黃河流域生態保護公益訴訟機制研究

摘 要：黃河流域生態法治建設中，公益訴訟作為公益與私益、權力與權利、保護與發展的調節劑，司法保障作用明顯。但運行過程中存在協作機制不完善、具體制度不健全、公眾參與不充分等問題。因此，需要完善跨區域、跨系統、跨部門及內部協作機制，以實現系統保護;需在訴訟主體、責任承擔、救濟模式、程序履行等環節予以規范，以確保運行順暢;需探索建構公眾參與志愿者平臺，完善公眾訴求表達機制，確保公眾充分積極參與黃河流域生態保護。

關鍵詞：黃河流域 生態保護 公益訴訟

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）10-047-03

2019年9月和2021年10月，習近平總書記先后主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，對黃河流域生態保護和高質量發展作出重大部署，并將黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略[1]，而這一戰略的實現必須依靠法治的保障作用。近年來，沿黃流域各級司法機關采取多種方式對黃河流域生態進行司法保護，其中中國特色檢察公益訴訟既是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果，也為創新公益司法保護提供了中國方案和中國智慧。該制度為解決黃河流域治理難題發揮了重要作用，但在實踐運行中，卻存在諸多理論困擾和現實障礙，需要進一步突破理論，進行制度創新，因此，本文重點關注黃河流域生態保護檢察公益訴訟機制的現實阻礙以及優化路徑，以期為黃河流域生態保護和高質量發展司法保障體系貢獻力量。

一、黃河流域生態保護公益訴訟的必要性與重要性

首先，公益訴訟是保護黃河流域生態環境系統性和完整性，解決黃河流域生態保護突出問題的需要。流域自然天成，人類擇水而居，黃河流域生態環境是一個完整的系統，因行政區劃治理，出現九龍治水、分頭管理的問題，而公益訴訟機制更加關注更廣大公眾的利益，會貫穿上中下游不同的問題，如黃河上游水源涵養能力建設、中游水土保持、下游濕地保護和生態治理中的短板弱項，進而通過公益訴訟案件的輻射效應，助推黃河流域生態保護。

其次，公益訴訟是構建生態保護大格局，提升環境治理能力的需要。黃河流域的司法保障需要人民法院、公安機關和環保、水利、林業等行政部門的協作，而公益訴訟實施過程中，構建起行政執法與刑事司法、檢察公益訴訟相銜接的生態保護大格局，提升了黃河流域生態保護的治理能力和治理水平。

同時，公益訴訟是著力保障民生，提升人民群眾獲得感的需要。黃河是中華民族的母親河，自古以來，黃河安瀾則人民幸福，但黃河洪水風險、污染、四亂影響著特定或普遍群眾的切身利益，嚴重影響人民群眾的安全感和幸福感，但目前個人又很難通過司法途徑去保障環境權，因此，通過加大對突出問題的公益訴訟力度，是完善公共利益表達機制、保障公眾環境權，著力保障民生的需要。

最后，黃河流域生態保護公益訴訟還是傳承保護黃河文化遺產，守護中華民族精神寶庫的需要。黃河奔騰不息，直擊每個華夏兒女的靈魂，黃河流域也有多處文化遺址、古運河、紅色遺跡等，加強對黃河流域生態保護公益訴訟的同時，也加強了對文化遺產和文物保護、非物質文化遺產保護、紅色文化區保護等領域的保護，促進了法治文化與黃河文化、民族文化、紅色文化的有機融合。

二、黃河流域生態保護公益訴訟的困境分析

2012年，《民事訴訟法》修改，首次確定了公益訴訟制度，2017年民事訴訟法與行政訴訟法再次修改，立法授權檢察機關可以提起公益訴訟，2018年至2023年黃河流域生態環境和資源保護領域案件數呈逐年遞增趨勢。與此同時，黃河流域生態保護的案件類型不斷豐富拓展，主要涉及亂占、亂采、亂堆、亂建損害黃河生態環境、威脅河道行洪安全、黃河流域違法取水、黃河流域沿岸附近水體污染、水域侵占、污水排放等案件。在上述案件處理過程中，往往涉及公益與私益、權力與權利、保護與發展的多重矛盾，而公益訴訟是以保護黃河流域環境和生態保護的社會公共利益為核心目標，通過刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟等方式來實現，為上述矛盾的解決提供了有效司法途徑，因此，公益訴訟制度在保護黃河生態和高質量發展中起著越來越重要的作用，但現實中卻面臨如下阻礙：

