聞出版主管部門與政府其他部門（如教育部門、發展改革委等）無明確隸屬關系，實施效果會受一定影響。為此，江蘇省、湖北省、深圳市、四川省、常州市、浙江省、北京市西城區、河南省、寧波市、永州市、溫州市11部法規要求建立全民閱讀指導委員會或領導小組，統籌本區域全民閱讀促進工作。該組織規格較高，由政府相關領導統籌協調下轄各級部門開展全民閱讀，機制完善且效率較高。如《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》第六條規定，深圳市全民閱讀指導委員會由政府各部門和群團組織組成，明確委員會成員、工作職責、內容和范圍等內容，責權明確，操作性更強，立法效果更佳^［14］。

4.2 全民閱讀基礎設施建設與服務

全民閱讀基礎設施建設與服務是各部法規的重點內容，其中規定了政府在全民閱讀基礎設施建設中的義務以及全民閱讀基礎設施管理部門在全民閱讀促進工作中的職責范圍，提出要大力保障全民閱讀基礎設施建設與體系化運營。具體包括五類設施：一是公共文化服務場館，主要包括各級公共圖書館、基層綜合文化站、農家書屋等，政府應保障其運作并按規定開展全民閱讀服務。二是城市書吧、城市書房、職工書屋等新型閱讀空間。三是在公共場所內設置的閱讀設施，公共場所指博物館、美術館、文化館、地鐵、碼頭、機場、公園、廣場等，閱讀設施主要包括書店、閱報欄、數字閱讀終端等。四是經營性閱讀設施，如實體書店、報刊亭等。五是數字閱讀設施，包括數字閱讀平臺、數字閱讀終端等。

此外，部分法規還納入具有地方特色的閱讀設施以促進全民閱讀。如山西省和煙臺市將城市書房納入全民閱讀基礎設施建設范疇，天津市的農村文化禮堂和城市書吧，寧波市的二十四小時自助借還和開放閱讀服務的公共閱讀空間，浙江省的軍營書屋、機關書屋、 “漂流書亭”公共閱讀空間以及杭州市的鄰里閱讀空間等，進一步豐富了設施類別和服務項目。

4.3 社會力量廣泛參與全民閱讀服務

表2顯示，江蘇省、深圳市、石家莊市、黑龍江省等17個省、市普遍遵循“政府主導、社會參與”的原則，將社會力量參與全民閱讀服務寫入法規，多角度、多方式、多途徑調動社會各界的積極性、主動性和創造性，鼓勵、引導社會力量共同參與全民閱讀，營造全社會“愛讀書、讀好書、善讀書”的書香氛圍。

社會力量參與全民閱讀方式可歸結為五種。第一種是鼓勵社會力量參與基礎設施建設與運營，如建設出版物發行網點或經營性閱讀設施，參與各地城市書房、職工書屋的建設、管理與運營等；第二種是廣泛吸引社會人才參與閱讀推廣人才隊伍建設，充分發展各專業人才的優勢，打造專業閱讀推廣人才隊伍，促進全民閱讀服務社會化、專業化發展；第三種是引入志愿者，為社會大眾提供服務咨詢、引導、活動講座、助讀、伴讀等閱讀服務；第四種是建立全民閱讀組織，充分利用組織力量開展閱讀講座、閱讀輔導、讀書沙龍、圖書展覽、閱讀推廣人才培訓、為閱讀障礙者和老年人提供助讀服務等活動，為民眾提供內容豐富、形式多樣的閱讀服務；第五種是接受社會捐贈，擴充全民閱讀保障力量，推動閱讀資源共享，主要包括出版物的捐贈。

4.4 閱讀保障與法律責任

政府保障是全民閱讀促進工作開展的基礎，制定《全民閱讀促進條例》的初衷亦是約束政府從設施、經費、人員等方面保障全民閱讀。各地法規均不同程度要求，縣級以上政府要將全民閱讀納入國民經濟和社會發展規劃，設施建設納入城鄉建設規劃，經費納入本級財政預算，效能納入社會主義精神文明建設和現代公共文化服務目標考核體系；對于農村地區和貧困地區、民族地區、革命老區等加大投入力度，予以重點扶持。

法律責任是法規條文中的重要組成部分，主要規定違反條例應承擔的后果，主要包括資金被挪用或侵占、服務設施被損壞及閱讀服務管理不到位等。從現有各地法規來看，12部法規明確規定了法律責任，體系相對比較完整；10部則在這方面有所欠缺，有待完善。

5 我國地方性全民閱讀法規特色分析

5.1 本地優質閱讀資源

在閱讀促進體系、閱讀基礎設施平臺等已經搭建完備的情況下，向市民推薦優質的閱讀資源顯得尤為重要。因此在地方全民閱讀法規中，各地根據本地文化特點與發展水平，開展本地閱讀資源的創作生產、推廣推介，充分體現政策法規的地方特色。

