戰略規劃審計：國家審計創新發展的時代課題

【摘要】習近平總書記指出， “發揚‘功成不必在我、 功成必定有我’的精神， 堅持一張藍圖繪到底”。在現實情況中， 有些新任領導干部為了在任期內快速做出政績從而變更所在單位的戰略規劃， 輕易“換賽道”導致前任政策“爛尾”， 嚴重影響黨和國家事業的順利發展。為此， 本文根據新時代新征程國家審計的新使命， 圍繞我國國家審計制度安排中開展戰略規劃審計的現實需求、 制度要求和理論依據， 剖釋在領導干部換屆的情況下對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位戰略規劃的連續性和穩定性進行審計的必要性， 透視國家審計現有實踐的不足與戰略規劃審計的先進性， 提出推動國家審計向戰略規劃審計轉型的相關建議， 以保障貫徹“一張藍圖繪到底”的戰略思想。

【關鍵詞】國家審計；領導干部換屆；政策連續性；戰略規劃審計

【中圖分類號】F239" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）20-0003-6

黨的十八大以來， 習近平總書記多次強調干部干事創業要樹立正確政績觀， 干部要有“功成不必在我”的精神境界、 “功成必定有我”的歷史擔當。在學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育工作會議上， 習近平總書記再次強調， “各級領導班子要牢記黨和人民囑托， 發揚‘功成不必在我、 功成必定有我’的精神， 堅持一張藍圖繪到底， 對已有的部署和規劃， 只要是科學的、 切合新的實踐要求的、 符合人民群眾愿望的， 就要堅持， 一茬接著一茬干”。在二十屆中央審計委員會第一次會議上， 習近平總書記對全國審計工作提出了具體要求， 強調中央審計委員會工作要“聚焦全局性、 長遠性、 戰略性問題， 加強審計領域戰略謀劃與頂層設計， 進一步推進新時代審計工作高質量發展， 以有力有效的審計監督服務保障黨和國家工作大局”。在新時代新征程中， 國家審計工作要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 貫徹“一張藍圖繪到底”的戰略思想， 開展戰略規劃審計， 增強審計工作的戰略性和全局性， 以更好地發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用。

一、 “一張藍圖繪到底”、 戰略規劃與正確政績觀

習近平總書記歷來高度重視戰略規劃工作， 堅持用中長期規劃指導經濟社會發展， 強調領導干部要樹立正確政績觀。習近平總書記在廈門工作期間， 領導制定了《1985-2000年廈門經濟社會發展戰略》， 該戰略成為廈門之后制定發展規劃和經濟政策的重要依據； 于1992年在福州主持制定了“福州3820”戰略工程， 分3年、 8年、 20年設置了不同階段的經濟社會發展戰略目標、 步驟與措施等， 為福州繪就了發展藍圖； 于2002年針對福建長汀水土流失嚴重的問題提出了建設“生態省”的戰略構想， 由此福建省成為全國生態“優等生”， 在生態環境質量上領先全國。習近平總書記在調任浙江省之后， 全面系統地闡釋了浙江發展的“八個優勢”， 提出了指向未來的“八項舉措”。在習近平總書記“八八戰略”思想精神的指引下， 浙江實現了從經濟大省向經濟強省、 從對內對外開放向深度融入全球、 從全面小康向高水平全面小康的躍升， 開辟了中國特色社會主義在浙江省發展的新境界。黨的十八大以來， 習近平總書記發表了系列重要講話， 提出了全面建設社會主義現代化國家、 全面深化改革、 全面依法治國、 全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》提出， “到二〇三五年， 全面建成高水平社會主義市場經濟體制， 中國特色社會主義制度更加完善， 基本實現國家治理體系和治理能力現代化， 基本實現社會主義現代化， 為到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國奠定堅實基礎”。沿著習近平總書記的足跡， 總能看到其在堅持“大戰略管全局、 管長遠”的戰略思想。

