省級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度分析

內(nèi)容摘要：隨著新時(shí)代中國(guó)預(yù)算改革的深入，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督成為人大預(yù)算監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在理念上以提高預(yù)算績(jī)效為導(dǎo)向，在內(nèi)容上拓展到預(yù)算支出，在手段上創(chuàng)新使用績(jī)效工具。采取質(zhì)性文本分析方法對(duì)各省級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督條例及相關(guān)制度內(nèi)容進(jìn)行研究，顯示各地人大預(yù)算監(jiān)督制度日益重視績(jī)效，重點(diǎn)集中突出在重大支出和重大項(xiàng)目等領(lǐng)域的績(jī)效監(jiān)督，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)督力量和方式的利用。各地人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持全過(guò)程、全覆蓋、全方位導(dǎo)向，進(jìn)一步提升預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的效力。

關(guān)鍵詞：省級(jí)人大；預(yù)算績(jī)效監(jiān)督；預(yù)算績(jī)效管理；制度分析

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督中一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是其立法或制度的具體要求如何。制度是工作之依據(jù)，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督條例等作為地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的法律基礎(chǔ)，其中關(guān)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定是人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐的合法性來(lái)源，也能夠體現(xiàn)地方人大對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的重視。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，尤其在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱預(yù)算法）修訂之后，我國(guó)大部分省份的人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面進(jìn)行了諸多嘗試，并在出臺(tái)和修訂人大預(yù)算審查監(jiān)督條例過(guò)程中增加了相關(guān)條款，甚至還有部分省專(zhuān)門(mén)出臺(tái)針對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的地方性法規(guī)。這些制度文件的具體規(guī)定體現(xiàn)了各省級(jí)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和理解，也能夠反映其預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的重心和組織實(shí)施要求。本文以省級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)為研究?jī)?nèi)容，具體分析現(xiàn)階段省級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主要特征，為加強(qiáng)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提供可行路徑。這是基于省級(jí)人大具有較為完善的預(yù)算監(jiān)督立法體系，省級(jí)人大出臺(tái)的制度規(guī)定對(duì)其省以下地方人大具有示范和指導(dǎo)意義。

一、人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的理論內(nèi)涵

對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督進(jìn)行理論解剖和界定，是進(jìn)行相關(guān)研究的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的界定分為兩類(lèi)，一類(lèi)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督目的。如周長(zhǎng)鮮最早提出“績(jī)效監(jiān)督”，認(rèn)為是“人大通過(guò)對(duì)政府機(jī)關(guān)履行職責(zé)時(shí)利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，針對(duì)其中存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，來(lái)促進(jìn)更好地實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，改善公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量”[1]。另一類(lèi)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督過(guò)程。如盧揚(yáng)帆和鄧紫晴將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督界定為“以績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)績(jī)效管理（績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用）手段來(lái)開(kāi)展的預(yù)算監(jiān)督”[2]。綜合而言，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督應(yīng)該是指人大在進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中突出績(jī)效導(dǎo)向，關(guān)注績(jī)效信息，并輔之以必要的績(jī)效管理手段進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程，其目的是促進(jìn)預(yù)算資金使用的成本節(jié)約、效率提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督職能的規(guī)定和新時(shí)代國(guó)家對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督提出的新要求，對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的理解可以分為三個(gè)層面，包括監(jiān)督理念、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督手段。

（一）監(jiān)督理念上，以提高預(yù)算績(jī)效為導(dǎo)向

預(yù)算法明確將講求績(jī)效作為預(yù)算的原則之一，同時(shí)也明確規(guī)定人大對(duì)預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告中應(yīng)該對(duì)“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容作進(jìn)一步細(xì)化和深化，其目的之一也是要解決當(dāng)前人大“對(duì)支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠，對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠”的問(wèn)題。隨著我國(guó)預(yù)算管理不斷完善，人大預(yù)算監(jiān)督重心也需要從預(yù)算支出的合規(guī)性向合規(guī)性和績(jī)效性并重轉(zhuǎn)變，尤其要將“績(jī)效性” 作為人大預(yù)算審查監(jiān)督的有力抓手[3]，構(gòu)建以人大為主體的多元預(yù)算績(jī)效監(jiān)督格局[4]。

