發達國家農業補貼政策對我國的啟示

摘 要：在工業化進程中，為維持農業產業的存續，避免本國農業產業受到國際市場競爭的沖擊，世界發達國家大多采用對農業產業進行補貼的方式，以保障農業產業的均衡發展。在實施過程中，發達國家的農業補貼政策呈現出逐步與世貿組織要求接軌、補貼方式不斷優化、與生態保護逐步掛鉤的特點。發達國家的豐富實踐案例，對我國推動農業補貼政策變革具有良好的借鑒作用。我國要通過進一步完善相關法律法規，從整體上對農業補貼政策進行規劃，將綠色農業理念深植于農業補貼政策中，從而進一步推動農業補貼政策的有序、高效運行。

關鍵詞：農業補貼政策；發達國家；特點；啟示

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）17-0009-04

從20世紀開始，隨著工業化和全球化的推進，各國政府逐步認識到農業產業對經濟發展的基礎性作用，通過采用農業補貼的方式來推動支持農業產業發展。由于各國國情并不完全一致，各國對農業產品補貼方式與補貼程度并不完全相同。但是隨著工業化進程的加快，各國農產品補貼模式也逐漸出現趨同性。補貼政策實施在促進農業產業發展的同時，帶來了資源過度開發、生態環境惡化等問題，并引起了廣泛關注。

一、發達國家農業補貼政策分析

在不同的發展階段，各國實行農業補貼的目的存在著一定的差異性。在早期，推行農業補貼政策的目的是通過推動農業產業發展，為工業產業的發展提供基礎保障，避免因農產品價格上漲引起人力、原材料等支出快速上漲，從而推動工業產業的良性發展。在中期，農業補貼的目的則不再僅僅局限于將農業產業作為工業產業的基礎產業，而是考慮提高農業從業人員收入與保障國家糧食安全。近年來，隨著世貿組織農業協定中的“黃箱”政策落地，各成員國已經逐步開始減少或取消直接支付農業補貼的方式，改而采用農業保險、農業生產保障等方式來促進農業產業的健康發展。各國實行農業補貼的方式逐漸出現了趨同的現象。

（一）美國農業補貼政策分析

美國是世界首個在農業領域實施補貼制度的國家。在推行農業補貼政策的過程中，美國采用的補貼方式多樣，涉及范圍廣泛。美國通過立法形式推進農業補貼制度，并在不同的歷史時期進行政策調整。美國采用政府部門立法的形式推動農業補貼政策的執行，以法律的形式保障了農業補貼政策的權威性與穩定性。二戰以后，美國農業補貼政策呈現出以下特點。

1.逐步減少農業補貼。受益于長期的農業補貼，美國農業生產獲得了迅猛的發展，但同時也產生了一定程度的副作用。一方面在市場上出現一定程度的農產品過剩，另一方面，大額農業補貼的支出也給政府帶來了沉重的負擔。農業產業的過度發展，實際上增加了化肥、農藥的用量，從而直接或間接導致生態環境的進一步惡化。對農業生產者進行補貼，實質上又對農產品的價格進行了扭曲，無形中形成了一層貿易保護的壁壘。美國政府的農業補貼政策與世界貿易組織的相關規定出現了沖突。自1994年開始，世界貿易組織將農業保障措施分為三個不同的類型，分別是黃箱、紅箱、綠箱措施。其中紅箱是絕對禁止措施，黃箱屬于需逐步削減的措施，由于其不會因政策的實施對成員國之間的貿易構成扭曲，綠箱措施屬于可使用的措施。美國原有的補貼方式與世界貿易組織的相關原則要求不一致，與世界貿易的自由化的要求不相符。因此，美國政府逐步開始減少農業補貼的廣度與深度。通過的《2014 年農業法案》以保障農民收入、穩定農產品價格和提升農業競爭力為主要目標，逐漸向農業資源管理等方向轉變，《2018年農業提升法案》更加強調補貼效率和風險管理并重。

2.從直接補貼轉向靈活補貼工具的應用。二戰之后，世界農業生產得以迅速恢復，在一定范圍內出現了供過于求的局面，農產品的價格也不可避免地出現下滑。出于對農業產業的保護，美國對農產品出口進行補貼，以強化農產品的出口競爭力。隨著世界貿易組織的建立，《農業協定》《補貼與反補貼措施協定》以及《關于爭端解決規則與程序的諒解》相繼出臺。世界貿易組織為其成員的農業補貼等政策的實施進行規范。相應的，美國也逐漸對其農業補貼政策進行變革，曾一度大幅縮減農業補貼。但是，隨著世界經濟危機的爆發，美國又重拾農業補貼這一政策。補貼方式已逐步開始多元化，在此背景下，美國采取了農業保險計劃等靈活工具，不直接對市場進行干預，而是對農業生產者的風險進行保障。

