完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展

摘要：[目的/意義]海外引進(jìn)人才作為中國快速發(fā)展的重要組成部分，正在發(fā)揮著越來越重要的作用。國家如何完善相關(guān)海外人才引進(jìn)保障機(jī)制，對于中國未來發(fā)展及賦能新質(zhì)生產(chǎn)力具有重要研究意義。[方法/過程] 通過對比不同國家海外人才引進(jìn)政策，研究發(fā)達(dá)國家國際人才對其國家發(fā)展的貢獻(xiàn)；概括國際人才回流現(xiàn)狀與趨勢，分析我國人才回流的機(jī)遇與制約因素，提出政策建議。[結(jié)果/結(jié)論]國際人才在科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要領(lǐng)域持續(xù)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。我國正處于高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，國際人才的回流在不斷加快，將是賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的寶貴資源。提出試點(diǎn)建立高技術(shù)人才移民制度，打通STEM領(lǐng)域國際學(xué)生在華學(xué)習(xí)、實(shí)習(xí)和工作的通道，加強(qiáng)與國際組織的交流合作，建立海外引進(jìn)人才與國內(nèi)人才公平競爭機(jī)制等建議，為我國完善相關(guān)海外人才支持保障機(jī)制提供參考。

關(guān)鍵詞：海外人才 華裔科學(xué)家 支持保障 新質(zhì)生產(chǎn)力

分類號：G322；C964

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.05.06

1 引言

黨的二十大后，習(xí)近平總書記明確提出發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是我國推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)，也是推動生產(chǎn)力迭代升級、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇，并強(qiáng)調(diào)要按照發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環(huán)，完善人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、合理流動的工作機(jī)制[1]。對此，全球化智庫（Center for ChiSYyOw9SLAsRRZUqWpt9B+w==na and Globalization ，CCG）多年來深耕國際人才研究，連續(xù)發(fā)布《中國留學(xué)發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書》及國際人才研究報(bào)告等，對我國國家移民局建立等多項(xiàng)人才政策積極建言獻(xiàn)策。隨著黨的二十屆三中全會提出“探索建立高技術(shù)人才移民制度”[2]，進(jìn)一步完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，努力形成具有國際競爭力的人才制度體系，穩(wěn)步提升我國在全球配置人才資源的能力，可為我國發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供更加堅(jiān)實(shí)的人才支撐。

2 發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要提升國際人才吸引力

創(chuàng)新作為國家和民族發(fā)展進(jìn)步的長久動力源泉，核心在于“人才”這一最為關(guān)鍵與活躍的創(chuàng)新要素，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力歸根結(jié)底要靠創(chuàng)新人才。

在全球化深入發(fā)展的背景下，創(chuàng)新離不開不同國家、不同種族、不同文化人群之間的碰撞，國際人才已成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量。例如，聯(lián)合國發(fā)布的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出，移民為包容性增長和可持續(xù)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)[3]。20世紀(jì)90年代，新加坡經(jīng)濟(jì)奇跡般增長，其中有40%的貢獻(xiàn)歸功于外來移民的智慧與勞動[4]。2021年，德國接納了53.2萬名長期或永久性移民，顯著增強(qiáng)了其科研實(shí)力[5]。同年，德國馬克斯·普朗克學(xué)會中超過半數(shù)（52%）的科研崗位由外籍學(xué)者擔(dān)任，尤其是博士后與博士生群體，外籍人員占據(jù)壓倒性多數(shù)[6]。2022年的數(shù)據(jù)顯示，美國是全球最大的僑匯輸出國，其對外僑匯總量約為790億美元，側(cè)面反映了移民至美國的海外僑民對原籍國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)貢獻(xiàn)[7]。同年，美國共發(fā)放約102萬張綠卡，顯示出其對國際人才的吸引力[8]。值得注意的是，在美國，移民常常是創(chuàng)新浪潮的引領(lǐng)者：美國1/4的初創(chuàng)公司由移民創(chuàng)立，且在全球頂尖的500強(qiáng)企業(yè)中，高達(dá)43%的美國企業(yè)的創(chuàng)立源自移民的創(chuàng)業(yè)精神[9]。這表明了國際人才在推動發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮著重要作用。