（二）監(jiān)督內(nèi)容上，擴(kuò)展到預(yù)算支出的績(jī)效信息

在預(yù)算績(jī)效管理不斷深化的背景下，人大預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容的不斷擴(kuò)展和延伸是必然趨勢(shì)。在預(yù)算管理過(guò)程中嵌入績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容，更是貫徹落實(shí)預(yù)算法的要求。新修訂的預(yù)算法在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中都明確了相關(guān)績(jī)效信息內(nèi)容和使用要求。對(duì)預(yù)算編制的相關(guān)條款明確規(guī)定，預(yù)算編制要實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，進(jìn)行預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)參考上一年有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)條款明確要求，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，預(yù)算法將“政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”納入人大對(duì)決算草案審查的內(nèi)容。績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等內(nèi)容都是在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中產(chǎn)生的績(jī)效信息，人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容不僅需要關(guān)注財(cái)政收支數(shù)字，也需要監(jiān)督這些數(shù)字背后所關(guān)聯(lián)的績(jī)效信息。因此，地方政府提交預(yù)決算時(shí)，也應(yīng)將相關(guān)績(jī)效信息一并提交人大進(jìn)行預(yù)決算審查，而從實(shí)踐進(jìn)展情況來(lái)看，很多地方人大已經(jīng)聽(tīng)取政府績(jī)效工作報(bào)告，增加了人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容范圍[5]。

（三）監(jiān)督手段上，融入和創(chuàng)新使用績(jī)效工具

人大在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中提出科學(xué)有效意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)，是依法采取多種手段獲取充分信息并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷，在這個(gè)過(guò)程中，人大需要充分調(diào)動(dòng)多種力量、運(yùn)用科技手段、強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管，既可以在現(xiàn)有的監(jiān)督過(guò)程和監(jiān)督手段基礎(chǔ)上體現(xiàn)績(jī)效要求，也可以創(chuàng)新使用新的績(jī)效手段，將績(jī)效評(píng)價(jià)作為人大預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)重要工具，而且在理論上，人大主導(dǎo)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有客觀性、民主性、權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)[6]。根據(jù)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，人大預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該堅(jiān)持積極探索與扎實(shí)推進(jìn)相結(jié)合，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新方式方法，提高審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。在預(yù)算監(jiān)督中融入多元化監(jiān)督工具，創(chuàng)新以績(jī)效為著力點(diǎn)的預(yù)算監(jiān)督手段，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力、強(qiáng)化監(jiān)督效力。

二、制度樣本來(lái)源與分析方法

（一）制度樣本來(lái)源

納入分析范圍的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為：一是相關(guān)制度現(xiàn)行有效；二是制度的內(nèi)容涉及人大預(yù)算監(jiān)督具體職權(quán)；三是制度的頒布或修訂是在2014年修訂預(yù)算法之后。基于上述標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等途徑搜索31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)制度文件，共獲取26個(gè)省份的預(yù)算審查監(jiān)督條例，北京、湖北、西藏、江蘇、新疆五個(gè)省區(qū)市人大出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)本級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的決定，以及廣東、湖北、青海、云南四省人大出臺(tái)的有地域特點(diǎn)的制度文件1。其中，《廣東省人大常委會(huì)開(kāi)展預(yù)算資金支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》主要就如何開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)作出相關(guān)規(guī)定，未涉及人大具體職權(quán)，因此不納入分析。最終，共有29個(gè)省份的34份制度文本納入本文分析范圍。

（二）分析方法

文章以省級(jí)人大出臺(tái)的包含預(yù)算績(jī)效監(jiān)督內(nèi)容的制度文本為研究對(duì)象，主要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)性文本分析，同時(shí)，也對(duì)其中的關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻分析。聚焦人大預(yù)算監(jiān)督中的“績(jī)效”內(nèi)容和手段，通過(guò)對(duì)文本進(jìn)行背靠背的手工分析、逐一校準(zhǔn)之后，進(jìn)行匯總和研究。其中，為了讓各省在同一層面上可比，“理念”層面的分析范圍為26個(gè)省修訂的預(yù)算審查監(jiān)督條例，北京等五省市出臺(tái)的加強(qiáng)本級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的決定和湖北等三省專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理出臺(tái)的制度規(guī)定用于作補(bǔ)充性說(shuō)明。“內(nèi)容”和“手段”的分析范圍為前述標(biāo)準(zhǔn)所獲取的所有制度文本。