3.補貼政策在不同歷史時期相應進行調整。美國根據現實需要對農業補貼的重心進行調整，在實行農業補貼政策初期，主要聚焦于農產品產量不足的問題，所以補貼的重心在于鼓勵農產品的生產。通過農產品補貼，美國農產品供給量大幅增加。這導致國內市場無法消化，從而過度依賴對外出口。在此情形下，美國在20世紀80年代改變了補貼政策，從產品補貼轉向價格補貼，這在一定程度上抑制了農產品的快速增長。90年代建立以收入支持為主的農業補貼，將補貼轉向對農業生產者收入的保護，并推出農業保險政策，避免農民因為自然或市場等原因造成損害。21世紀，作為WTO成員國，又根據WTO的要求對補貼政策進行了相應調整。

4.從單一鼓勵生產向關注資源和環境保護轉變。美國農業補貼政策的實施初期，主要著眼于促進生產，擴大出口，并未將資源保護納入關注范圍，因此對于取得補貼的農業生產者，也未將資源保護作為關注重心。隨著美國民眾環保意識的提升，美國政府制定了《農業法案》（2014），在法案中明確將資源保護與相關的補貼相結合，通過可再生能源的開發與利用、發展特種作物和有機農產品、休耕儲備項目等方式，進一步促進了環境資源的保護，為農業發展提供持續的動力。

（二）日本農業補貼政策分析

二戰以后，日本的耕地面積相對較少，農產品對進口的依賴性較大。日本在很長一段時間面臨著農產品供應不足的問題。面對短缺問題，日本政府實施了積極的農業補貼政策，日本農業獲得高速發展。日本農業補貼政策主要體現在以下幾個方面。

1.收入補貼向價格補貼轉化。日本政府對主要農作物實施差額補貼、最低價格保障等價格支持措施。為了縮小地理位置不同造成的種植成本差異，政府會對偏遠山區的農戶提供直接補貼；對農業生產受到自然災害影響的農戶給予一定的補貼。此外，政府還通過自然災害補貼和農業保險補貼對日本農戶給予收入補貼。通過一系列的補貼，日本的農業生產在戰后逐漸得到恢復。日本政府對農業的投入也逐步呈現出加大的趨勢。農業產業的發展，為日本的工業發展提供了充分的原材料和廣闊的市場。但是，隨著世貿組織保障措施的出臺，日本政府開始著手對原有的部分補貼政策進行變革。對農民的補貼不再采用價格補貼的方式，而采用收入補貼等方式，從而避免因為補貼導致市場價格被扭曲，將農產品價格轉由市場進行調節。

2.實施環境保護型農業直接補貼。為了應對全球綠色農業的發展態勢，日本政府制定了相對完善的環境保護型農業直接補貼政策。1992年出臺的《新食物、農業、農村政策法》，以及之后陸續頒布的《可持續農業法》《食品廢棄物循環利用法》等一系列法律法規，在降低溫室效應和保護環境方面起到了積極作用。同時，日本高度重視有機農業的發展和有機食品的認證，對于實施有機、綠肥作物生產的農業進行重點補貼，其補貼標準高于堆肥作物、蕎麥和飼料作物。環境保護型直接補貼在引導農民開展環境保護型農業生產活動，以及實現日本農業的可持續發展方面起到了積極的推動作用。

3.對農業基礎設施建設進行補貼。日本政府通過對農業基礎設施進行補貼，推動農業基礎設施的建設和發展。基礎設施建設補貼主要投入在一般農田水利項目、建設大型公共水利設施和農戶購置農業生產資料等幾個方面。一般農田水利項目的資金中50%由中央財政補貼，地方各級政府承擔部分補貼，農戶個人負擔剩余部分，農戶個人可通過相關金融機構獲得低息貸款。

4.補貼水平較高。由于日本的地理原因，日本難以givRwt445lE9CV6EhxW+DEVsPTSVed0iUxm0CzHNGpk=存在大規模的農業生產，主要是以小農生產為主。同時由于日本人口長期處于負增長，農業人口也逐步萎縮。為促進農業生產發展，日本政府高度重視農業生產的發展與投入，因此日本的農業直接補貼水平遠高于大部分歐盟國家。日本政府制定了一系列的支持政策，相關政策的實施進一步推高了日本農業補貼水平。根據2015—2017年期間的數字統計可知，日本補貼水平是歐盟同期補貼水平的2.4倍。