習近平總書記指出， “我們對于時間的理解， 不是以十年、 百年為計， 而是以百年、 千年為計”“堅持一張藍圖繪到底”。這是新時代新征程對領導干部提出的最新要求。戰略規劃包括地方各級黨委和政府、 黨政工作部門、 紀檢監察機關、 法院、 檢察院、 事業單位和人民團體、 國有企業及其他相關單位等的總體發展規劃、 產業布局規劃等的制定、 執行與評價等方面。合理的戰略規劃應與所在單位的具體發展條件相適應且在短時間內不會發生重大變化， 戰略規劃的長期性、 全局性特征決定了地方各級黨委和政府、 黨政工作部門、 國有企業等單位的發展戰略從制定、 執行到顯現治理成效需要一定的時間， 保持發展戰略的穩定性、 確保戰略部署能夠得到一以貫之的落實和執行對各單位的可持續發展至關重要。在改革發展過程中， 許多工作都是牽一發而動全身的系統工程， 很難一蹴而就， 甚至不可能在一任之內完成。以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興需要沿著清晰的戰略規劃， 堅定不移地持續推進。上至國家整體戰略規劃， 下至各地區、 企事業單位及職能部門的發展規劃， 都是中華民族千秋偉業藍圖實現的重要環節， 離不開一代代人的接續奮斗。這就需要地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位的領導干部樹立“前人栽樹后人乘涼”的政績或業績觀和“功成不必在我”的執政或治理理念， 保持戰略穩定與戰略定力。

二、 國家審計開展戰略規劃審計的邏輯必然性

保證科學合理的戰略規劃能夠得到一以貫之的執行和落實是堅持“一張藍圖繪到底”的關鍵， 因此， 有必要對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位的戰略規劃的穩定性和連續性進行持續監督。作為新時代新征程推進黨的自我革命的獨特力量， 國家審計理應在確保戰略規劃得到一貫執行方面發揮重要作用。

1. 現實邏輯。以地方各級黨委和政府為例進行分析。央地分權的中國特色治理制度安排使得地方政府能夠充分參與到經濟社會建設中， 帶動著中國經濟蓬勃發展（周雪光，2017）。由于地方干部掌握著行政統籌、 資金分配、 政策執行等方面的自由裁量權， 他們有能力統籌各項資源并按特定的工作思路開展工作（杜娟和朱旭峰，2023）， 因此， 政府行為模式在很大程度上取決于官員的個人偏好和意識， 政府行為本質上體現的是官員的動機（周黎安，2017）。在這種情況下， 地方官員無疑在地方治理與地區發展實踐中扮演著非常重要的角色。

地區發展戰略從制定、 執行到顯現治理成效需要一定的時間， 提前終止政策會導致前期投入的資源被浪費， 戰略反復變化也會導致資源配置扭曲與財政效率降低。因此， 保證一項政策的連續性對于地區發展是十分關鍵的， 有助于取得成果、 實現目標。但在我國地方治理實踐中， 政策不連續性現象始終存在， 重要原因在于地方官員的人事調動和周期性換屆。由于地方干部在治理實踐中發揮著一定的主觀性， 因此， 各地、 各級領導干部可以因地制宜采取一些發展政策。通過改善地方基礎設施建設、 打造新產業、 激發創新活力等， 各級地方官員按照國家統一部署規劃來統籌資源配置、 制定地區發展戰略， 最終實現政治議程。然而， 出于政績考核的需要， 部分地方官員為了快速升遷， 渴望在短期內做出與前任不同的業績。為此， 新任官員可能有強烈動機擺脫前任標簽、 “換賽道”， 具體體現在轉變工作思路和發展策略、 使用不同的政策工具等方面。同時， 中央通過權責下放等一系列制度安排賦予了地方官員在政策工具選擇和財政資金分配等方面的決策空間， 使得地方官員有能力按照自主意識實現中央的政策意圖。因此， 無論是從動機還是從能力來看， 新任地方官員都可能會選擇與前任完全不同的發展理念， 大改以前的發展戰略， 導致前任政策“爛尾”。