多年來，發(fā)達(dá)國家憑借有競爭力的教育體系、工作生活環(huán)境和移民人才政策占據(jù)吸引國際人才的優(yōu)勢地位。德國、日本、英國、法國等發(fā)達(dá)國家競相調(diào)整政策，通過優(yōu)化政策、簡化流程、增加配額等方式，積極構(gòu)建更具吸引力的國際人才發(fā)展環(huán)境，吸引更多國際人才，力求在新環(huán)境下把握人才競爭優(yōu)勢。德國2012年起全面實(shí)施歐盟“藍(lán)卡計(jì)劃”，2013年發(fā)放藍(lán)卡數(shù)量占?xì)W盟藍(lán)卡總數(shù)的90%，成為歐盟藍(lán)卡最大發(fā)行國；2020年出臺《技術(shù)移民法》，進(jìn)一步降低技術(shù)人員在德國工作的難度；近期通過“藍(lán)卡法案”促進(jìn)歐盟以外的高技術(shù)人才更快獲得居留許可。日本2012年制定了“高技能人才積分制度”，吸引學(xué)術(shù)研究人員、專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員3個類別的高技能人才；從2023年4月起，日本引入特殊高技能專業(yè)人員簽證（J-Skip），在高技能人才積分制度基礎(chǔ)上，教育背景、工作經(jīng)歷具有優(yōu)勢和年收入在一定水平以上的人才將獲得比高技能人才更優(yōu)惠的待遇，進(jìn)一步擴(kuò)大高層次人才的引進(jìn)規(guī)模。此外，美國在嚴(yán)控非法移民的同時，加大吸引技術(shù)類移民，在全球范圍內(nèi)加強(qiáng)了STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）領(lǐng)域人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，2021—2022年，增加對STEM教育的總投資，2022年，新增22個STEM學(xué)科，試點(diǎn)H-1B簽證境內(nèi)續(xù)簽項(xiàng)目，將“國家利益豁免”（National Interest Waiver，NIW）簽證類別適用范圍擴(kuò)大到部分STEM領(lǐng)域?qū)I(yè)人士和企業(yè)家。德國、日本、美國、英國等還通過人才交流合作計(jì)劃儲備和培養(yǎng)了大量能為其所用的潛在頂尖科技人才（表1）。

目前，我國發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、創(chuàng)造新興產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)未來發(fā)展，許多領(lǐng)域迫切需要一批具有創(chuàng)新精神、國際視野、引領(lǐng)前沿的領(lǐng)軍創(chuàng)新人才。這需要在全球范圍內(nèi)吸引人才、培養(yǎng)人才、用好人才、留住人才，充分激發(fā)各類海外人才的創(chuàng)新活力，著力建設(shè)全球人才高地，形成頂尖創(chuàng)新人才梯隊(duì)，賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

3 把握好海外人才回流的機(jī)遇與制約因素

隨著國內(nèi)海外引才政策不斷完善，出入境便利化改革向縱深發(fā)展，國際人才引進(jìn)與回流不斷加速。據(jù)教育部數(shù)據(jù)，1978—2019年，423.17萬人在完成學(xué)業(yè)后選擇回國發(fā)展，占已完成學(xué)業(yè)群體的86.28%；2019年，中國留學(xué)回國人員達(dá)58.03萬人[27]。2020年，留學(xué)回國發(fā)展人數(shù)首次超過當(dāng)年出國留學(xué)人數(shù)，而到了2021年，留學(xué)回國人員總量更是突破百萬大關(guān)[28]。2023年，海外人才回流速度有所放緩，但保持了整體增長趨勢。