在22部地方性全民閱讀法規中，10部明確提出本地閱讀資源的挖掘、整理、創作、生產、出版推薦等，詳見表3。從各地實施的路徑來看，主要方式為創作、出版反映當地特色的出版物，納入指導書目進入采購目錄，經全民閱讀基礎設施向市民推薦、推廣。

5.2 閱讀節日設定與地方特色閱讀品牌建設

在閱讀活動策劃組織方面，各地均提出要打造地方特色閱讀品牌，在閱讀節日里圍繞閱讀品牌開展豐富多彩的系列閱讀活動，見表4。在閱讀節日的時長設定上，有日、周、月、季四種類型。如江蘇省、遼寧省、四川省、廣東省等將4月23日定義為全民閱讀日，深圳市將11月定義為深圳讀書月，貴州省將7—9月定義為書香貴州閱讀季等。

5.3 各具特色的考評與激勵機制

考評與激勵機制是全民閱讀法規重要的保障措施。各地根據當地文化發展水平，制定多項考評激勵措施，包括開展全民閱讀調查、發布全民閱讀指數、實行全民閱讀評估、制定全民閱讀指標體系、給予表彰獎勵等，如表5所示。

6 地方性全民閱讀法規未來完善方向

22部地方性全民閱讀法規的出臺，明確了全民閱讀在各地發展中的任務和地位，對于促進本地全民閱讀事業發展、滿足人民精神文化需求，具有積極影響。法規出臺后，各地閱讀基礎設施建設日漸完善，閱讀供給能力不斷增強；全民閱讀活動品牌各具特色，豐富了人們的精神文化生活；人才隊伍建設有效加強，有助于全民閱讀工作提質增效。如深圳市2015年公布條例后，深入做好宣傳貫徹工作，成立深圳市全民閱讀指導委員會，設立全民閱讀基金，2017年組織“國學經典大家讀”等218項380場讀書活動，每年評選全民閱讀示范單位、全民閱讀示范項目和全民閱讀優秀推廣人^［15］，深圳市司法局也會開展執法檢查推進條例落實。2015年，江蘇省出臺《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》，2016年在江蘇省全民閱讀活動領導小組指導下成立江蘇省全民閱讀促進會及省全民閱讀專家智庫和江蘇省書香全民閱讀基金會，截至2023年10月，全省90%的縣（區）成立了全民閱讀促進會，各類社會閱讀組織5776家，各級各類會員8368個，閱讀推廣人近7000名，領讀者 4000 多名、閱讀志愿者數萬名^［16］。但是，全民閱讀法規尚存諸多待完善之處：

（1）加大統籌協調力度，推動《全民閱讀促進條例》盡快出臺并實施，為全國各地區全民閱讀基礎設施建設、閱讀資源甄選、閱讀保障體系建設、全民閱讀品牌打造、社會力量參與全民閱讀等提供國家性指導意見，同時也為各地制訂適用于本地區且具有地方特色的全民閱讀法規提供國家層面的政策依據，形成從中央到省（自治區、直轄市）、再到市（州）、縣（區）的全民閱讀促進法律法規體系。

（2）已出臺的22部地方性全民閱讀法規，要適時啟動修訂程序，形成完整的法律框架結構。遼寧省、四川省、浙江省等地采用簡單立法結構，人才隊伍建設、重點保障人群等重要條款并未納入法規中，不利于法規執行；山西省等地的10部法規法律責任條款欠缺，法律責任無法落到實處；此外，要建立常態性的執法檢查機制，做到“執法必嚴、違法必究”。

（3）形成以國家法規為基礎、地方法規為特色的全民閱讀法規體系。現全國尚有21個省級行政區、300余個地市級行政區、2851個縣級行政區未出臺全民閱讀法規，占比分別達61.76%、97.3%、100%^［17］，縣級尚無出臺全民閱讀法規的先例，這些數據表明我國全民閱讀法規體系建設任重而道遠，仍有待進一步發展。

7 結語

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確要求，推動中國特色社會主義法治體系更加完善，社會主義法治國家建設達到更高水平^［18］。相信隨著國家法治建設力度不斷加強，社會法律意識不斷提升，各地全民閱讀法規會陸續出臺，執法力度持續加強，全民閱讀事業向更高質量、更可持續方向邁進。

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作者簡介：

洪光宗（1976—），男，碩士，副研究館員，深圳圖書館辦公室與事業發展部副主任。研究方向：資源建設、總分館體系建設、閱讀活動及閱讀推廣。