相關研究表明， 這種官員更替導致的政策不連續性將會從多方面影響政府治理的效果， 包括導致基礎設施重復建設（周黎安，2007）、 產業增長的不可持續（劉勝等，2016）、 財政效率降低（楊海生等，2015）、 地區經濟振蕩（楊海生等，2014）、 資源配置扭曲、 公共服務質量不高、 社會福利大幅降低等（周黎安，2007；左才等，2020）。這種地方發展戰略的頻繁變更最終將會阻礙國家治理能力和治理水平的提升。因此， 站在國家審計視角， 對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位的戰略規劃變更現象進行持續監督和審查， 對于保證相關單位發展穩定性、 實現國家治理目標是十分必要的。

2. 制度邏輯。我國國家審計制度的根本特征是中央審計委員會制度。根據中央審計委員會工作規則等制度安排， “做到應審盡審、 凡審必嚴、 嚴肅問責， 努力構建集中統一、 全面覆蓋、 權威高效的審計監督體系， 更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。中央審計委員會制度決定了我國國家審計的政治屬性和政治地位， 賦予其監督地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位領導干部履職盡責的責任和義務， 及時遏制領導干部的不當政績觀、 保障戰略規劃的穩定性是國家審計肩負的一項政治使命。《審計法》（2021）第二十八條規定， “審計機關可以對被審計單位依法應當接受審計的事項進行全面審計， 也可以對其中的特定事項進行專項審計”。這賦予了國家審計開展戰略規劃審計的職責。

2019年中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（簡稱《規定》）第三條指出， 經濟責任是指“領導干部在任職期間， 對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、 決策部署， 推動經濟和社會事業發展， 管理公共資金、 國有資產、 國有資源， 防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責”。由于主要領導干部負責制定與國家戰略相適應的單位發展策略、 落實方案和配套措施， 因此， 單位戰略的制定與實施過程便自動記錄著其履責的軌跡， 針對單位戰略規劃開展審計是國家審計檢查和評價其經濟責任履行情況的職責所在。《規定》第十七條、 第十八條和第十九條對地方各級黨委和政府主要領導干部、 黨政工作部門等單位領導干部以及國有企業主要領導人員執行經濟責任審計的審計內容進行了說明， 審計內容涵蓋“本地區經濟社會發展規劃和政策措施的制定、 執行和效果情況”“本部門本單位重要發展規劃和政策措施的制定、 執行和效果情況”以及“企業發展戰略規劃的制定、 執行和效果情況”。這些要求直接指出， 要對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位的戰略規劃情況執行審計。應當看到， 對戰略決策的審計不僅僅局限于評價戰略決策的正確與否， 更重要的是識別和揭示決策腐敗行為。相較于決策錯誤， 決策腐敗是指“一把手”以權謀私， 為了個人利益而犧牲國家和人民的利益。相較于其他腐敗， 決策腐敗的影響范圍更廣、 跨度更寬。因此， 盡管現有制度并未明確指出要識別和遏制決策腐敗行為， 對戰略規劃進行全方位的審計應該是國家審計的題中之義。

3. 理論邏輯。經濟管理理論與實踐表明， 戰略的影響是全局的、 長期的， 因此對戰略進行檢查是最基本的、 必要的。審計理論和實踐表明， 戰略審計的重要性和必要性已在社會審計和內部審計中得到證實。戰略對單位、 地區乃至國家的發展至關重要， 因此， 作為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量， 國家審計有必要對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位的戰略規劃進行全面監督。

委托代理理論是現代組織治理的邏輯起點， 也是解釋組織治理問題的核心理論。委托代理關系起源于“專業化”， 是指委托方委托具有專業能力的代理人為其服務， 并向其授予相應的權利， 而代理人根據其提供的服務享受一定的報酬。在理想狀態下， 代理人應按照委托方的意愿行事， 但是由于信息不對稱、 道德風險和逆向選擇等的存在， 代理人可能會為獲取自身利益而犧牲委托方的利益， 由此導致委托方和代理人之間發生利益沖突， 從而產生委托代理問題（Jensen和Meckling，1976）。監督代理人行為是緩解委托代理問題的有效手段之一。保障政府有效履行公共受托責任， 監督公共部門及其官員的行為， 需要依賴獨立的第三方進行定期檢查和評價， 國家審計制度安排由此產生（唐忠良，2013）。因此， 在國家治理中， 國家審計是依法監督和制約權力運行的重要手段。《規定》突出了制約和監督權力運行是經濟責任審計的重要目標， 全面保障領導干部受托責任的履行是國家審計的分內之事。由于各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位在制定與國家戰略相適應的地區及單位發展策略和措施上具有極大的自由裁量權， 各單位、 地區戰略的制定與實施過程便自動記錄著各級單位與黨政部門履責的軌跡， 因此， 針對單位及地區戰略規劃開展審計是檢查和評價其代理責任履行情況的內容之一， 開展戰略規劃審計是基于代理理論視角對國家審計提出的內在要求。