三、省級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)的主要特征

（一） 人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)“理念”維度的績(jī)效特征

省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督制度日益重視“績(jī)效”，但重視程度存在明顯差異。本文統(tǒng)計(jì)了各省份預(yù)算審查監(jiān)督條例全篇提及“績(jī)效”一詞的頻數(shù)，提及次數(shù)越多，其文件的“績(jī)效味”就越濃，代表其在預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中對(duì)績(jī)效的重視程度越高。考慮到中央提出全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方人大預(yù)算監(jiān)督的政策導(dǎo)向作用，因此本文以2018年為節(jié)點(diǎn)對(duì)各省份條例“績(jī)效”詞頻進(jìn)行了比較。結(jié)果顯示，2018年前后出臺(tái)的預(yù)算審查監(jiān)督條例績(jī)效被提及的次數(shù)有顯著差別。2018年及以前出臺(tái)的11份條例中，“績(jī)效”一詞出現(xiàn)的次數(shù)平均為8次，而2018年以后出臺(tái)的15份條例或決定中，“績(jī)效”一詞出現(xiàn)的次數(shù)平均為20.47次。這表明，在國(guó)家政策導(dǎo)向下，人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的關(guān)注度大大提升。

但是，各省之間的差異也非常明顯。北京和內(nèi)蒙古的條例雖然在2018年或之前頒布，但其中有關(guān)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容已經(jīng)明顯較多，提及“績(jī)效”次數(shù)分別為13次和16次。與之形成對(duì)比的是，甘肅、西藏等地的條例即使在2018年后才修訂，但仍較少涉及績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容。

通過(guò)梳理和對(duì)比26份預(yù)算審查監(jiān)督條例的立法宗旨發(fā)現(xiàn)，有10個(gè)省份明確“績(jī)效”目的，其中甘肅、云南、江西、福建均在其立法目的中提出“提高預(yù)算績(jī)效”，內(nèi)蒙古、黑龍江、陜西、湖南、青海、廣西強(qiáng)調(diào)為了“提高財(cái)政資金使用效益（或績(jī)效）”。尤其需要提到的是，陜西、江西、青海、河南和四川等5個(gè)省份明確將對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督作為縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要職責(zé)之一，要求健全監(jiān)督機(jī)制或加強(qiáng)對(duì)績(jī)效相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)督。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)“內(nèi)容”維度的績(jī)效特征

政府部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理是人大擴(kuò)展預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容的前提，大多數(shù)省份相關(guān)制度賦予人大要求政府部門(mén)提供預(yù)算績(jī)效信息的權(quán)力。如陜西規(guī)定“人大可以要求政府對(duì)重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目以及政府性債務(wù)等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)，并聽(tīng)取和審議關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告”。西藏要求政府財(cái)政部門(mén)確定年度績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)劃時(shí)征求人大的意見(jiàn)和建議。為了保障人大能夠獲取預(yù)算支出有關(guān)績(jī)效信息，內(nèi)蒙古還明確規(guī)定“未按照規(guī)定將重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決算草案同步報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)審查的”，人大可以責(zé)令限期改正。

從人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容來(lái)看，績(jī)效信息的涵蓋范圍很廣，但重點(diǎn)主要集中在重點(diǎn)支出、重大項(xiàng)目等“兩重”1領(lǐng)域的績(jī)效情況。

1.預(yù)算草案審查監(jiān)督。盡管當(dāng)前各省對(duì)預(yù)算草案審查的內(nèi)容和重點(diǎn)規(guī)定有較大差異，但如表1所示，納入分析的所有29個(gè)省份都或多或少規(guī)定了需要監(jiān)督的績(jī)效內(nèi)容。其中，“兩重”績(jī)效目標(biāo)是當(dāng)前省級(jí)人大預(yù)算草案審查最為關(guān)注的內(nèi)容，有24個(gè)省份作了明確規(guī)定，其中僅有5個(gè)省將其范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到所有專(zhuān)項(xiàng)資金。10個(gè)省份則將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況納入對(duì)部門(mén)預(yù)算草案的審查監(jiān)督范圍。

