縣域老年助餐服務(wù)發(fā)展研究以四川省大邑縣為例

[摘要] 發(fā)展老年助餐服務(wù)是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化，支持居家社區(qū)養(yǎng)老、增進(jìn)老年人福祉的重要舉措。縣域地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源聚集水平、地理環(huán)境等因素造成在助餐服務(wù)的供給總量、服務(wù)質(zhì)量、覆蓋范圍、方便可及程度、持續(xù)發(fā)展水平等方面與大中城市仍存在差距，普遍存在經(jīng)營主體經(jīng)營壓力較大、服務(wù)質(zhì)量不一、群眾意愿不強(qiáng)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善等問題，發(fā)展老年助餐服務(wù)面臨著更多的挑戰(zhàn)。要統(tǒng)籌各方力量，鼓勵(lì)多元主體參與，從兜底性服務(wù)向普惠性服務(wù)過渡，從而推動(dòng)老年助餐服務(wù)方便可及、經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、安全可靠、可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 老年助餐；養(yǎng)老服務(wù)；縣域經(jīng)濟(jì)

[作者單位] 中共大邑縣委黨校

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次深入基層社區(qū)考察老年助餐服務(wù)，強(qiáng)調(diào)我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，讓老年人老有所養(yǎng)、生活幸福、健康長壽是我們的共同愿望，要把養(yǎng)老服務(wù)政策落實(shí)到位，惠及更多老年人。習(xí)近平總書記的重要指示和要求為做好老年助餐服務(wù)工作提供了根本遵循。國家出臺(tái)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》《積極發(fā)展老年助餐服務(wù)行動(dòng)方案》等文件對構(gòu)建城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)體系、建立老年人助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、支持高質(zhì)量多元化供餐等提出了明確任務(wù)要求和工作部署。

2019年以來，成都市大力推進(jìn)老年助餐服務(wù)工作，已初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)、多元主體參與的老年助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了各具特色的老年助餐品牌。成都西部區(qū)域縣級(jí)城市因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源聚集水平、地理環(huán)境等因素影響了老年助餐服務(wù)的供給總量、服務(wù)質(zhì)量、覆蓋范圍、方便可及程度、持續(xù)發(fā)展水平等，老年助餐發(fā)展水平明顯低于主城區(qū)，普遍存在經(jīng)營主體經(jīng)營壓力較大、服務(wù)質(zhì)量不一、群眾意愿不強(qiáng)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善等問題，發(fā)展老年助餐服務(wù)面臨著更多的挑戰(zhàn)。

大邑縣老年助餐服務(wù)實(shí)踐探索

大邑縣位于成都市西部區(qū)域，下轄11個(gè)街道和鎮(zhèn)，常住人口50.77萬，60歲以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到24.05%，65歲以上人口占總?cè)丝诒壤秊?9.39%。2019年以來，大邑縣圍繞“城市社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)以點(diǎn)帶面”的目標(biāo)，全縣已建成老年人助餐點(diǎn)31個(gè)，并引導(dǎo)市場主體參與老年人助餐服務(wù)，采取堂食與配送相結(jié)合方式提供助餐服務(wù)，聚焦“吃得上、吃得起、吃得著、吃得好”四個(gè)維度抓好老年助餐服務(wù)。

聚焦生活餐“吃得上”，抓好頂層設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌制定了“1+11”助餐方案（一個(gè)縣級(jí)方案、11個(gè)鎮(zhèn)〔街道〕方案），以“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”為半徑，梳理形成各轄區(qū)老年群體基本情況、用餐數(shù)量、意愿需求“三張清單”，利用日間照料中心、閑置村級(jí)資產(chǎn)合理設(shè)置助餐點(diǎn)位，健全“1+11+N”助餐服務(wù)體系。社區(qū)老年助餐服務(wù)以市場主體經(jīng)營為主，依托11個(gè)餐飲服務(wù)企業(yè)、20個(gè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老院、敬老院、日間照料中心）開展運(yùn)營。鼓勵(lì)和引導(dǎo)具備條件的生活餐服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)主體采用多模式開展助餐服務(wù)，探索多元籌資機(jī)制。