從戰略管理理論視角來看， 國家審計亦有必要開展戰略規劃審計。第二次世界大戰后企業所處社會經濟環境的劇烈變化引發了對戰略管理的需求， 20世紀70年代末的企業并購浪潮導致戰略管理的重要性再次凸顯， 管理層對戰略規劃到戰略實施的全過程承擔受托責任。以戰略受托責任為對象的戰略審計也應運而生（廖洪和陳波，2005）。管理學家將戰略審計視為戰略管理的一部分， 要求對管理層履行戰略受托責任的全過程進行檢查， 包括如何評估企業經營環境、 如何調用企業內部資源、 如何完善組織管理結構以及如何控制戰略決策風險等， 旨在幫助管理層履行戰略受托責任， 服務于企業戰略管理和價值創造（梅丹，2004）。戰略管理理論對戰略審計的重視揭示了基于整合觀、 過程觀對戰略進行全面、 全程評估監督的必要性。作為監督各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位受托責任履行的權威機構， 國家審計理應圍繞戰略受托責任對各單位戰略管理的全過程進行監督和評價， 包括地區環境分析、 發展規劃審查、 戰略執行監督等， 及時發現偏離國家大政方針的行為， 警惕戰略變更下的投機行為， 為實現國家“藍圖”提供保障。

從內部審計現有理論與實踐來看， 現代內部審計的地位已經從內部控制層次提高到治理層次， 工作內容由經營管理審計轉變為戰略審計（張偉，2004）， 工作重點也轉變為對組織戰略進行審計。作為企業內部審計的一項活動， 戰略審計側重于評價戰略制定的科學性和適當性以及監督戰略執行效率和效果。基于管理目的和治理目的的戰略審計需要分析管理層如何應對和把握內外部環境、 面臨的機會與威脅以及企業自身的優勢與劣勢， 并在此基礎上制定并選擇戰略計劃、 實施戰略計劃與評估戰略效果（密斯雨和范偉紅，2016）。內部審計實踐中開展戰略審計可以確保企業戰略制定的科學性和準確性， 持續監督和評價戰略實施情況使其與戰略計劃相吻合， 最終達到不斷完善企業風險管理和公司治理機制的目的。從完善組織風險管理和提高治理能力的功能和定位來看， 國家審計之于國家相當于內部審計之于企業， 這為國家審計推進戰略規劃審計的必要性提供了佐證。對國家治理而言， 防止出現戰略性失誤是降低風險、 保障資源合理分配、 實現組織目標的根本所在。因此， 為提高我國治理水平和治理能力， 就要充分發揮國家審計對戰略規劃的監督功能， 防止在執行和落實的過程中可能出現的任何戰略性偏離現象。

