象征性政策執行模式轉換研究

摘要：本文運用馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型，探討象征性政策執行模式的轉換路徑。“高模糊—高沖突”政策由于沒有聯盟力量的推動導致執行阻滯，而高位推動可以打破政策執行阻礙，降低政策目標和手段的模糊程度，解決政策細則實施沖突的問題，使 “高模糊—高沖突”型政策轉換為 “中模糊—中沖突”型政策，達到懸浮性執行的目的。提出促進目標群體廣泛參與，使懸浮性執行政策轉化為 “低模糊—低沖突”的行政性執行政策，從而促進政策真正實施落地。

關鍵詞：“高模糊—高沖突政策”；象征性執行；政策執行模式；懸浮性執行

模糊性不僅是公共政策的一般特征，還是政策執行中不可忽視的變量。在中國，政府提出的政策法案具有模糊性是因為國內不同地區之間的差異導致中央政策需要站在宏觀性和原則性的角度進行表述，從而順應各個地區的形勢。此外，政策實施過程中總會遇到不同程度的沖突，其原因就在于國內政策制定者和執行者以及執行者內部存在各種各樣的矛盾，導致政策執行難度加大或實施效果出現偏差。同時，一些政策所具有的再分配性、政令矛盾等因素，也會導致我國存在 “高模糊—高沖突”政策。

1995年，美國學者查理德·馬特蘭德提出 “高模糊—高沖突”政策的執行是 “象征性執行”，支配性要素為 “聯盟力量”，地方層面的聯盟力量決定執行結果。本研究重點關注Z市生活垃圾分類政策的 “高模糊—高沖突”型政策實施問題，在此基礎上，嘗試構建一個更符合Z市實際情況的象征性政策執行模式轉換的解釋框架。

一、文獻回顧

查理德·馬特蘭德根據資源、權力、情境、聯盟力量四個變量構建了 “模糊—沖突”模型，認為雖然所有政策的實施都具備模糊性和沖突性，但是，不同政策模糊和沖突的程度也不同，并由此建立了四類政策執行的 “模糊—沖突”模型 （詳見表1）。第一類 “低模糊—低沖突”型政策執行是 “行政性執行”，支配性要素為 “資源”，執行效果由 “資源”的供給水平決定。第二類 “低模糊—高沖突”型政策執行是 “政治性執行”，支配性要素為 “權力”，當有強大的權力強制政策參與者服從，則有益于政策執行取得良好效果。第三類 “高模糊—低沖突”型政策執行是 “試驗性執行”，支配性要素為 “情境”，受政策參與者積極性等 “情境”要素影響。第四類 “高模糊—高沖突”型政策執行是 “象征性執行”，支配性要素為 “聯盟力量”，執行結果由地方層面的聯盟力量決定。

國內學者通過對馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型執行方式展開大量研究，發現了化解 “高模糊—高沖突”型政策執行困境的四個有效路徑。

第一，由 “高模糊—高沖突”型政策轉換為 “低模糊—高沖突”型政策，重點要降低政策的模糊性。袁方成、范靜惠 （2022）認為，政策執行的模式轉換是政策過程的重要組成部分，可以通過政策學習來降低政策執行的模糊程度。[1]王法碩、王如一 （2021）以 “模糊—沖突”模型為基礎，引入金登的多源流分析框架，站在動態視角修正了模型，提出政策執行者制定執行細則來降低政策模糊性。[2]

第二，由 “高模糊—高沖突”型政策轉換為 “高模糊—低沖突”型政策，重點是降低政策的沖突性。白桂花、朱旭峰 （2020）提出，當內部和外部監督結合時，監督有利于基層政府的政策執行和創新，從而降低政策執行的沖突性。[3]

第三，“高模糊—高沖突”型政策在執行中存在兩類 “變通”現象。第一類是 “被動變通性執行”。張翔、陳婧 （2021）提出，政策變通是地方政府平衡壓力有效性與組織穩定性的一種制度結果，政策執行者對政策內容進行取舍，a50c4c1a0d2246e96dff75bfc515364d只執行對自身有利的內容。[4]第二類是主動變通性執行。王叢虎、侯寶柱、祁凡驊 （2023）針對 “高模糊—高沖突”型政策提出主動變通性執行路徑，即政策執行者根據所在地的實際情況對政策進行變通，尋找降低政策的模糊性和沖突性程度的創新機制，從而實現政策目標。[5]

第四，“高模糊—高沖突”型政策轉化為 “中模糊—中沖突”型政策，最終轉化為 “低模糊—低沖突”型政策。石天瓊、徐曉新 （2024）提出高位推動利于打破政策執行阻滯，降低政策執行者之間的沖突和政策目標與工具的模糊性，使象征性執行政策轉化為懸浮性執行政策，再通過目標群體的廣泛參與，降低內部沖突，使懸浮性執行轉換為行政性執行。[6]