（三）歐盟農業補貼政策分析

與美國相似，歐盟在早期也是對農業領域采取直接補貼的方式，農業補貼的預算一度超過了歐盟年度總預算的40%，高額的支出在歐盟的內部也存在很大的爭議。

1.被動進行相應的改革。為了促進農業生產發展，歐盟曾長期使用直接補貼的政策，保護農民免受農產品市場價格波動的影響，這在一定時期促進了歐盟農業生產的發展，滿足了歐盟各國對農產品的需求，并促進了歐盟各國的發展。但對農業的巨額補貼使歐盟各國背負了巨大的財政負擔。隨著東歐諸國加入歐盟，歐盟國家數量進一步增多，農業人口數量也急劇上升，就業人口增加數倍。如果再依照原有的補貼政策，歐盟將難以承受相應的財務支出。同時在世貿組織相關的談判中，歐盟的農業政策也受到廣泛質疑，認為歐盟的農業政策實質上對國際市場的農產品的價格產生重大的扭曲，對農產品的國際貿易交易造成了重大不利影響。內外因素的交織導致歐盟啟動對農業補貼政策的改革。

2.逐步采用與生產不掛鉤的直接補貼。歐盟國家自1992年啟動了相應的改革，通過改革，歐盟將對農業的價格補貼轉為對農民直接收入的補貼，從而減少了補貼對農產品價格的直接影響。通過2000年和2003年持續降低農產品價格支持力度，歐盟進一步降低對農產品的價格補貼，逐步將農產品價格與市場接軌。同時不再將農業補貼與農產品價格掛鉤，通過實施單一農場補貼制度，徹底扭轉了農業補貼對農產品價格的影響。

3.環保意識逐漸增強。在實施農業補貼政策初期，歐盟國家的出發點是基于推動農業生產活動的開展，以滿足各國對農業產品的實際需求。但是在早期激勵政策的推動下，農產品產量、品種獲得迅猛增長，極大程度滿足了歐盟國家需要的同時，過度的農業產品開發不可避免地帶來一定程度的環境問題。2003年，歐盟制定農業生態環境的最低標準，并以此為基礎，推動歐盟各國根據各國實際情況制定本國的指標體系。同時，歐盟將農業補貼與環保因素進行關聯，通過建立農業生態指標體系，確立相應的最低標準。由各國在最低標準的基礎上，結合所在國的具體情況，制定自己的指標體系。在上述指標設立后，歐盟建立了相應的獎懲機制，一方面將農業補貼與農民在生態保護方面的投入相掛鉤，根據農民的相關投入決定其能夠獲得的農業補貼的金額。另一方面設立相應的處罰機制，農民在生態保護方面的投入如果不能達標，非但不能領取農業補貼，還要接受相應的處罰。通過上述機制的構建，歐盟將農業補貼與環境保護充分結合，并取得了良好的成效。在生態環境得到保護的同時，生態技術得以應用，由于農藥、化肥等使用得到控制，農產品的質量獲得明顯提升。生態環境獲得提升，農業生產環境也獲得改善，從而也進一步推動了農產品的生產。

二、發達國家農業補貼政策呈現出的特點

（一）逐步與世貿組織要求接軌

農業補貼執行之后，對各國的農業生產起到了極大的促進作用，但農業補貼政策給某些國家的財政政策造成了極大的負擔。大規模無差別的農業補貼實施又在一定程度上造成了農業產品的過剩。農業補貼政策的實施在一定程度上對農業產品的價格造成了扭曲，實質上在各個國家間造成了實際上的貿易不公平。因此，世界各國也對農業補貼政策的實施進行了相應的檢討。在世界貿易組織就農業補貼規定了紅箱、黃箱、綠箱政策之后，作為世界貿易組織成員國，發達國家為達到世界貿易組織的要求，相繼均對國內政策進行調整，逐漸不再將補貼與農業產品的價格掛鉤，以避免對農產品的價格進行扭曲，從而促進了農業產品在國際環境下的自由交易，促進了國際農產品貿易的有序開展。

（二）補貼方式不斷優化

在農業補貼與農業產品價格不再掛鉤之后，發達國家均在世貿組織允許的范圍內，進一步優化了農業補貼的范圍與力度。在不干預農產品價格的基礎上，各國不斷增加對農業“黃箱”政策的使用頻率， 以保護農民收入。從整體上來看，發達國家對于農業的補貼力度仍然保持在一個高位，并且呈現出不斷增加的趨勢。各發達國家以加大農業保險投入等方式，保障農民不受自然條件變化等因素影響而受到損失。同時又持續增加在農業基礎建設方面的資金投入，為農業健康發展提供條件。通過優化補貼方式，為農業產業的發展提供了有益保障。