從社會審計的理論與實踐來看， 以系統觀和戰略觀為指導思想的現代風險導向審計模式已成為社會審計的主流（陳漢文，2009；陳漢文和韓洪靈，2019）。從社會審計風險模型來看， 審計風險取決于重大錯報風險與檢查風險。審計人員首先需要識別和評估重大錯報風險， 并根據風險的評估結果設計和執行審計程序， 進而降低檢查風險， 從而將審計風險控制在可接受的低水平。而重大錯報風險分為財務報表層次的重大錯報風險以及認定層次的重大錯報風險。前者涉及財務報表整體， 是由企業頂層戰略及其風險所導致的； 后者則涉及具體交易、 賬戶及披露。因此， 為充分識別和評估重大錯報風險， 尤其是報表層次的重大錯報風險， 審計人員必須了解企業戰略， 對企業戰略風險有充分的認識。從社會審計業務流程來看， 現代風險導向審計由兩大部分組成： 一是實施風險評估程序， 識別和評估重大錯報風險， 其中， 首要的便是了解客戶及所處環境， 包含對客戶戰略及其風險的充分了解。二是實施進一步審計程序， 包括控制測試和實質性程序， 目的是測試內部控制的有效性、 識別和評估認定層次的重大錯報風險。無論是從審計風險模型還是從審計業務流程來看， 了解和評估企業戰略都是社會審計執行審計業務的起點。社會審計這種以戰略風險為起點的審計技術路線可為國家審計有效開展審計工作提供借鑒。通過“自上而下”的審計方式， 審計人員可以從戰略層面掌握被審計單位的整體情況， 了解高風險領域和審計重點， 進而提升審計工作的效率和效果。因此， 為提高國家審計服務國家大局的能力， 審計機關可以借鑒系統觀和戰略觀的指導理念， 汲取現代風險導向審計模式的優勢， 以戰略風險為起點， 了解戰略制定、 戰略轉換、 戰略執行過程中的風險， 以此推動國家審計工作的有序開展。

三、 國家審計現有實踐對戰略規劃審計的重視程度不夠

在中央審計委員會的領導下， 我國國家審計工作取得了歷史性成就、 發生了歷史性變革， 審計范圍由資金、 項目逐漸拓展至國家政策、 政治， 審計方法不斷完善， 監督能力持續提升。不過， 應該看到， 現有國家審計實踐在監督地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位戰略規劃制定、 執行與成效方面的重視程度略顯不足， 服務“一張藍圖繪到底”的能力有待提高。

經濟責任審計是中國特色國家治理下權力運行制約監督體系中的重要組成部分（綦好東等，2022）， 主要是通過對領導干部經濟責任履行情況進行審計來實現對責任人權力的制約和監督。經濟責任審計是財務收支審計、 項目審計與績效審計等的有機結合， 其職能和優勢在于能夠有效制約和監督權力的運行， 尤其是在監督領導干部執行和落實相關政策、 保障治理效能等方面發揮著獨特作用。盡管經濟責任審計開始注重審計的宏觀性和系統性， 審計內容涵蓋重大經濟方針政策、 地方發展規劃等， 審計重點轉向對戰略規劃和執行進行客觀評價、 監督， 但是， 其思路和視野依然局限于被審計的領導干部履職盡責過程， 關注的是單一領導干部的權力運行情況， 忽視了官員換屆、 不同責任人之間的履責行為和業績的關聯度。也就是說， 經濟責任審計對領導干部履行經濟責任行為進行評價和監督的涵蓋期間是基于單個責任主體， 未能解決或關注到由于官員換屆導致的審計區間連續性問題， 這就導致對前任與后任開展經濟責任審計過程中出現斷點。因此， 即使經濟責任審計的監督和評價內容涉及戰略規劃， 但是在時間區間的連續性上， 其對領導干部的經濟責任履行審計仍然存在疏漏之處。