二、分析框架

馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型雖然強調不同類型的政策和執行模式，但是沒有研究單一政策的實施和執行模式轉換過程。在我國，象征性執行政策由于政策自身缺陷、政策資源不足、信息溝通不暢等，容易遭受執行阻滯。[7]高位推動有益于打破政策執行阻礙，降低政策目標和手段的模糊程度，解決政策實施沖突的問題，使 “高模糊—高沖突”型政策轉換為 “中模糊—中沖突”型政策。本文將 “中模糊—中沖突”型政策的執行模式稱為 “懸浮性執行”。雖然政策執行阻滯被打破，但是政策沒有完全實施落地，建議通過促進目標群體廣泛參與來降低目標群體知識的模糊性，解決政策與目標群體之間目標和習慣的沖突問題，由懸浮性執行政策轉化為 “低模糊—低沖突”型的行政性執行政策。

本文分析框架以 “模糊—沖突”模型為政策屬性區分工具，將政策執行分為四種模式，然后以象征性政策執行模式轉換為分析目標，引入Z市生活垃圾分類政策案例作為分析單元，目的是提升Z市生活垃圾分類政策的執行效果。通過結合動態分析和 “模糊—沖突”型政策的調整，提出象征性執行模式和行政性執行模式之間的轉化路徑。建議象征性執行模式，通過高位推動打破政策執行阻滯，將象征性執行模式轉化為懸浮性執行模式，然后促進目標群體廣泛參與，轉換為行政性執行 （詳見圖1）。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

本文選取Z市生活垃圾分類政策實施為案例，主要原因如下：一是Z市生活垃圾分類政策具有高模糊性。2019年，Z市人民政府發布的 《Z市城市生活垃圾分類管理辦法》 （以下簡稱 《辦法》）政策目標缺失量化指標，執行方式沒有清晰制定益于執行主體的可實施性技術指導；二是Z市具有典型性。Z市是 《促進中部地區崛起 “十三五”規劃》明確支持建設的國家中心城市。據悉，2001年Z市生活垃圾年產量為81萬噸，2016年Z市生活垃圾年產量為183.9萬噸，2021年Z市生活垃圾年產量為271萬噸，2023年Z市全年分類收集、轉運各類生活垃圾500多萬噸，人均日產垃圾約1.07公斤。Z市作為人口密集地，生活垃圾產量逐年劇增，對于研究生活垃圾分類政策的實施具有較強的典型性。

（二）研究方法

1.文獻分析法

筆者從中國知網搜索查閱垃圾分類和 “模糊—沖突”模型相關的國內外文獻資料，同時，在生態環境部網站、Z市人民政府官網查找相關資料，并整理分析有關城市生活垃圾分類的政策文件、通知、新聞等，為研究提供有力依據和可靠支撐。

2.問卷調查法

筆者根據 “模糊—沖突”模型設計調查問卷，通過隨機抽樣調查，采取匿名方式確保調查問卷的真實性，向Z市居民發放了400份問卷，實際回收354份問卷，其中有效問卷326份，有效率為92.1%，問卷樣本基本信息如表2所示。

四、案例分析

（一）Z市垃圾分類政策的模糊性

Z市垃圾分類政策的模糊性主要表現在三個方面：一是政策目標的模糊性。Z市人民政府發布的 《辦法》將目標籠統表述為：“為了加強生活垃圾分類管理，提升生活垃圾減量化、資源化、無害化水平，推進生態文明建設。”只有定性目標，沒有設置定量目標；二是政策手段的模糊性。《辦法》指出 “市住房保障和房地產管理部門負責督促物業服務企業按照責任分工做好生活垃圾分類相關工作”，并沒有明確表明責任主體如何衡量和監督物業服務企業的工作標準，也沒有設置相應的監督與懲罰機制；三是目標群體生活垃圾分類標準知識的模糊性。調查發現，Z市居民在生活垃圾分類標準知識情況的題目中，只有 33.44%的參與者表示可以準確區分四類生活垃圾，兩道垃圾分類知識題目正確率分別只有67.79%和 69.63%，生活垃圾分類標準知識的模糊性阻礙了Z市居民有效參與生活垃圾分類，甚至放棄垃圾分類。