（三）生態保護與農業補貼逐步掛鉤

在農業補貼政策的推動下，一些發達國家的農民在農業領域大量投入，進行大規模的農業生產開發，伴隨而來的是大量農藥、化肥的施用，上述行為對環境產生了一系列不利影響，對生態環境造成了一定損害。面對農業生產領域過度投入帶來的生態問題，很多發達國家均已認識到其中存在的問題，逐步在使用農業補貼政策時，將補貼與生態問題直接掛鉤，從政策層面將領取補貼的要件之一設為生態保護方面達標，從而促進了生態保護發展。并通過合同的形式，對達不到生態標準的農戶追究違約責任，從而實現了農業生產生態保護的契約化。

三、對我國的啟示

（一）進一步完善我國的法律體系

改革開放以來，我國開展了一系列農業政策領域的變革，構建了農業補貼政策體系。自2006年全面取消農業稅后，我國初步形成了以種糧農民直接補貼、農資增資綜合直補為主要內容的綜合收入型補貼政策。隨著農業補貼政策的實施，我國的相關法律也經歷了從無到有的過程。通過《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國環境保護法》等法律法規的出臺，我國農業補貼制度法律體系逐步開始建立。我國農業補貼體系不斷完善，從整體上為我國農業產業的健康發展和糧食安全打下了堅實的基礎。但是我國的農業補貼機制仍存在著一些問題，法律法規體系仍有完善空間。在相關法律法規的建設方面，仍面臨著適用于農業生產的各類法律法規偏少、標準仍不夠細致等問題，相關法律也并未涉及農業生態與農業補貼之間的有效關聯性。同時，各地方政府也少有能根據所在區域的具體情況，進行地方性立法或制度配套，從而為農業發展提供制度性依據。

在今后的立法工作中，各級立法機構要通過立法進一步細化農業補貼政策，針對不同的農產品實施不同的立法。在條件尚不成熟的情況下，可采用部門規章的形式對相關事宜進行規定，以推動相關工作的開展。在針對現有需求進行立法的同時，相關立法也應具有一定的前瞻性，既要關注農業補貼政策實施的實際，又要關注農業產業的發展趨勢，進行前瞻性立法，以滿足農業補貼政策實施的未來發展需求。各地應在國家立法和部門規章的基礎上，根據本地區的實際情況，通過地方立法或是政府規章的形式對相關要求進行進一步細化，或者根據自身特點和現實需要，進行針對性的地方性立法，并出臺相應的政府規章，為所在地區的農業發展提供針對性的助力。從而在我國打造一個多層次、多維度，并兼具地域特色的法律體系，使農業補貼有法可依，在法治的軌道上有序運行。

（二）在各類補貼之間形成耦合效應

我國現有的農業補貼大多按照行業和種類進行分類，在一定程度上可以發揮指引性作用，但在實施過程中仍存在一定的問題。在各種農業產品之間，如何避免由于補貼政策不同，造成農民用腳投票，從而造成農業產品的種類被動扭曲成為一個課題。同時，在財政資金總額有限、農業產品種類眾多的情況下，如何在各類補貼之間進行有效的資源分配，從而在補貼政策實施過程中，在各類補貼之間形成耦合效應是相關方不得不面對的挑戰。從整體上可對農業補貼政策進行規劃：由于各地區農產品的生產與供需情況并不一致，因此，農業補貼政策要避免單一性思維，要從整體上對農業補貼政策進行考量，同時要兼顧各個主要農產品補貼政策之間的均衡，避免出現因為補貼政策的實施導致各個主要農產品發展比例失衡，從而影響農業產業的健康發展，造成農產品的供需不平衡。此外，還要對各個不同地區的農業補貼政策加以區分，不能簡單地制定“大一統”的政策，要根據不同地區的具體情況，進行相關政策的制定，從而將政策的實施落到實處，推動農業高質量發展。

（三）進一步加大農業生態保護力度

在我國農業補貼政策實施過程中，農業綠色發展問題已在一定程度上獲得關注，農業補貼的運用也開始關注綠色發展問題。但是與發達國家相比，我國農業補貼與綠色發展的關聯性仍相對偏弱，無法起到充分解決農業污染、產品失衡等問題。農業生態保護體系未能有效建立，農業綠色發展未能最大程度上獲得有效支撐。我國要將綠色農業理念與農業補貼政策緊密聯系，首先要通過農業補貼政策對開展農業產業綠色化的行為進行指引，鼓勵農民在從事農業生產時要同時關注農業生態環境的保護；要整體考慮澆灌用水、農藥、化肥施用等因素對環境產生的影響；要通過一定時期內休耕等政策的實施，促進農業生態環境的保護。在制定出臺相應的政策機制時，要明確要求領取農業補貼的農業生產者對綠色農業生產進行承諾，并建立一定的獎懲機制，通過獎懲機制的確立，將綠色生態與農業生產補貼緊密聯結。

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[責任編輯 文 欣]