中美關(guān)系走向的不確定性是導(dǎo)致人才回流的一個重要原因。2017年，美國前總統(tǒng)特朗普上臺以來，在美國政客變本加厲對華打壓下，越來越多的華人科學(xué)家加速回流中國。不久前，美國斯坦福大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的一篇報(bào)告揭示了華裔科學(xué)家的流動趨勢 [29]。報(bào)告稱：自2018年后，離開美國的華裔科學(xué)家增加了75%，其中2/3前往中國；從美國向外遷移的華裔科學(xué)家數(shù)量從2010年的900人增加到2021年的2，621人，其中大部分選擇回到中國工作。報(bào)告指出，2018年啟動、2022年終止的“中國行動計(jì)劃”加速了美國華裔科學(xué)家的流失，華裔科學(xué)家離開美國的一個重要原因便是感到不安和恐懼。而且，工程學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)和生命科學(xué)教授，聯(lián)邦撥款獲得者，資深教授，以及男性更有可能對在美國進(jìn)行研究感到害怕。報(bào)告研究發(fā)現(xiàn)，在美華裔科學(xué)家申請聯(lián)邦資助的積極性降低，獲得聯(lián)邦資助的研究人員中，計(jì)劃放棄資助的占45%，有61%的研究人員考慮離開美國，其中工程、計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域，以及公立科研機(jī)構(gòu)的教師和高級教師更傾向于放棄申請聯(lián)邦資助，初級教師和聯(lián)邦撥款獲得者更有可能考慮移居其他國家。美國華裔科學(xué)家回流對于我國發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是重要機(jī)遇，特別是行業(yè)領(lǐng)軍人才具有不可替代性，在實(shí)現(xiàn)未來突破性發(fā)展方面具有不可估量的價值。

與此同時，海外人才回流也存在一些制約因素。一方面，美國等發(fā)達(dá)國家更好的職業(yè)發(fā)展前景、更高的收入潛力、更成熟的創(chuàng)新生態(tài)、更容易獲得的技術(shù)投資、更多元的發(fā)展環(huán)境，以及對STEM領(lǐng)域人才的高度重視，阻止了頂尖人才回流。據(jù)2024年6月全球化智庫（CCG）、國際人才組織聯(lián)合會（Alliance of Global Talent Organizations，AGTO）等機(jī)構(gòu)聯(lián)合研究發(fā)布的《國際人才流動與治理報(bào)告——以美國為樞紐分析2024》，中國獲得美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)在2021和2022年連續(xù)兩年持續(xù)攀升，2022年達(dá)到近10年的峰值32，525人，為2019年的1.95倍[30]。其中，中國公民獲得美國杰出人才類移民簽證（EB-1）的數(shù)量也于2022年創(chuàng)新高，達(dá)到11，425張。而斯坦福大學(xué)報(bào)告[29]的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“盡管總體上存在恐懼情緒，89%的受訪者仍然表示他們希望為美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位作出貢獻(xiàn)”，表明了中國最頂尖的人才仍傾向于留在美國，而且美國仍敞開大門歡迎最頂尖的中國科學(xué)家。另一方面，我國海外引進(jìn)人才的計(jì)劃和項(xiàng)目存在短板，迫切需要轉(zhuǎn)變思路，加強(qiáng)青年科技人才的引進(jìn)與國際合作培養(yǎng)。隨著國際形勢變化和國際人才競爭更加激烈，我國各類海外引才計(jì)劃備受挫折，美國從法律層面限制外國企業(yè)和機(jī)構(gòu)從美國引進(jìn)人才，并阻礙中美之間進(jìn)行常規(guī)學(xué)術(shù)交流，這使很多有意來華的海外人士放棄來華（回國）發(fā)展機(jī)會。

基于美國等華裔科學(xué)家回流機(jī)遇，以及當(dāng)前我國海外引進(jìn)人才面臨的制約情況，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，我國應(yīng)當(dāng)加緊完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，實(shí)施更積極、有效、開放的人才政策，廣泛吸引國際領(lǐng)軍人才來華發(fā)展，充分發(fā)揮國際前沿科技人才和領(lǐng)軍人才在我國科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步中的支撐作用。同時，為培養(yǎng)并搭建高效人才梯隊(duì)，為中國企業(yè)走向世界儲備人才，我國也要面向海外吸引有國際競爭力的青年科技人才等，為其歸國或來華發(fā)展提供更優(yōu)制度化保障。