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督已經(jīng)涉及不同預(yù)算支出類(lèi)型。除了一般公共預(yù)算之外，有少數(shù)幾個(gè)省份將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督覆蓋到政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等其他三本預(yù)算。其中，上海等6省市專(zhuān)門(mén)提出要審查一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效情況。此外，上海等3省市還關(guān)注政府債務(wù)的績(jī)效情況。

績(jī)效監(jiān)督的信息類(lèi)型多樣，不僅包括項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，還涉及績(jī)效評(píng)價(jià)情況、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用情況以及預(yù)算績(jī)效管理整體情況。其中，山西等6省區(qū)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果或結(jié)果運(yùn)用情況列入政府需提供的內(nèi)容之一或人大進(jìn)行預(yù)算審查的內(nèi)容清單。湖北省要求“應(yīng)當(dāng)包括上一年度政府預(yù)算績(jī)效管理情況”，云南省要求預(yù)算草案中“反映全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)情況，包括實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的具體措施”。天津市則要求人大需要重點(diǎn)關(guān)注部門(mén)預(yù)算“績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是否健全”。

2.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。相比預(yù)算草案的審查監(jiān)督，當(dāng)前各省區(qū)市在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中所涉及的預(yù)算績(jī)效內(nèi)容相對(duì)較少，僅有13個(gè)省份有相關(guān)要求。如表2所示，“兩重”的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)完成情況是該階段績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)，有10個(gè)省區(qū)市將其列入預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容。有部分省份在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中關(guān)注到其他績(jī)效信息。例如，浙江將專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效情況列入預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督內(nèi)容，廣東等5省要求監(jiān)督部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行和績(jī)效管理情況。此外，廣東還要求監(jiān)督本級(jí)政府債務(wù)管理和績(jī)效情況。

需要注意的是，云南在該階段的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督所涉及的資金范圍最廣，除了關(guān)注“兩重”績(jī)效情況之外，云南還將政府性基金項(xiàng)目績(jī)效和評(píng)估調(diào)整情況納入預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容。有部分省份的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)。例如，四川省雖然規(guī)定要有“預(yù)算資金安排及使用績(jī)效情況”，湖北省要求人大應(yīng)當(dāng)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出意見(jiàn)和建議，重慶市要求財(cái)政部門(mén)要向人大常委會(huì)抄送年度績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況，但三省市都未明確具體的資金范圍。

3.預(yù)算調(diào)整審查監(jiān)督。有部分省份開(kāi)始將績(jī)效納入到對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的審查監(jiān)督中。如表3所示，有6個(gè)省份要求預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)該有預(yù)算目標(biāo)調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容，或要求人大進(jìn)行預(yù)算調(diào)整方案的審查監(jiān)督時(shí)要審查預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是否作相應(yīng)的調(diào)整。有4個(gè)省份對(duì)于預(yù)算調(diào)整方案的績(jī)效監(jiān)督聚焦在政府債務(wù)上，即要審查債務(wù)安排的具體項(xiàng)目、數(shù)額及預(yù)期績(jī)效目標(biāo)等情況。但相較于其他階段而言，這一階段對(duì)績(jī)效的關(guān)注偏少，目前僅有9個(gè)省份作了相關(guān)規(guī)定。

4.決算草案審查監(jiān)督。在對(duì)決算草案的審查監(jiān)督中，有25個(gè)省份都在決算審查階段加入了績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容。如表4所示， “兩重”的績(jī)效情況依然是決算草案審查階段最為關(guān)鍵的績(jī)效內(nèi)容，24個(gè)省份有明確規(guī)定。在部分省份，政府債券資金的使用績(jī)效和部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告也被納入了決算績(jī)效監(jiān)督的范圍。貴州和陜西還要求政府財(cái)政部門(mén)說(shuō)明開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的情況。

相較而言，廣東省對(duì)決算的績(jī)效審查監(jiān)督要求最為全面。除了“兩重”績(jī)效情況、部門(mén)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，廣東對(duì)決算草案的審查還要求包括整體績(jī)效情況，上一年度人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專(zhuān)項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督的項(xiàng)目資金使用及績(jī)效情況和開(kāi)展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)項(xiàng)資金使用及績(jī)效情況，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行和績(jī)效情況，以及與預(yù)算相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效情況。而河北、四川對(duì)決算報(bào)告內(nèi)容或決算審查重點(diǎn)的要求雖然有相關(guān)要求，但都未說(shuō)明涉及的資金類(lèi)型或范圍。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)“手段”維度的績(jī)效特征

