“1+5”檢察模式助力國家公園建設(shè)

黨的二十大報告指出：“推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。”國家林草局等四部門聯(lián)合出臺了《國家公園空間布局方案》，提出到2035年我國基本建成全世界最大的國家公園體系。國家公園對保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、生物多樣性等具有重要作用，其建設(shè)和管理受到廣泛關(guān)注。

目前，我國已建成國家公園5個，遴選出44個國家公園候選區(qū)，總面積約110萬平方公里，涵蓋森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)。可以預(yù)見的是，建成后的國家公園必將有力促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。然而，基于原生性、公益性、區(qū)域性、脆弱性等特點，國家公園在建設(shè)和管理中存在諸多問題。一些國家公園還存在法律法規(guī)缺失、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、協(xié)同管理不到位、生態(tài)保護(hù)與農(nóng)牧民生活難以平衡等突出問題，亟待有效解決。習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。”（中華人民共和國最高人民檢察院官網(wǎng)）作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)助力國家公園建設(shè)是義不容辭的職責(zé)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)以“四大檢察”職能為抓手，探索開展生態(tài)巡回檢察、組織專項活動、設(shè)立檢察室和聯(lián)絡(luò)站等方式，為推動國家公園建設(shè)貢獻(xiàn)了檢察智慧和檢察力量。當(dāng)下，結(jié)合國家公園現(xiàn)狀和檢察履職情況，建立與國家公園建設(shè)和管理相適應(yīng)的檢察監(jiān)督模式，是檢察機(jī)關(guān)面臨的一項重大課題。

習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”（人民網(wǎng)）可見，法治在生態(tài)文明建設(shè)多元化的調(diào)控手段中具有不可替代性，國家公園的建設(shè)和管理需要在法治軌道上進(jìn)行，需要檢察監(jiān)督的參與和介入。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“1+5”檢察監(jiān)督模式，以有效發(fā)揮檢察監(jiān)督優(yōu)勢，破解國家公園建設(shè)和管理中的一些難題，推動國家公園發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

以檢察一體化履職為總原則

從體制機(jī)制看，檢察機(jī)關(guān)是一種上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，構(gòu)建上下一體的履職模式成為必然，這是原初檢察一體化的由來。隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的逐步拓展，人民群眾對檢察機(jī)關(guān)提出更高履職要求，檢察一體化也得到了逐步完善，成為檢察權(quán)運行和檢察履職的獨特原則。新時代檢察一體化是通過規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督配合機(jī)制，打造“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的一體化檢察模式。具體說來，檢察一體化包括檢察組織一體化和檢察職能一體化。前者是指管理的上令下從，后者是指職能的優(yōu)化組合。即：實行檢察組織一體化，省級檢察院可以調(diào)用全省檢察干警參與辦案，市級檢察院可以調(diào)用轄區(qū)各基層院檢察干警實現(xiàn)跨層級、跨地域的聯(lián)合辦案模式，各檢察院內(nèi)部可以統(tǒng)一調(diào)配檢察干警組成辦案組實現(xiàn)跨部門、跨業(yè)務(wù)的聯(lián)合辦案模式；實行“四大檢察”辦案一體化，加強(qiáng)“四大檢察”的內(nèi)部協(xié)作、配合，強(qiáng)化不同業(yè)務(wù)部門間的線索移送、證據(jù)支持、調(diào)查協(xié)作、同步審查、案件研討等工作，打破各自為戰(zhàn)的困局，實現(xiàn)系統(tǒng)、高效的辦案效果。

以推動多元共建等為具體模式

從推動多元共建來看，需要構(gòu)建“內(nèi)部配合+外部協(xié)作+雙向銜接”的模式，這是檢察監(jiān)督的外在動力。第一，要落實檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件線索移送反饋、同步審查機(jī)制。通過該機(jī)制，實現(xiàn)“四大檢察”辦案線索“同步發(fā)現(xiàn)、定向移交、同步審查、協(xié)同辦理”。深化行刑反向銜接內(nèi)部分工，明確專司生態(tài)環(huán)境案件等專屬檢察院與屬地檢察院行刑反向銜接流程。第二，要建立健全外部協(xié)作機(jī)制。省市縣三級檢察機(jī)關(guān)按照職責(zé)分工，分別與國家公園管理部門建立行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制。健全“河長+檢察長”“林長+檢察長”等工作機(jī)制，實現(xiàn)國家公園多元化保護(hù)格局。第三，要落實行刑雙向銜接機(jī)制。認(rèn)真貫徹執(zhí)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)作機(jī)制，市、縣兩級檢察機(jī)關(guān)通過辦案實踐提出立案監(jiān)督、刑事案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序、檢察建議書整改反饋等方面的完善意見，強(qiáng)化國家公園園區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法、刑事司法案件線索的雙向移送，構(gòu)建嚴(yán)密的執(zhí)法司法保護(hù)體系。