表2 問卷樣本基本信息

（二）Z市垃圾分類政策的沖突性

Z市垃圾分類政策的沖突性主要表現在三個方面：一是政策制定者與目標群體之間目標的沖突性。調查發現，Z市居民在生活垃圾分類意愿的調查題目中，20.55%的參與者選擇 “不支持，垃圾分類浪費時間精力且效益低”，41.72%的參與者認為 “無所謂，但周圍人進行垃圾分類會帶動我的分類”，只有37.73%的參與者支持垃圾分類投放，這顯示了垃圾分類投放政策和目標群體之間目標的沖突性；二是政策與目標群體習慣的沖突性。調查發現，Z市居民在生活垃圾分類行為的調查題目中，58.59%的參與者在日常生活中習慣采用 “單獨處理可變賣廢品垃圾 （如廢舊報紙、易拉罐等），其余混合投放丟棄”，只有8.82%的參與者會 “嚴格按照可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類進行分類投放丟棄”，表現出 《辦法》的垃圾分類投放和目標群體混合投放生活習慣的沖突性；三是終端焚燒處理與前端垃圾分類產生沖突。據Z市城市管理局提供的信息，2024年3月22日，Z市生活垃圾處理實現了 “零填埋、全焚燒”的歷史性轉折。調查發現，8.82%7d85e623a3575f5ac12d01ac05e7ca72的Z市居民生活中嚴格進行垃圾分類，但在終端垃圾焚燒處理時，沒有嚴格遵守垃圾焚燒分類標準，導致 “前分后混”問題出現，降低了居民垃圾分類的積極性，不利于解決 “垃圾圍城”難題。

（三）Z市垃圾分類政策執行模式轉變的建議

Z市實行的 《辦法》是象征性執行的政策，按照 “模糊—沖突”模型屬于象征性執行模式，若沒有掌握資源的聯盟力量推動，象征性執行政策易出現執行阻滯。根據Z市的社會和經濟狀況，為打破垃圾分類政策執行阻滯，建議通過高位推動形成優勢聯盟力量，具體而言，Z市政府部門需要量化垃圾分類目標、明確責任主體職責、科學完善垃圾終端處理政策條例，從而降低政策目標和手段的模糊性，化解政策 “前分后混”的沖突，由象征性執行政策轉換為 “中模糊—中沖突”型的懸浮性執行政策；然后，加強垃圾分類知識宣傳力度，提升Z市居民的環境保護認知，促進居民養成垃圾分類的良好習慣，通過促進目標群體的廣泛參與，降低目標群體生活垃圾分類知識的模糊性，化解政策與目標群體之間目標和習慣的沖突，由懸浮性執行政策轉化為 “低模糊—低沖突”型的行政性執行政策。由此形成更符合Z市實際情況的 “高模糊—高沖突”型生活垃圾分類政策執行模式轉換，通過Z市垃圾分類政策執行模式轉換，解決目標群體面臨的實際困難，使政策實施落地。

五、結束語

本文運用馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型，以象征性政策執行模式轉換為目標，分析了Z市生活垃圾分類政策執行模式的轉換路徑，根據Z市的社會和經濟狀況，建議通過高位推動解決政策執行阻礙的問題，將象征性執行模式轉化為懸浮性執行模式，然后通過鼓勵政策目標群體廣泛參與，轉換為行政性執行，從而解決Z市生活垃圾分類政策的 “高模糊—高沖突”型政策實施問題，并在此基礎上嘗試構建更符合Z市實際情況的象征性政策執行模式轉換解釋框架，建設資源節約型和環境友好型社會。本次研究存在以下幾個局限：一是分析框架是圍繞單個案例構建，政策執行模式轉換過程缺少多個案例的檢驗；二是案例只圍繞象征性政策執行模式轉換，缺少多種類型的案例進行分析檢驗。

參考文獻：

[1] 袁方成，范靜惠.政策執行模式的轉換及其邏輯：一個拓展的 “模糊—沖突”框架[J].中國行政管理，2022（03）：13-21.

[2] 王法碩，王如一.中國地方政府如何執行模糊性政策：基于A市 “廁所革命”政策執行過程的個案研究[J].公共管理學報，2021，18（04）：10-21+166.

[3] 白桂花，朱旭峰.政策模糊性、內外部監督與試點初期執行：基于 “新農合”的比較研究[J].學海，2020（02）：39-45.

[4] 張翔，陳婧.再論地方政府的政策變通執行：意義結構、組織邏輯與行動策略[J].天津社會科學，2021（04）：75-82.

[5] 王叢虎，侯寶柱，祁凡驊.“高模糊—高沖突”政策實質性執行：一個創新性的中國方案：以重慶市公共資源交易服務組織 “事轉企”改革為例[J].公共管理學報，2023，20（01）：46-56+171.

[6] 石天瓊，徐曉新.基層高模糊—高沖突型政策執行模式的轉換路徑和機制：以B市停車自治政策在M社區的執行過程為例[J].經濟社會體制比較，2024（01）：162-170.

[7] 孫發鋒.象征性政策執行：表現、根源及治理策略[J].中州學刊，2020（12）：15-20.