（一）跨區域、跨部門協作機制有待健全

首先，跨區域協作機制有待深化落實。保護自然就要順應自然，黃河生態治理的問題，表象在黃河，根子在流域，黃河流域在干支流、上下游、左右岸的聯合公益訴訟方面，協調聯動不足，并且黃河流域保護的大數據共享、分析和應用機制尚未建立，影響跨區劃案件辦理質效。

其次，黃河流域生態保護公益訴訟實施過程中，往往需要和人民法院、公安機關、行政機關協同配合，但跨部門之間的銜接機制還需進一步深化，實際運行還不夠順暢，如信息共享、案件移送、備案通報、不起訴后反向銜接等方面均存在一定程度的障礙。

然后，檢察機關內部配合仍需加強，在黃河流域生態保護領域的刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟檢察等部門之間的內部配合還需加強，“四大檢察”工作合力有待提升。

最后，公益訴訟司法人員知識結構難以滿足生態保護公益訴訟專業化的辦案要求。因黃河流域生態保護案件涉及到生物、資源、環境、礦產、化學等眾多領域的專業背景知識，而公益訴訟司法人員在辦案過程中，往往不具備更專業的環境與資源知識，往往過度依賴鑒定機構，而對于實質性審查、偵查取證等方面的能力還需進一步提升，影響案件辦理質效。

（二）公益訴訟具體制度有待完善

黃河流域生態保護的公益訴訟與其他公益訴訟最本質的區別在于，其所保護的法益本質是黃河流域的生態環境利益，該利益屬性就決定其相應的訴訟主體、訴訟請求、責任承擔、救濟模式等具體制度設計應不同。

1.訴訟主體資格不明確。根據我國民事訴訟法及環境保護法相關規定，黃河流域生態保護公益訴訟原告可概括為“法律規定的機關和有關組織”，被告是污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的環境和個人[2]，尚未規定第三人制度。

2.訴訟請求難以確定。黃河流域的生態環境利益，從財產屬性上與人類生存發展息息相關，具有公共物品的屬性，這就使其容易產生“公地悲劇”，從精神屬性上追求的是黃河流域的生態安全、美學、享樂、宜居等價值。而生態環境的資源價值如何測量、損害如何認定、修復評估如何進行，對于訴訟請求的確定及責任的承擔都具有重要意義，但目前上述問題尚未得到解決。

3.救濟模式較為滯后單一。生態環境公益往往具有不特定性、影響廣泛性、后果不可逆性等特點，這使得生態保護公益訴訟需要事前預防與事后救濟相結合，且更應傾向于預防性公益訴訟，因為環境公益一旦受損，事后救濟不但成本高昂，而且難以恢復原狀，但目前預防性行政公益訴訟制度尚未確立。

4.公益訴訟受案范圍不明確。公益訴訟的核心條款可概括為相關組織就損害社會公共利益的行為起訴，但何為公共利益？內容為何？其與國家利益、個人利益的邊界在哪里？生態環境公共利益與其他公共利益的邊界又在哪里？其是否包含精神利益受損的內容？這些問題的不明確導致生態環境公益訴訟的受案范圍不明確。

5.公益訴訟程序履行不規范。如檢察機關提起公益訴訟前應履行公告程序，但實踐中依法履行公告程序的卻寥寥無幾。再如根據《陪審員法》規定，公益訴訟案件應由人民陪審員和法官共七人組成合議庭，但刑事訴訟法卻規定三人或七人組成合議庭，兩者立法存在沖突，各司法機關理解也不同，因此，實踐中合議庭組成也存在差異。