聚焦生活餐“吃得起”，抓好摸底調(diào)查。發(fā)揮微網(wǎng)格優(yōu)勢，發(fā)動(dòng)微網(wǎng)格長全覆蓋走訪問需行動(dòng)，精準(zhǔn)鎖定服務(wù)對象。按照特殊老年群體優(yōu)先，針對基本情況、基礎(chǔ)疾病、助餐需求等開展“一人一表一檔”摸底調(diào)查，建立臺(tái)賬，全面掌握其助餐需求，保證了服務(wù)精準(zhǔn)有效。利用“政策支持+N”，實(shí)施差異化生活餐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按照每人2元/餐標(biāo)準(zhǔn)對高齡、低保及低保邊緣家庭、計(jì)劃生育特殊家庭等8類老人進(jìn)行補(bǔ)貼，服務(wù)主體、社會(huì)慈善和集體再補(bǔ)貼。

聚焦生活餐“吃得著”，抓好服務(wù)保障。統(tǒng)籌參與主體、村集體、微網(wǎng)格等多元力量，采取個(gè)人自主訂餐、“微網(wǎng)格長+志愿者+鄰里”協(xié)助、“線上預(yù)訂+站點(diǎn)配送”等助餐模式。充分發(fā)揮“網(wǎng)格化”服務(wù)管理機(jī)制，堅(jiān)持“雙自愿”“雙選擇”原則，統(tǒng)籌社區(qū)工作人員、黨員骨干、微網(wǎng)格長、志愿者等基層自治力量強(qiáng)化助餐配送力量。讓暖心用餐服務(wù)“近”家也“進(jìn)”家，滿足老年人的多元用餐需求。完善激勵(lì)機(jī)制，引入線上積分、線下兌換的激勵(lì)制度，建立了微網(wǎng)格長送餐專項(xiàng)激勵(lì)措施。

聚焦生活餐“吃得好”，抓好運(yùn)營管理。加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，由市場監(jiān)管部門對助餐點(diǎn)實(shí)行備案管理，強(qiáng)化助餐點(diǎn)位食品采購、貯存、加工、配送和餐飲具清洗消毒等各環(huán)節(jié)監(jiān)管，嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。開展個(gè)性化服務(wù)，充分利用微網(wǎng)格管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)格長走訪摸排助餐群體的餐飲需求，了解老年人的飲食喜好、健康狀況、飲食禁忌等信息，制定更加個(gè)性化的餐食服務(wù)。提升用餐體驗(yàn)，部分助餐點(diǎn)依托助餐場所統(tǒng)籌打造集日間照料、文體娛樂、醫(yī)護(hù)服務(wù)于一體的多元服務(wù)場景，豐富老年人生活服務(wù)內(nèi)容。

大邑縣老年助餐服務(wù)存在的主要問題

服務(wù)覆蓋面不全。社區(qū)老年助餐服務(wù)基本已實(shí)現(xiàn)全縣的鎮(zhèn)街覆蓋，但是覆蓋區(qū)域大多是平原地區(qū)，偏遠(yuǎn)山區(qū)及人口分散地區(qū)助餐點(diǎn)較少，個(gè)別地區(qū)特殊困難群體難以前往。

主體經(jīng)營壓力大。社區(qū)老年助餐服務(wù)主體普遍存在收支難以平衡的問題。由于服務(wù)對象多為特殊老年群體，盡管政府提供了一部分補(bǔ)貼，但由于收費(fèi)較低，服務(wù)成本相對較高，且大部分助餐點(diǎn)老年人群體就餐數(shù)量并不固定，助餐服務(wù)主體運(yùn)營壓力較大，普遍存在收支難以平衡的問題，部分助餐點(diǎn)只能通過對外提供餐飲服務(wù)以維持運(yùn)營。

老年餐定價(jià)敏感。老年人普遍不愿在用餐上多花錢，“在家下二兩面也能吃飽”的老人仍是主流。在有政府補(bǔ)貼的情況下，助餐服務(wù)價(jià)格一餐多在5—12元，但收入較低群體及部分節(jié)約觀念深入腦海的群體對價(jià)格較敏感，對于前往助餐點(diǎn)用餐意愿比較低。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，93.10%的人可以接受每頓助餐1—5元，僅僅6.90%的人可以接受6—10元。