重大政策措施落實情況跟蹤審計以國家重大政策為中心， 從宏觀上確定審計主題與工作規劃， 突出了其戰略導向與大局意識。由于政策落實需要制定具體的戰略措施、 發展規劃和資金使用安排等， 因此， 審計人員需要下沉至地區與各級執行主體， 結合預算執行審計、 項目審計、 績效審計等， 分階段、 分層次對政策落實情況進行全周期跟蹤審計（魏強等，2022）。從橫向來看， 審計人員圍繞不同國家政策開展審計工作， 由點到線再到面， 從中央政策方針到地區戰略發展規劃， 輻射范圍由宏觀到微觀， 彰顯國家審計的宏觀管理職能。從縱向來看， 國家審計以政策周期安排審計范圍或審計區間， 審計工作能夠做到跨年度或跨干部任期， 保證了審計政策區間的連續性。重大政策措施落實情況跟蹤審計可以遏制、 發現并糾正地方政府和領導干部在落實中央政策方針時出現的戰略偏離意圖或行為， 確保地方政府準確無誤地執行國家戰略規劃。但是， 應當看到， 重大政策措施落實情況跟蹤審計解決的是中央政策方針與地方戰略規劃之間的一致性和配套性問題， 關注的是領導干部制定的發展規劃是否符合國家整體戰略方針、 是否與國家政策相一致， 以及戰略規劃落實的效果如何， 忽視了對不同官員轉變地區戰略規劃行為的審查。由于不同官員針對同一項國家重大戰略在選取政策工具、 制定發展規劃和具體落實措施上具有很大的自由裁量權， 不同地區的戰略規劃可能都與國家整體發展方向相一致、 相銜接， 但是， 由官員換屆導致的地區戰略規劃轉變可能暗含著官員的不當政績競爭行為， 為地區乃至國家經濟發展帶來負面影響。因此， 確保單位發展規劃的連續性， 與確保單位發展規劃和中央政策方針相一致同樣重要， 重大政策措施落實情況跟蹤審計側重于后者， 而忽視了前者。

績效審計是國家審計的業務之一， 是對被審計單位或領導干部在履責過程中使用資源的經濟性、 效率性和效果性進行監督和評價（寧波市審計學會課題組，2014）。績效審計側重于審查責任人執行某一戰略或項目的過程和結果， 偏向在事后對責任人的履職行為進行評價。同時， 也要注意到績效審計大多圍繞微觀項目對績效進行評價， 難以從整體、 長期評價領導干部的履職情況， 且績效審計的評價針對單個責任主體， 類似經濟責任審計， 審計涵蓋的時間區間不具備連續性， 難以捕捉到地方戰略規劃變更中的問題。

財務審計貫穿于國家審計業務的始終， 這符合國家審計經濟監督的首要和基本職能定位。財務審計循著資金流轉線路， 對被審計單位分配和利用財政資金的效率和效果進行評價， 監督范圍從項目到政策， 可以同時在微觀和宏觀方面發力。但是， 由于財務審計主要跟蹤資金流轉， 且在事中或事后對資金使用情況進行監督， 并不能在事前對資金流轉的源頭即戰略規劃進行系統審查。此外， 財務審計方法也存在缺乏戰略性思維和審計不具連續性等問題。

總之， 現有國家審計實踐的工作思路和重點更多聚焦于從橫向維度監督、 評價單一責任主體戰略規劃的執行效率及效果， 較少關注縱向維度上不同任期領導干部經濟責任履行路徑選擇的差異， 也較少關注對官員更替導致的單位或地區發展規劃變更的審查和監督。這使得國家審計服務于國家治理的職能尚未得到充分的發揮， 也難以保障我國“一張藍圖繪到底”治理目標的實現。

四、 國家審計開展戰略規劃審計的政策建議

基于現實邏輯、 制度邏輯、 理論邏輯與現有國家審計實踐的分析， 本文認為， 為推進新時代審計工作高質量發展， 國家審計應向戰略規劃審計轉型升級。戰略規劃審計的審計對象主要是地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位戰略規劃的變更行為。戰略規劃審計本質上是對新任黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員變換地區發展重點、 主導產業、 發展思路等宏觀層面的戰略發展規劃這一履職行為進行監督和評價， 審計工作重點為前、 后任官員對同一單位戰略規劃的差異， 并對后任官員采取有別于前任的戰略規劃的客觀原因和主觀動機進行審查。相對于現有國家審計實踐， 戰略規劃審計具有如下優勢： 首先， 從宏觀視角拓展審計覆蓋的時間跨度， 突出大局意識。戰略規劃審計以單位戰略制定、 執行和落實過程為審計脈絡、 以單位戰略變更為審計突破點， 將審計范圍從單一被審計責任人延伸至不同任期的領導干部， 增強了對單位戰略連續性和穩定性的監督。其次， 通過事前監督緩解領導干部間的不當競爭， 確保“一茬接著一茬干”。開展戰略規劃審計可以依據政策執行不同階段、 不同任期的領導干部設置不同的審計目標， 便于對其績效和經濟責任履行情況進行客觀評價， 能夠限制或減弱其為了“功在我”而“另起爐灶”的動機， 有助于破除領導干部唯經濟效益、 短期效益為主的狹隘政績觀。