除了人大開(kāi)相關(guān)會(huì)議時(shí)將績(jī)效信息列入監(jiān)督內(nèi)容范圍，當(dāng)前的相關(guān)制度還規(guī)定了多種預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方式，在一定程度上增強(qiáng)了人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。如表5所示，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方式主要有6種，包括利用審計(jì)力量、利用社會(huì)力量、利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、融入事前監(jiān)督、融入事中監(jiān)督、實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)等。

1.利用審計(jì)力量。調(diào)動(dòng)和利用審計(jì)力量是人大進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要手段。當(dāng)前18個(gè)省份對(duì)績(jī)效審計(jì)或?qū)徲?jì)內(nèi)容應(yīng)該涉及的績(jī)效內(nèi)容作出相應(yīng)要求。除了少數(shù)省份僅作原則上的要求之外，有14個(gè)省份明確將預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)政資金績(jī)效或績(jī)效審計(jì)等內(nèi)容納入審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容范圍。

2.利用社會(huì)力量。預(yù)算公開(kāi)是發(fā)揮社會(huì)力量參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的前提和方式，當(dāng)前有11個(gè)省份規(guī)定將績(jī)效內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，不過(guò)各省區(qū)市所規(guī)定的公開(kāi)范圍和要求差異較大。例如，江蘇籠統(tǒng)要求各部門(mén)、各單位要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)，河北省要求各部門(mén)“逐步”公開(kāi)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的績(jī)效情況，湖北省要求各部門(mén)公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)、財(cái)政部門(mén)公開(kāi)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。除此之外，北京、江蘇、云南、廣西明確提出，人大在必要時(shí)可以召開(kāi)預(yù)算績(jī)效聽(tīng)證會(huì)。

3.利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。湖北、寧夏、陜西、青海、云南等地強(qiáng)調(diào)利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，但各地的要求重點(diǎn)和程度不一樣。湖北要求人大加快將本地政府預(yù)算績(jī)效管理情況納入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，寧夏、陜西要求人大“可以”或“逐步實(shí)現(xiàn)”對(duì)預(yù)算績(jī)效等情況的監(jiān)督。青海要求政府加強(qiáng)與預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的對(duì)接。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)用基礎(chǔ)較好的廣東，要求“實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算編制的全過(guò)程績(jī)效監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)為績(jī)效監(jiān)督提供信息化支持。

4.融入事前監(jiān)督。部分省份關(guān)注人大在預(yù)算編制階段如何發(fā)揮預(yù)算績(jī)效監(jiān)督作用。其中，《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，“市人大常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)市人大代表參與政府部門(mén)組織的財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估”。北京要求政府財(cái)政部門(mén)在確定事前績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)征求人大常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議。而廣東則要求人大在預(yù)算編制階段開(kāi)展視察、調(diào)研活動(dòng)，對(duì)政府提出有關(guān)預(yù)算安排、資金績(jī)效提升和政策調(diào)整的意見(jiàn)和建議。

5.融入事中監(jiān)督。浙江、湖北、四川、上海，云南、內(nèi)蒙古、陜西、廣西等地要求人大可以選取部分項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)資金作為調(diào)研或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督的內(nèi)容，在跟蹤資金安排、使用情況的同時(shí)，也要跟蹤其績(jī)效情況，對(duì)績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督。事中跟蹤的方式較為靈活，可以采取調(diào)研、聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地檢查、專(zhuān)題詢問(wèn)和召開(kāi)座談會(huì)等多種形式。

6.實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。重慶、湖北、廣東、山西、云南五省市明確規(guī)定人大可以委托機(jī)構(gòu)對(duì)政府支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。其中，廣東省人大早在2016年就在預(yù)算審查監(jiān)督條例中規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)重點(diǎn)支出、政府重大投資項(xiàng)目和部門(mén)預(yù)算的資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告并向社會(huì)公布”。讓人大直接獲取資金和項(xiàng)目的績(jī)效信息并進(jìn)行評(píng)價(jià)。這讓人大不再是被動(dòng)地接收政府部門(mén)已經(jīng)作出的評(píng)價(jià)結(jié)果，而是能夠主動(dòng)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