主體服務(wù)質(zhì)量不一。社區(qū)老年助餐服務(wù)中的食品質(zhì)量大體上能滿足群眾的基本需求，但在滿足部分高齡、殘疾、失能群體的營養(yǎng)需求方面，社區(qū)老年助餐服務(wù)在膳食結(jié)構(gòu)和食品營養(yǎng)搭配方面暫時(shí)無法達(dá)到較高水平。但也有部分助餐點(diǎn)食物種類單一，營養(yǎng)配比不優(yōu)。在特殊飲食需求方面，大部分助餐點(diǎn)提供的菜品有限，僅適合普通群眾，難以滿足患病（如高血壓、糖尿病、痛風(fēng)病等慢性病）和有特殊就餐習(xí)慣老人的需求。此外，一些助餐點(diǎn)由于設(shè)施投入不足、運(yùn)營壓力較大，導(dǎo)致老年助餐服務(wù)場所環(huán)境擁擠、設(shè)施陳舊。

傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念較濃厚。縣域地區(qū)養(yǎng)老觀念仍然是家庭養(yǎng)老為主流，在有家人照顧或仍能自主烹飪的情況下多數(shù)不愿意去助餐點(diǎn)。部分老年群體對老年食堂概念知曉度不高，加之節(jié)約觀念根深蒂固，在助餐點(diǎn)就餐意愿較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大邑不愿意接受助餐服務(wù)人群高達(dá)93.09%，其中，家中有人臨時(shí)照顧不愿去助餐點(diǎn)的69.90%、不接受自費(fèi)的19.34%、助餐點(diǎn)距離較遠(yuǎn)的7.11%、認(rèn)為補(bǔ)助較低的1.79%、菜品不合口味的1.84%。

縣域老年助餐服務(wù)發(fā)展優(yōu)化對策

優(yōu)化老年助餐點(diǎn)布局。一是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊統(tǒng)籌規(guī)劃助餐點(diǎn)，形成層次分明、覆蓋全面的縣鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)的覆蓋范圍和便利性。在城鎮(zhèn)，支持符合條件的社會(huì)主體如餐飲企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展連鎖化運(yùn)營，以品牌效應(yīng)提升市場信心；支持社區(qū)周邊符合條件的小型餐館積極申報(bào)、改造為助餐點(diǎn)，為附近老年人提供針對性餐食。在鄉(xiāng)村，引導(dǎo)具備條件的集體經(jīng)濟(jì)組織開展助餐服務(wù)，為農(nóng)村老年人提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的助餐服務(wù)。相對集中的幾個(gè)村（社區(qū)），根據(jù)村民分布情況和需求特點(diǎn)，可設(shè)立多個(gè)村（社區(qū)）聯(lián)合的老年助餐服務(wù)中心。偏遠(yuǎn)地區(qū)支持開設(shè)村民互助型食堂，搭伙做飯，鼓勵(lì)村民互惠共助。二是加大對助餐設(shè)施的投入，配備先進(jìn)的廚房設(shè)備、舒適的就餐環(huán)境和便捷的無障礙設(shè)施，滿足老年人的特殊需求。三是大力發(fā)展老年助餐綜合服務(wù)中心，不僅提供就餐服務(wù)，還可設(shè)置休閑娛樂、健康咨詢、文化活動(dòng)等功能，打造溫馨的“老年之家”，讓餐桌和食堂成為豐富老年人精神文化生活的新平臺(tái)。