（三）公眾參與機制有待加強

黃河流域生態保護涉及到特定或普遍公眾的利益，需要公眾就環境利益表達聲音和訴求，但是公眾環境意識不足、公眾利益表達機制不暢、公眾參與機制不健全等，導致黃河流域生態保護領域公眾參與程度較低，公眾參與機制有待加強。

三、黃河流域生態保護公益訴訟機制優化路徑

根據上文可知，黃河流域生態保護公益訴訟機制尚處于發展階段，存在協作機制不完善、具體制度待健全、公眾參與需加強等問題，基于此，有針對性地探索出以下優化路徑。

（一）完善黃河流域生態保護公益訴訟協作機制

首先，建立跨區域管轄協調機制，解決管轄不明問題。雖然行政區劃是法律確定管轄權的基本依據，然而地理生態系統往往模糊了行政區劃的邊界，反而給黃河流域生態環境系統的保護、治理帶來障礙。根據《中華人民共和國環境保護法》第二十條“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”因此，應建立黃河流域生態保護公益訴訟跨區域管轄協作機制，解決跨區域管轄問題。一方面由最高人民檢察院推動黃河流域省份簽訂管轄協議意見，或通過指定管轄、交辦案件、掛牌督辦、現場指導、聯合督察等方式，加強對黃河流域跨省案件的指導，定期總結通報。另一方面，為解決跨市、跨縣的管轄問題，各省級檢察院應當制定地方管轄協作意見，并加強對下級檢察院的培訓、指導和監督，以推進跨市、縣的管轄協作。

其次，建立跨部門聯勤聯動機制，解決多頭管理問題。檢察機關作為提起環境公益訴訟的主要力量，應不斷加強與審判機關、公安機關以及行政部門的溝通協作，完善公益訴訟與審判、執法銜接制度，推動信息資源共享、案件線索移送、配合調查取證等機制落實，增強聚合效應，共同保護黃河流域生態環境。

然后，建立跨系統協作機制，解決生態保護專業性不足的問題。推行“河長+檢察長”依法治河模式，加強檢察機關與河長制辦公室及其成員單位的協作配合，推動構建“1+1+N”工作機制，解決檢察公益訴訟過程中遇到的生態、環境等專業知識局限問題。

最后，建立檢察機關內部協作配合機制，解決辦案質效的問題。一方面，在黃河流域生態保護領域，公益訴訟檢察需要與刑事檢察、民事檢察、行政檢察緊密配合、共同發力，不斷擴大多重監督的疊加效應。另一方面，建立檢察機關辦案聯動機制，在辦案信息共享、案件線索移送、監督措施聯動機制上，形成協作密切、運轉高效的工作格局[3]。

（二）完善黃河流域生態保護公益訴訟具體制度

1.明確公益訴訟主體資格，探索公益訴訟領域的共同訴訟。一方面，在立法層面明確公益訴訟各類主體資格，并對其可以提起公益訴訟的類型進行較為明確規定，例如，適格環境組織可提起民事公益訴訟、檢察機關可提起民事、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、代表環境資源產權所有者的政府及相關職能部門，如省級、市地級人民政府及其指定的部門等可提起生態環境損害賠償訴訟。另一方面，上述都是機構或組織提起，但實踐中大多數環保組織和行政機關往往怠于提起，但某種污染行為又切實影響到特定公眾的利益，可探索公益領域的共同訴訟制度。

2.明確界定環境權益內涵，完善環境權益可測量制度?！董h境資源案件類型與統計規范》將“侵害通風、采光、眺望、景觀”等納入環境權益范疇，但該權益往往與不動產相鄰權密切相關，是依附于不動產產權的。但在黃河流域的生態保護領域，環境權益并非上述范疇所能涵蓋，應包括清潔空氣與水質帶來的環境健康權、優美環境帶來的愉悅與舒適權、對美好環境欣賞的生態美感權等，損害上述權益應具有可訴性。另一方面，完善資源價值、損害認定、修復評估的鑒定制度，使得環境權益可測量化。

