民族自治區域省際邊緣區團結協作公共空間的發展建構

[摘要]

民族自治區域省際邊緣區團結協作公共空間的發展與建構是全面推進民族團結進步事業的重要方面。重慶渝東南民族地區是重慶市唯一集中連片的以土家族苗族為主的少數民族聚居區。調研發現，該區域團結協作公共空間的建構主要存在四方面問題：共治共建理念不牢，資源整合度較低；共享意識不足，配合意識欠缺；“六聯”機制不夠深入，涉及面較窄；民眾交往交流交融度不夠，情感體驗較弱。其原因有五個方面：區域頂層設計不足，缺乏具體政策和標準試點；公共空間協作政策不統一，基層實施有較大難度；考核評價機制缺失，干部和民眾內生動力不足；品牌意識不強，團結協作缺乏精準目標；思想認識不足，未能形成社會合力。基于此，本文提出五個對策建議：加強區域頂層設計，創設精準目標；整合資源，打造品牌完善管理體系；加大宣傳力度，提高思想認識；加強文化聯誼活動，促進民族交往交流交融；加強校園教育，不斷鑄牢中華民族共同體意識。

[關鍵詞]

民族自治區域；省際邊緣區團結協作公共空間；重慶渝東南民族地區；公共空間發展與建構

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2024）03-0046-09

基金項目：

2020年度國家社科基金項目“西南民族地區傳統村落公共文化空間保護與重構研究（20BMZ2053）”

作者簡介：張華艷（1974-），

重慶旅游職業學院副教授，研究方向：民族文化、職業教育；

趙心憲（1948-），重慶第二師范學院教授，重慶市政府文史研究館館員，四川師范大學中華傳統文化學院研究員，研究方向：民族文化、巴蜀文化。

新中國成立以來，民族區域自治制度一直是我國的一項重要政治制度。該制度既保證了國家的統一，又保證了各聚居民族能夠實行充分的自治管理，有利于建立和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系。70余年來，全國已建有5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）數據來源在黨的領導和關懷下各民族自治區域從政治上充分享受到自治管理權益，從經濟上得到飛速發展，從民族分布上基本形成為以一個或兩個聚居少數民族為主，多個少數民族和漢族大雜居的狀態。

區域內各個民族之間的團結協作是事關穩定和發展的大事，也是維護祖國統一的基礎。區域外和其他地區，尤其是跨省交接邊緣地區的穩定和團結關系，也同樣重要。相鄰兩個地區若都屬民族自治區域，民族關系的處理則更為敏感和謹慎。對此，1984年版《中華人民共和國民族區域自治法》和2001年《中華人民共和國民族區域自治法》（修正版），在總則第九條專門做了表述“禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”，明確規定“各民族的干部和群眾互相信任，互相學習，互相幫助，互相尊重語言文字、風俗習慣和宗教信仰，共同維護國家的統一和各民族的團結”，為民族團結協作確定了工作方針。

黨的十八大以來，黨和國家更加重視民族團結工作，習近平總書記七年間親自到十余個民族地區進行考察調研，反復強調“民族團結是各族人民的生命線”“促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”。國務院、國家民委先后出臺、頒布了促進民族團結的方針政策。李克強總理也在《2021年國務院政府工作報告》中明確指出“各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展”是新時代主題。黨的二十大報告中，習近平總書記再次明確“堅持和完善民族區域自治制度，加強和改進黨的民族工作，全面推進民族團結進步事業”的國家大政方針。在國家戰略性引領下，民族自治區域省際邊緣區公共空間的民族團結協作，理應受到各級政府重視和共同關注。探討邊緣地區團結協作公共空間的現狀與不足、制約因素、發展建構策略無疑具有重要理論和實踐意義。