從提升監(jiān)督質(zhì)量來看，需要依托“數(shù)字檢察+代表委員+智慧外腦”模式，這是檢察監(jiān)督的內(nèi)在方式。第一，要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)。對接國家公園天空地一體化監(jiān)測系統(tǒng)，開展大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型建用，建立智能辦案平臺，有效打通“信息孤島”，推進(jìn)衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、快速檢測設(shè)備在檢察辦案中的運用，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代技術(shù)作用，實現(xiàn)檢察監(jiān)督案件線索來源突破和案件辦理“質(zhì)”的提升。第二，要落實與人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度。暢通人大代表、政協(xié)委員移送案件線索渠道，積極辦理代表委員提案，如：探索建立人大代表聯(lián)絡(luò)站檢察室。第三，要聘請專業(yè)人員兼任檢察官助理、聽證員。選聘熱心公益人士作為公益保護(hù)志愿者，借助院校專家、行政機(jī)關(guān)專業(yè)人員專業(yè)優(yōu)勢解決辦案難題，匯集更多力量共同參與國家公園建設(shè)。

從提升監(jiān)督效果來看，需要構(gòu)建“巡回檢察+屬地監(jiān)督+專項行動”模式，這是檢察監(jiān)督的必要手段。第一，要加強(qiáng)專屬檢察院與屬地檢察院的協(xié)作配合，形成集中管轄和屬地管轄分工負(fù)責(zé)、各有側(cè)重、有效監(jiān)督的工作格局，圍繞巡回檢察中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，運用圓桌會議、調(diào)研報告、社會治理、檢察建議等形式督促整改，實現(xiàn)個案辦理與系統(tǒng)治理相結(jié)合。第二，要以長江流域、黃河流域水資源保護(hù)、人居環(huán)境整治等專項行動為契機(jī)，針對破壞古樹名木或紅色資源、生活垃圾污染、污水偷排亂排、非法捕撈、擅自引入或者放歸外來物種等問題，綜合運用磋商、檢察建議、公開聽證等檢察履職方式，保護(hù)園區(qū)生態(tài)環(huán)境、自然資源和生物多樣性。

從踐行綠色理念來看，需要構(gòu)建“刑事打擊+公益訴訟+警示教育”模式，這是檢察監(jiān)督的生態(tài)特色。第一，要綜合履行“刑事+公益訴訟”檢察職能，完善打擊犯罪與生態(tài)修復(fù)相統(tǒng)一的檢察機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法狩獵、殺害珍貴、瀕危野生動物，非法采集國家重點保護(hù)的野生植物，非法采礦等違法犯罪行為。在追究破壞者刑事處罰責(zé)任的同時，訴請令其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，以增殖放流、購買碳匯、勞務(wù)代償、公益服務(wù)等多種方式修復(fù)受損環(huán)境資源，做到治罪與治理并重。第二，以案為鑒，警示教育違法犯罪人員，結(jié)合“法律八進(jìn)（指讓法律真正地走進(jìn)機(jī)關(guān)、走進(jìn)鄉(xiāng)村、走進(jìn)?社區(qū)、走進(jìn)?學(xué)校、走進(jìn)?企業(yè)、走進(jìn)單位、走進(jìn)?寺廟、走進(jìn)重建現(xiàn)場）”、發(fā)布典型案例、公布舉報電話等形式，開展線上線下形式多樣的普法宣傳，呼吁全社會共同保護(hù)國家公園。

從推動溯源治理來看，需要構(gòu)建“一案三查+矛盾化解+社會治理”模式，這是檢察監(jiān)督的終極目的。第一，要關(guān)注園區(qū)生態(tài)旅游、特許經(jīng)營、資源開發(fā)等民生領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)問題后及時督促行政機(jī)關(guān)履職，防止其為提升經(jīng)濟(jì)效益而破壞生態(tài)環(huán)境。聚焦國家公園建設(shè)中存在的傳統(tǒng)問題及園區(qū)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的新問題，如發(fā)現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)中本土商標(biāo)、品牌等被冒充的，通過檢察建議或者提起民事公益訴訟的方式保護(hù)牧民和合作社的權(quán)益。第二，能動履行民事、行政、公益訴訟檢察職能，針對園區(qū)礦業(yè)權(quán)退出、行政執(zhí)法、“人獸沖突”保險賠付等領(lǐng)域問題，通過抗訴、再審檢察建議、檢察和解、行政爭議實質(zhì)性化解、社會治理檢察建議等履職手段，促使行政機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)、優(yōu)化行政管理方式，從源頭上化解矛盾糾紛，助推社會和諧穩(wěn)定，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)外社會治理深度發(fā)展。

（本文系青海省人民檢察院調(diào)研成果；由馬曉軍指導(dǎo)，羅珺、高偉梅、陳彥君參與）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com