4 關(guān)于我國吸引國際人才回流或來華的政策建議

第一，在有相關(guān)基礎(chǔ)的省市試點(diǎn)建立具有國際競爭力的高技術(shù)人才移民制度。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出“探索建立高技術(shù)人才移民制度[2]”。在此之前，我國在高技術(shù)人才移民制度方面進(jìn)行了諸多探索。《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，加大引進(jìn)國外智力工作力度，探索實(shí)行技術(shù)移民[31]。黨的十八大以來，外國人才管理體制改革取得重大進(jìn)展。2016年6月，中國加入國際移民組織，正式成為組織成員國之一，推動深化國際移民合作[32]。2018年3月，全國人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，正式組建國家_{m0HQSvaWF1YatIl1vPuiP5MWWDFsxzDXwkiRozTxFas=}移民局——我國移民治理正式步入體系化發(fā)展進(jìn)程。與此同時，國家和地方積極探索通過技術(shù)移民制度來吸引海外人才。2019年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，粵港澳大灣區(qū)要在技術(shù)移民等方面先行先試，并提出“緊缺人才清單制度”“外籍高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”等技術(shù)移民方面的舉措[33]。2020年，《中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出“試點(diǎn)開展外籍人才配額管理制度”。2021年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“探索建立技術(shù)移民制度”[34]。同年，《深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“實(shí)行更加開放便利的境外人才引進(jìn)和出入境管理制度，探索實(shí)施技術(shù)移民政策”[35]。同年，《廣州市科技創(chuàng)新條例》施行，其第二十四條明確“開展技術(shù)移民試點(diǎn)”[36]。在加快高水平對外開放的背景下，技術(shù)移民制度已成為新時期“聚天下英才而用之”、深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的重要舉措[37]。

建設(shè)高水平人才高地，提升新質(zhì)生產(chǎn)力，應(yīng)建立具有國際競爭力的高技術(shù)人才移民制度，提升對天下英才的吸引力和凝聚力。一是，抓住華裔科學(xué)家回流的機(jī)遇，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)開通在海外直接申請高技術(shù)人才移民的渠道，為有意來華發(fā)展的外籍高科技人才，尤其是華裔科學(xué)家申請永久居留和長期居留提供便利[38]。二是，完善高技術(shù)人才移民的準(zhǔn)入制度，推動人才技能評估客觀化，探索依據(jù)技能水平申請出入境和移民證件。三是，進(jìn)一步完善我國永久居留制度，對STEM領(lǐng)域及新質(zhì)生產(chǎn)力創(chuàng)新人才給予更多的政策傾斜與便利。四是，與社會團(tuán)體、市場力量開展合作，建立高技術(shù)人才移民服務(wù)市場機(jī)制，實(shí)行移民服務(wù)外包，推動相關(guān)證件申請、簽證辦理、社會融入等移民服務(wù)的市場化，實(shí)現(xiàn)從零散引進(jìn)外國人才轉(zhuǎn)向體系化引進(jìn)外國人才。五是，在充分試點(diǎn)與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加快研制“高技術(shù)人才移民法”，推動人才移民引進(jìn)與管理科學(xué)化、法治化。

第二，探索打通優(yōu)秀STEM領(lǐng)域國際學(xué)生在華學(xué)習(xí)、實(shí)習(xí)和工作的通道，并進(jìn)一步優(yōu)化簽證政策。建議依托我國優(yōu)勢教育資源，吸引全球優(yōu)秀國際學(xué)生；探索給予STEM專業(yè)及我國亟需專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)國際學(xué)生1～3年專業(yè)實(shí)習(xí)簽證；探索給予在華高校畢業(yè)、符合條件的優(yōu)秀畢業(yè)生3年有效期的人才簽證；打通從全球優(yōu)秀留學(xué)生中層層選拔、篩選適合我國的國際人才全球選才閉環(huán)。同時，進(jìn)一步完善簽證政策、簡化入境手續(xù)，試行對符合要求的來華美國青少年，以及華裔科學(xué)家子女等的單方免簽政策，提供更加人性化的服務(wù)，確保來華過程的順暢與便捷，提升來華體驗(yàn)。