目前，學界關于民族自治區域省際邊緣區域團結協作公共空間的研究文獻甚少，但相關范疇的研究仍值得借鑒。一是關于民族自治區域毗鄰政府之間協作發展策略的研究。楊子文（1998）提出應找準“產業協作”切入點，圍繞支柱產業進行自然資源、信息、市場等各方面的分享與協作。[1]0c3dd523c17c373a17358aa1ff4dcbdf趙健君（1999）針對西部民族地區，提出應與其他經濟區域形成協作機制。[2]楊子潞（2017）則提出各級政府應共同建立嵌入式治理體系和長效機制。[3]二是關于少數民族邊區治理的經驗總結和路徑研究。劉艷萍（2016）針對抗戰時期陜甘寧邊區回族和蒙古族自治政策的探索，提出理論、實踐和制度是形成民族區域自治成果最重要的三個維度。[4]賈先文（2023）以武陵山湘渝黔邊區“錳三角”生態環境跨域治理為典型案例，提出國家推動力、地方聯動力、社會公眾壓力是跨域治理的重要因素和基本機理。[5]楊浩（2024）則以三江侗族自治縣為例，探討邊區少數民族人口流動的場域差異與空間治理路徑。[6]三是關于建設城鄉邊緣區公共空間現代技術融入的研究。李季（2023）從國土空間規劃視角，設計有機整體式和統籌共生式兩種模式，試圖構建具備生態理念的城市邊緣公共空間體系。[7]周晨虹（2023）從城市邊緣區公共空間失序風險的角度，認為共建網絡系統、發揮大眾媒體作用、多元主體合作是重構安全公共空間的重要渠道。[8]張穎（2024）則基于數字化技術，意欲通過生成設計方法建立城市邊緣村落公共空間數字體系，激活公共空間，促進邊緣村落文旅發展。[9]綜上所述，既有文獻在民族自治區域協作發展、民族邊區治理和城鄉邊緣區公共空間建構等方面有較多積累，但針對民族自治區域省際邊緣區的研究較少，更是缺乏針對該區域團結協作公共空間的探討。基于此，本研究運用實地考察法、案例分析法，在渝東南民族自治地區展開廣泛調研，從“團結協作公共空間”視角，著重探討民族自治和民族團結戰略下廣大省際邊緣區經濟和文化共同發展的策略與路徑。

一、省際邊緣區團結協作的公共空間

所謂“省際邊緣區”是指兩個及兩個以上省際行政區域在交接邊緣處構成的特定地理空間。而“公共空間”不僅僅是個地理概念，更重要的是進入空間的人們，以及展現在空間之上的廣泛參與、交流與互動。由此，“省際邊緣區公共空間”是指兩個及兩個以上省際行政區域交接邊緣處民眾生活及日常交往的物質空間，也指民眾可以自由進入、實現公共服務、參與公共事務等社會生活的主要場所。[10]民族自治區域省際邊緣區（以下簡稱邊緣區）公共空間往往地域位置比較偏遠、政府管理交錯、民族成份復雜，要想形成團結協作的氛圍和局面，需要毗鄰政府在治安、經濟、文化、教育、醫療、休閑等各個領域的共同協作管理，更需要毗鄰民眾之間的相互理解、配合和支持。事實上，由于邊界空心村越來越多、村民思想素質不高、基層干部目標不明、省際之間政策方針不一致等原因，邊緣區普遍存在邊界雙方村民矛盾較多、情感較疏遠、基層政府信息互通不夠完善等問題。因此，大部分邊緣區公共空間的團結協作還不夠緊密，共同發展目標和策略也不很明確，亟待通過創新性發展建構以解決這些問題。

渝東南民族地區，位于大婁山和武陵山兩大山系交會的盆緣山地、武陵山區腹地、渝鄂湘黔四省市接合部，是重慶市唯一集中連片的以土家族苗族為主的少數民族聚居區，包括黔江區、秀山土家族苗族自治縣（簡稱秀山縣）、酉陽土家族苗族自治縣（簡稱酉陽縣）、彭水苗族土家族自治縣（簡稱彭水縣）、石柱土家族自治縣（簡稱石柱縣）等五個民族自治區縣，是典型的民族自治區域，且擁有較廣泛的邊緣區。五區縣中黔江區屬市轄自治區，包含了土家族、苗族、瑤族、仡佬族等27個少數民族，東與湖北省恩施土家族苗族自治州下轄的咸豐縣、利川市接壤；秀山縣位于渝東南最南端，境內聚居著以土家族、苗族、侗族為主的30個少數民族，東與湖南省花垣、龍山、保靖三縣接壤，西南與貴州省松桃苗族自治縣相鄰，縣南部洪安邊城屬于邊緣區接合部“雞鳴三省”之地。其他三個自治縣也多與湖南、貴州、湖北邊境毗鄰交界。值得注意的是，整個渝東南民族地區正處于國家西部大開發和中部崛起戰略交會之處，故邊緣地區團結協作公共空間的發展與建構尤為重要，也一直受到重慶市政府和相關區縣政府的特別重視。在2019年全國民族團結進步表彰大會上，黔江區小南海鎮政府、秀山縣民族宗教委員會（以下簡稱秀山縣民宗委）等6個單位，被授予“全國民族團結進步模范集體”，來自渝東南民族地區的白娜、齊硯、何良等4人獲得“全國民族團結進步模范個人”稱號。[11]以上單位和個人可謂邊緣區“發展建構團結協作公共空間”典范，也是新時代民族團結理論應用于區縣和個人的成功案例。