3.踐行恢復性司法理念，完善公益訴訟源頭治理機制。目前的公益訴訟責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨害、消除危險、賠禮道歉、賠償損失、修復生態環境等，主要具有危險排除、填補損失的性質，往往具有滯后性，也難以完全恢復。在注重事后補救時，更應注重事前的源頭治理，如檢察機關在辦案過程中發現普遍性、傾向性、苗頭性問題，可先發出檢察建議，向上推動解決，從源頭上堵塞生態環境治理的薄弱點。

4.規范公益訴訟的訴前、訴中、訴后程序履行。在黃河流域生態保護中，訴前實現公益目的是最為理想的狀態，因此，要規范訴前程序的履行，一方面通過訴前程序先予糾正損害生態環境的行為，另一方面通過訴前公告程序收集、反映和審查特定公眾的訴求，通過磋商、檢察建議、檢察監督等方式在訴前實現公益目的。由于《陪審員法》中規定公益訴訟需七人組成合議審判庭，與刑訴法規定有差異，但實踐中往往難以履行，應立法統一公益訴訟審判組成機制，對證據提交、交換、認定制度進行明確詳細規定。訴后執行階段，建立健全生態環境損害賠償金繳納、提取、使用、監督機制，讓賠償金真正用于環境修復。

（三）完善公益訴訟公眾參與機制

首先，可探索建立公益訴訟志愿者機制，搭建黃河流域生態保護公益志愿者平臺，允許社會公眾進行注冊登錄，提報和推送案件線索，發起案件咨詢等。同時，配合建立黃河流域生態保護領域舉報獎勵制度，對舉報人身份保密，并對有效線索予以一定獎勵，激發公眾參與打擊破壞黃河流域生態破壞違法犯罪行為的動力。

然后，探索構建黃河流域生態公益宣傳機制，一方面通過融媒體、自媒體等媒介發布公益保護的正向行為，積極鼓勵該行為的傳播;另一方面，定期發布黃河流域生態保護的典型案例，營造良好輿論氛圍。

然后，建立黃河流（下轉第51頁）（上接第48頁）域生態保護公益訴訟專家智庫，與環境損害司WLN7fkfIR8G0fyVOGxeQWUVmY6hP2/2JeeLmQTu0cPM=法鑒定機構、高等院校等研究機構、環境保護企業等達成合作，Sl//+DVSUDJf8xxKWJ7PxL/wBYNsmzywW+KsdUu8xhE=一方面為公益訴訟提供專業力量，解決專業性不足的問題，另一方面，發動專家的影響力，為生態保護助力。

最后，建立大數據共享、分析、應用機制。向新科技借力，運用衛星遙感技術、大數據信息平臺、無人機、快速檢測技術等，構建黃河流域生態保護領域大數據模型，健全技術支持機制。

四、結語

黃河流域是生態、環境、經濟、社會等各要素的有機整體，司法對黃河流域生態保護起著重要保障作用，而公益訴訟機制作為公益與私益、權力與權利等各種利益的調解劑，對黃河流域生態保護發揮著必要作用與重要意義。但公益訴訟機制在運行過程中存在協作機制不完善，需要完善跨區域、跨系統、跨部門及內部協作機制，確保整體系統保護。在具體法律制度中，公益訴訟主體資格不明確、訴訟請求難確定、救濟模式單一滯后、訴訟程序不規范等問題，需要在各環節予以明確與規范。并且，公益訴訟涉及公眾的利益，但實踐中公眾參與不足，需要探索建構志愿者平臺、舉報獎勵、融媒體宣傳、專家合作、大數據等各種機制保障，完善公眾訴求表達機制，確保公眾充分積極參與黃河流域生態保護公益訴訟。

參考文獻：

[1] 趙金輝.匹配黃河流域高質量發展的工業布局模式研究[J].人民黃河，2021（02）

[2] 陳冬.文物保護公益訴訟與環境公益訴訟之辨析——以公共利益為中心[J].政法論叢，2021（02）

[3] 關于充分發揮檢察職能服務保障黃河流域生態保護和高質量發展的意見[N].檢察日報，2022-01-26.

[作者簡介：盧怡瑩，運城學院法學系助教，研究方向為環境與自然資源保護法學、經濟法學。]

（責編：賈偉）