新時代新征程， 為推動審計工作高質量發展， 審計機關應具備全局觀和戰略意識， 圍繞“國之大者”謀劃和開展戰略規劃審計， 以貫徹“一張藍圖繪到底”的戰略思想。為此， 本文提出如下政策建議：

1. 在制度構建上， 完善國家審計發展工作規劃， 提高戰略規劃審計地位。習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調， “進一步推進新時代審計工作高質量發展， 以有力有效的審計監督服務保障黨和國家工作大局”。要推動審計工作高質量發展， 就要做到： 其一， 增強國家審計的全局觀， 推動國家審計由靜態的戰略執行和落實審計向動態的戰略規劃和變更審計轉型。在戰略思維的指導下， 完善國家審計工作發展規劃以及相關審計法規， 更好地推動國家審計與國家治理的有機銜接。其二， 積極推動國家審計的戰略規劃審計制度體系構建， 完善戰略規劃審計實務指南與行動方案。研究制定戰略規劃審計的理念、 職能、 目標、 實施程序、 方式方法等， 為開展戰略規劃審計實踐提供理論依據和政策指導； 選擇國家重大戰略政策、 地區區域發展戰略變更現象開展戰略規劃審計試點， 在現有國家審計業務的基礎上， 探索中國特色戰略規劃審計的新道路。

2. 在審計思路上， 增強國家審計的縱向延展性， 評價戰略變更及其合理性。不同于財政財務收支審計、 經濟責任審計、 績效審計等傳統國家審計業務， 戰略規劃審計能夠綜合考慮多期戰略的制定和實現情況。因此， 執行戰略規劃審計要求國家審計人員具備戰略思維， 立足于國家、 地區、 部門或國有企業戰略層面的問題， 堅持全面審計， 并建立單位發展戰略的長期追蹤機制， 從縱向維度提高國家審計的延展性。其一， 根據國家重大政策執行和落實的不同階段， 設置階段性地區戰略規劃審計目標。關注被審計單位戰略規劃的制定與通過過程， 分析不同時期、 不同任期內領導干部采用的發展策略和政策工具的合理性與預期治理效果， 評價其與國家治理目標的契合程度。其二， 對地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位開展全局層面的戰略分析和綜合研判， 摸清各單位戰略政策走向。在橫向上跟蹤戰略的執行和落實情況， 在縱向上監督戰略規劃的變更問題， 分析相鄰任期間單位發展戰略的差異， 及時發現戰略規劃隨意變更與領導干部不當競爭等現象。其三， 深入分析被審計單位戰略規劃以及產業發展策略等變更的實際原因， 評價領導干部換屆導致的戰略規劃變更的合理性。比如， 審計人員結合地區戰略走向、 資源稟賦、 產業態勢、 區位優勢等， 評估戰略變更下的領導干部主觀意識和地區客觀條件， 為識別以領導干部意識為轉移的單位行為提供依據。

3. 在審計方法上， 發揮國家審計的經濟監督職能， 善用戰略分析手段。審計監督首先是經濟監督。國家審計在開展戰略規劃審計時也應聚焦主責主業， 將經濟監督貫穿于戰略規劃審計的各個階段。由于戰略規劃審計監督的基礎是地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位戰略規劃， 因此， 在審計過程中， 要靈活運用戰略管理方法和戰略分析手段來揭示被審計單位戰略規劃變更中的異常事項和政府行為。其一， 堅持“政治—政策—項目—資金”的審計鏈條， 持續跟蹤新任領導干部推出的新戰略， 關注配套財政資金和預算的使用效率， 審查公共財政資金重點投入領域的預期效益， 例如主導和新興產業、 重大基礎設施建設、 惠企惠民政策等， 及時遏制重復建設、 資源使用效率低下等問題。其二， 將戰略管理和戰略分析方法融入戰略規劃審計。借鑒內部審計中戰略審計方法和戰略分析手段， 針對發展思路差異、 產業發展規劃變更等戰略變更現象進行PEST分析、 SWOT分析、 對比分析等， 綜合評價不同任期或不同階段戰略規劃的合理性， 及時揭示被審計單位存在的發展戰略偏離或不連續現象。