二、邊緣區團結協作公共空間建構舉措及成就

（一）鑄牢中華民族共同體意識，聯合加強基層黨組織建設，提供和確保政治保障

黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識”寫入了黨章，從此成為國家統一之基、民族團結之本、精神力量之魂。[12]2019年，習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上，再次強調：“要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，全面貫徹黨的民族理論和民族政策，堅持共同團結奮斗、共同繁榮發展，把民族團結進步事業作為基礎性事業抓緊抓好”，為新時代民族工作提供了行動指南。自治區域邊緣區公共空間民族成份多元，民族信仰、民俗文化和習性各有不同，如果不能從思想意識上達成一致，那么公共治理就無異于緣木求魚、無米之炊。而要鑄牢中華民族共同體意識就必須加強基層黨組e437afc1d8734e36d2c6b1db9bde32e2織建設，堅持以黨性、黨建引領行動目標和正確方向，以提供和確保政治保障。2016年以來黔江區小南海鎮黨委和湖北咸豐縣大路壩區委緊密配合，貫徹落實上級精神積極培育共同體意識，發揮模范“龍頭”作用共同管理公共空間，在鎮村兩級組建了黨建協作組和聯合黨小組，構建起“村黨支部—網格黨小組—黨員聯系戶”村（社區）黨組織體系，同時把兩個集鎮及其相鄰的4個村居按照居住空間劃分為6個大網格、25個小網格，每個網格由黨員干部或鄉賢人士擔任網格長，做到精準化服務群眾，真正打通了公共空間創建的“最后一米”。秀山縣政府則設立了民族團結進步創建領導小組以鑄牢中華民族共同體意識為主線，做好示范建設點和思想宣傳工作。2018-2022年，秀山縣民宗委聯合湖南湘西花垣、保靖縣和貴州松桃縣民宗委，在洪安邊城成功舉辦了五次“民族團結進步宣傳周”活動，發放各類宣傳資料10000余張（份），開展各類主題活動50場。2022年還在宗教界舉辦了兩場關于鑄牢中華民族共同體意識的宣傳座談會。

（二）實施區域協調發展戰略，聯合創建協同發展平臺

隨著新時代中國社會主要矛盾的轉化，實施區域協調發展戰略成為解決不平衡、不充分發展問題的一項重要方略。黨的十九大報告中，習近平總書記進一步明確了新時代區域協調發展的七大戰略重點之一“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局”。區域協作發展，顯然是實現邊緣區公共空間團結協作的核心戰略。其重要前提是，毗鄰兩地政府要齊心協力，共同制定協作發展政策和實施細則，耐心引導兩地民眾樹立協作意識攜手前行，共同促進高質量發展。渝東南民族地區各區縣政府明顯意識到了協作發展的重要性，故進一步加強交流，共同付出心血創建公共空間。一是共同創建協作發展平臺。2022年5月，黔江區小南海鎮政府與湖北咸豐縣大路壩區政府，聯合在渝鄂交界處大路壩成立了“黨建引領邊區融合治理辦公室”，為邊緣區公共空間治理打造了一個模范平臺。同時建立綜治、防疫、公安、信訪、消防等“多位一體”工作組合平臺，不斷夯實邊緣區公共空間融合發展基礎。彭水縣、酉陽縣則從2021年起與貴州沿河縣聯合，定期召開烏江跨界河流聯控聯防座談會，落實推進烏江上下游、左右岸協同治理事宜；二是不斷拓展創新協同發展方式。2020年石柱縣與湖北利川市簽訂《跨區域應急救援隊伍互助合作協議》，建立相關機制，盡力提升協同救援能力。秀山縣則盡量擴大協同面積并深化協同內涵，2020年與貴州、湖南湘西簽訂《渝湘黔界河治理合作意見書》，實現公共空間一小時應急救援“黃金圈”；三是落實跨省政務服務實現跨省通辦。黔江區、秀山縣與湖南張家界、懷化、湘西、湖北恩施、貴州銅仁等七個州（市、區、縣）聯合發布《武陵山片區政務服務“跨省通辦”第一批事項清單》，共涉108項事項，為毗鄰地區的公共事務辦理提供了極大便利。