第三，加強(qiáng)與國際組織的交流合作。人才流動是跨越國家、領(lǐng)域及個體界限的復(fù)雜現(xiàn)象，需要積極推動與國際組織的合作交流。一是促進(jìn)高層次的移民對話與交流，以加速國際技術(shù)移民治理的協(xié)同發(fā)展。二是深化與技術(shù)移民及人才流動領(lǐng)域國際專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，拓展合作的廣度與深度。尤其是在學(xué)歷認(rèn)證、職業(yè)資格及技能評估等方面，借力國際專業(yè)資源，增強(qiáng)我國在國際人才流動規(guī)范設(shè)定中的影響力。三是推動國際人才合作組織成立并落地，聚合國際資源，打造互聯(lián)互通合作平臺，為人才流動和合作提供公共產(chǎn)品，促進(jìn)國際人才有序流動。

第四，支持市場主體、高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)面向全球吸引人才，打造與國際接軌的青年科技人才國際合作交流與培養(yǎng)項(xiàng)目，以長期合作培養(yǎng)為主、短期交流為輔，對海外青年科學(xué)家予以“潤物細(xì)無聲”的全方位持續(xù)支持和服務(wù)。充分發(fā)揮民間組織的身份優(yōu)勢和民間科技交流主渠道作用。民間組織牽頭搭建青年科技人才國際合作培養(yǎng)平臺，推動高校、科研院所、企業(yè)研發(fā)中心開放需求，并創(chuàng)造國際合作環(huán)境，積極與國際優(yōu)秀青年科技人才開展合作，委托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為科技人才提供全方位服務(wù)，形成我國科技界與國際科技界溝通合作的穩(wěn)固機(jī)制，創(chuàng)造具有國際競爭力的科研學(xué)術(shù)策源地和科技人才發(fā)展環(huán)境。

第五，建立海外引進(jìn)人才與國內(nèi)人才公平競爭機(jī)制。進(jìn)一步完善人才政策體系，優(yōu)化海內(nèi)外人才評價體系，加強(qiáng)人才信息共享，強(qiáng)化監(jiān)督管理，建立一視同仁的公平競爭標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，消除任何形式的歧視和不公，確保海內(nèi)外人才在同等條件下競爭，確保吸引優(yōu)秀海外人才的同時不挫傷國內(nèi)人才積極性和創(chuàng)新動力，促進(jìn)人才資源在區(qū)域間的合理流動和優(yōu)化配置，從而減少社會矛盾，增強(qiáng)人才凝聚力，提升人才的整體質(zhì)量和國家的競爭力。

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作者貢獻(xiàn)說明：

王輝耀：選題確立，框架搭建；

苗 綠：研究設(shè)計(jì)，內(nèi)容優(yōu)化；

鄭金連：論文撰寫，修改定稿。

Improve the Support and Guarantee Mechanism for the Introduction of Talents from Overseas， Empowering the Development of New Quality Productivity

Wang Huiyao Miao Lyu Zheng Jinlian

VAY0FS6oW1IctPAX2nsw7bkOYPtJneKrEPt9hg5QLkk=Center for China and Globalization， Beijing 100004

Abstracts： [Purpose/Significance] As an important part of China's rapid development， the introduction of overseas talents is playing an increasingly important role， and how the state can improve the relevant overseas talent introduction guarantee mechanism is of great significance for China's future development and empowerment of the new quality productivity. [Method/Process] By comparing the policies of different countries on the introduction of overseas talents， the paper studies the contribution of international talents from developed countries to their national development and summarizes the current situation and trend of the return of international talents， analyzes the opportunities and constraints of the return of talents in China， and puts forward policy suggestions. [Result/Conclusion] International talents continue to play a key role in important fields such as scientific and technological innovation and economic development. China is in a critical period of high-quality development， and the return of international talents is accelerating， which will be a valuable resource to empower the development of new quality productivity. This paper puts forward suggestions such as establishing an immigration system for highly skilled talents on a pilot basis， opening up channels for international students in STEM fields to study， intern and work in China， strengthening exchanges and cooperation with international organizations， and establishing a mechanism for fair competition between imported talents from overseas and domestic talents， so as to provide references for our country to improve the relevant support and guarantee mechanisms for overseas talents.

Keywords： overseas talents Chinese scientists support and guarantee new quality productivity

收稿日期：2024-09-12 修回日期：2024-09-30