4. 在結果運用上， 發揮國家審計的問責職能， 完善領導干部考評和晉升制度。執行戰略規劃審計并非審計活動的終點， 確保“一張藍圖繪到底”應當提高戰略規劃審計結果運用的深度和廣度。其一， 從深度上， 根據審計結果和審計發現， 發揮研究型審計職能， 完善領導干部績效評價和晉升制度安排。國家審計不僅是國家治理體系的一部分， 而且能夠通過完善制度設計反哺國家治理體系、 推動國家治理能力提升（陳漢文和韓洪靈，2019）。隨著戰略規劃審計的開展， 傳統圍繞單一主體、 基于微觀項目的績效評價機制將不再適用。因此， 審計人員可以根據戰略規劃審計在不同戰略執行階段設置的審計目標， 幫助被審計單位完善領導干部考核和評價體系設計， 將單獨的領導干部的行為置于地區乃至國家發展戰略這一宏偉藍圖之內， 提高績效評價的戰略性、 綜合性和系統性， 從全局視角評價領導干部的經濟責任履行情況。其二， 從廣度上， 建立追蹤整改機制， 聯合人大監督加大審計問責力度。打造聯動工作機制， 采取列入負面清單等懲戒措施， 將審計結果納入領導干部升遷決策中， 嚴格懲罰以領導干部意識為主導的不當戰略變更行為， 同時針對審計中發現的被審計單位內部控制缺陷等問題督促審計整改的有效落實。

五、 結語

習近平總書記再三強調“一張藍圖繪到底”的戰略思想。現實中， 領導干部換屆導致的地方各級黨委和政府、 黨政工作部門及國有企業等單位發展戰略的不連續性嚴重阻礙了黨和國家事業的薪火相傳。作為國家治理體系的重要組成部分， 國家審計應堅持政治站位， 心懷“國之大者”， 通過開展戰略規劃審計保證被審計單位戰略規劃執行的穩定性， 遏制戰略肆意變更帶來的資源浪費等現象， 以有力有效的審計監督服務保障黨和國家工作大局。

戰略規劃審計是新時代新征程國家和人民賦予國家審計的新使命， 為了有效執行戰略規劃審計活動， 有關部門應完善國家審計工作發展規劃， 完善戰略規劃審計相關的制度設計， 出臺相應政策法規以支撐戰略規劃審計工作； 借鑒社會審計、 內部審計對戰略風險評估和戰略審查的思路與方法， 優化戰略規劃審計的審計技術路線和審計方式； 注重對戰略規劃審計結果的運用， 利用國家審計工作反哺領導干部績效考核和晉升制度體系， 防止換屆后出現政績沖動現象， 引導領導干部樹立正確的政績觀， 同時， 加強人大監督與審計監督的有機結合， 加大問責力度， 對以政治錦標賽為驅動的“換賽道”、 政策“爛尾”現象嚴懲不貸。

［注：本文曾在中國會計學會2023年學術年會（2023年7月8 ～ 9日，浙江工商大學）和中國審計學會審計教育分會2023年學術研討會（2023年9月23 ～ 24日，云南財經大學）以及浙江省審計廳、浙江省審計學會2023 ～ 2024年度重點課題成果匯報會（2024年4月8 ～ 9日，臺州）做主旨演講，感謝與會專家的指導意見。］

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DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．20．001

【基金項目】國家自然科學基金重點項目“審計機構治理機制與審計質量研究”（項目編號：71932003）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻

關項目“中美跨境會計審計有關問題研究”（項目編號：22JZD010）；北京市社會科學基金決策咨詢重點項目“中美貿易摩擦對北京企業海外投資的影響及應對研究”（項目編號：20JCB001）

【作者單位】1.對外經濟貿易大學國際商學院， 北京 100029；2.南京審計大學內部審計學院， 南京 211815；3.浙江大學管理學院， 杭州

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