完善老年助餐服務(wù)長效發(fā)展機(jī)制。一是運(yùn)用多種宣傳渠道，廣泛宣傳老年助餐服務(wù)的政策、服務(wù)內(nèi)容和優(yōu)勢，提高公眾知曉率。二是創(chuàng)新助餐模式，多元主體合作，進(jìn)一步挖掘“中央廚房+助餐”“社區(qū)+助餐”“助老公益性服務(wù)+企業(yè)供餐市場化”“慈善+助餐”“中央廚房+老年食堂+配送站點(diǎn)+鄰里互助”等多種可持續(xù)運(yùn)行模式。同時(shí)，可與電商平臺(tái)合作，由專業(yè)的外賣人員提供專業(yè)送餐服務(wù)。三是建立健全老年人需求反饋機(jī)制，設(shè)置專門的意見收集渠道，定期收集、處理和回應(yīng)老年人的意見和建議。四是堅(jiān)持政府引導(dǎo)，充分利用政府、村（社區(qū)）閑置資源設(shè)立老年食堂，大力引入社會(huì)力量，通過招標(biāo)、委托等方式，讓專業(yè)的餐飲企業(yè)和社會(huì)組織參與運(yùn)營。建立“政府補(bǔ)一點(diǎn)、集體添一點(diǎn)、企業(yè)讓一點(diǎn)、個(gè)人出一點(diǎn)”+“志愿做一點(diǎn)”+“自己掙一點(diǎn)”的多元籌資、多方支持和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保老年助餐可持續(xù)和良性發(fā)展。在農(nóng)村條件允許的地區(qū)，還可探索“以物換餐”等價(jià)交換，個(gè)人出資部分可向中央食堂提供綠色時(shí)令果蔬等食材，折價(jià)抵扣餐費(fèi)。

加強(qiáng)老年助餐服務(wù)政策落實(shí)和扶持。一是民政部門應(yīng)積極推動(dòng)政府更大力度的政策支持和財(cái)政投入，用于助餐設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購置、老年助餐從業(yè)人員培訓(xùn)等方面。二是以供需并補(bǔ)的思路，根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、年齡層次等因素，制定差異化、梯級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提升補(bǔ)貼覆蓋范圍。三是落實(shí)稅費(fèi)減免政策，對已完成一定助餐服務(wù)量的老年助餐服務(wù)企業(yè)和社會(huì)組織，可給予稅收優(yōu)惠，落實(shí)水電、房租等優(yōu)惠政策，降低其運(yùn)營成本。同時(shí)，設(shè)立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度，對服務(wù)質(zhì)量高、社會(huì)評(píng)價(jià)好的助餐服務(wù)企業(yè)和社會(huì)組織給予獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其不斷提升服務(wù)水平。

政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場主體功能。一是建立嚴(yán)格的服務(wù)監(jiān)管制度，加強(qiáng)對助餐服務(wù)企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，包括食品安全、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生等方面，確保老年人用餐安全。健全“123”監(jiān)督機(jī)制，即1個(gè)監(jiān)督投訴電話，2本監(jiān)管臺(tái)賬（日常巡查和問題整改），3個(gè)監(jiān)管主體（政府、企業(yè)、群眾）。通過深化行業(yè)監(jiān)管機(jī)制（食堂準(zhǔn)入、監(jiān)管、評(píng)定及退出）、用餐生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)“日管控、周排查、月調(diào)度”工作機(jī)制、群眾自我監(jiān)督機(jī)制，共同保障食品安全、餐品質(zhì)量、服務(wù)水平。同時(shí)推動(dòng)老年助餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化、品牌化建設(shè)，引入老年就餐評(píng)價(jià)系統(tǒng)，為老年助餐服務(wù)考核評(píng)估打下基礎(chǔ)。二是引入專業(yè)、知名的餐飲企業(yè)和社會(huì)組織參與老年助餐服務(wù)，運(yùn)營社區(qū)食堂，提高助餐服務(wù)的專業(yè)化水平。三是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，積極組織發(fā)動(dòng)社區(qū)工作者、微網(wǎng)格員、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等參與養(yǎng)老服務(wù)工作，壯大為老服務(wù)隊(duì)伍，逐步建立黨員結(jié)對、老青互助、鄰里互助、志愿者結(jié)對幫扶機(jī)制。四是推廣社區(qū)助老食堂與多種養(yǎng)老服務(wù)融合的綜合體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享、功能互補(bǔ)，提高養(yǎng)老服務(wù)的綜合效益。