可以看出，在監(jiān)督手段方面，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督主要增強(qiáng)了對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督力量和監(jiān)督方式的利用，通過(guò)增加審計(jì)監(jiān)督中的績(jī)效內(nèi)容以充分利用審計(jì)力量，公開(kāi)績(jī)效信息以利用社會(huì)監(jiān)督力量，同時(shí)，在現(xiàn)有監(jiān)督程序或監(jiān)督手段中體現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目或預(yù)算支出績(jī)效的關(guān)注。另外，也有少數(shù)省份使用績(jī)效評(píng)價(jià)方法，增加人大預(yù)算監(jiān)督的主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

四、加強(qiáng)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的可行路徑

各省區(qū)市預(yù)算審查監(jiān)督條例及相關(guān)制度對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的規(guī)定呈現(xiàn)出“績(jī)效導(dǎo)向梯度明顯、監(jiān)督內(nèi)容重兩頭輕中間、監(jiān)督手段多而力度不強(qiáng)等特點(diǎn)”，同時(shí)差異較大。鑒于上述制度特征，分析背后面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，為更好適應(yīng)新時(shí)代人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的要求，各地人大及其常委會(huì)需關(guān)注以下幾個(gè)導(dǎo)向。

（一）全過(guò)程導(dǎo)向

進(jìn)一步明確人大預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向，將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督貫穿于全過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向仍有待提升，部分省份未將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容貫穿于全過(guò)程，尤其在預(yù)算執(zhí)行階段、預(yù)算調(diào)整階段對(duì)績(jī)效信息的關(guān)注度較低。下一步，各地人大在完善預(yù)算監(jiān)督制度時(shí)，需要更明確地體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向，將提高預(yù)算績(jī)效作為人大實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵目的。同時(shí)，完善全過(guò)程監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段的跟蹤監(jiān)督，督促政府加強(qiáng)預(yù)算支出調(diào)整和績(jī)效目標(biāo)調(diào)整的協(xié)調(diào)，將績(jī)效監(jiān)督內(nèi)容與現(xiàn)有監(jiān)督程序更好結(jié)合，有效指引政府有關(guān)部門(mén)提供相關(guān)資料和信息，進(jìn)一步明確人大監(jiān)督的重點(diǎn)。

（二）全覆蓋導(dǎo)向

進(jìn)一步拓寬人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的范圍，將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督覆蓋更多預(yù)算資金領(lǐng)域。當(dāng)前各省區(qū)市人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督主要聚焦于重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域，且主要關(guān)注一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算相關(guān)項(xiàng)目支出的績(jī)效。然而，隨著預(yù)算績(jī)效管理的不斷深入，在重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目之外，部門(mén)整體績(jī)效管理、轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理等已經(jīng)相對(duì)成熟，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效管理也在探索當(dāng)中，人大應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地將監(jiān)督的范圍拓展到所有資金領(lǐng)域和各類(lèi)項(xiàng)目形式，助推政府更好提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

（三）全方位導(dǎo)向

進(jìn)一步提升人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的效力，讓預(yù)算績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)更到位。讓財(cái)政資金花好、用好，實(shí)現(xiàn)績(jī)效提升的目的是人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的關(guān)鍵所在。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督不能停留在信息獲取層面，也不能止步于溝通對(duì)話層面，更需在研究分析和問(wèn)責(zé)督導(dǎo)上下功夫。相比績(jī)效信息的報(bào)送，判斷績(jī)效目標(biāo)設(shè)置得科不科學(xué)、合不合理，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)果公不公正、是否被有效運(yùn)用是人大進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)。同時(shí)，要增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的剛性力度，完善績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，著力強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)的透明性和懲罰性，讓問(wèn)責(zé)更精準(zhǔn)更有效。此外，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人大代表的培訓(xùn)，提升監(jiān)督的組織化水平，更好發(fā)揮監(jiān)督合力，讓人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督能力得到有效提升。

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作者簡(jiǎn)介：張培培，中共廣東省委黨校決策咨詢部副教授、公共政策統(tǒng)計(jì)與分析研究中心副主任；林慕華，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院教授。