（三）深化安全穩定工作，聯合打造邊緣區平安空間

平安和諧無疑是促進邊緣區民族團結的前提，維護和保證省際交接地帶的公共安全是首要要素。比起一般城鎮的公共安全，邊緣區公共安全更具隱患和風險，前者是在同一個地域空間、同一個管理體系，遵守相同的規則，自然便于管理，而后者跨越兩個及以上空間和管理體系，規則也不盡相同，流動人員的來往、河流和土地邊界的劃分、宗教信仰的不同，都可能上升到政府層面。地方政府要制定出符合地方特色和民族特色的管理制度和體系，保護好邊緣區民眾的生活、工作、交往環境和秩序，而且還要獲得共同滿意度實屬不易。這不僅需要基層干部互相體諒和配合，還需要民眾理解和支持。酉陽縣2016年即與湖南龍山縣司法局簽訂邊界聯防協議，力圖促進邊緣區民主法治建設。2020年主動聯系貴州沿河警方、海事處，共同維護長江流域“十年禁漁”以保護漁業資源，期間遇到了一些阻力但整體上算是順利運行。秀山縣政府于2019年創立了社會治安聯防、工作機制聯建、矛盾糾紛聯調、重點領域聯治四個機制，與貴州松桃縣、湖南花垣縣12個鄉鎮66個村社設立聯防共保點，建立起了“鎮、村、組、戶”四級防范體系，還成立了邊緣區人民“和事堂”，以踐行“楓橋經驗”，盡量在村鎮鄉內部解決問題。四年來還多次與相鄰鄉鎮聯手打擊流竄作案，處理“禁毒禁賭”等重點領域治安問題。

（四）加強公共空間經濟“交流交融”，聯合促進產業發展

邊緣區公共空間多是偏僻落后交通不便之地，住戶不多，山勢陡峭，經濟作物也難以成規模。要想促進群眾富裕必須加強經濟交流交融，讓相對封閉的山區環境活起來動起來，形成公共空間內循環和空間外循環相結合的雙循環模式，主要途徑就是改善公共環境，因地制宜，促進特色產業發展。武陵山片區本是國家14個連片集中特困區之一，身處其中的渝東南民族地區及周邊區域雖然已于2019年前后都摘掉了貧困帽，但經濟水平不高，產業不發達的現狀還未得到徹底改變。因此，加強公共空間經濟交流交融，共同促進特色產業發展依然是迫在眉睫的事。2021年黔江區和湖北咸豐縣積極探索“村+民營企業+國有企業”發展模式，立足生態、旅游、文化等資源優勢，加快構建特色鮮明的邊區產業體系。一是圍繞茶葉產業打造小南海—大路壩區茶葉產業園，鞏固發展茶葉9100余畝；二是建立“千畝油菜花海”基地，聯合發展油菜產業1100余畝；三是聯動開發特色旅游景點、邊緣區網紅景點，持續推進鄉村旅游一體化發展。秀山縣2021年開通貴州德江、沿河、銅仁等地武陵物流專線物流園，進入物流園的湘黔籍個體戶及企業達50余家，貴州還約定35個區縣加盟秀山各級電商平臺，12家經營性企業入駐秀山電商孵化園，多方聯合大大促進了邊緣區公共空間經濟交流、交融與雙循環發展。

（五）創新傳承民族文化，開展民族文化聯誼活動

邊緣區公共空間人群主要民族成份、語言和風俗習慣有很多相似共通的地方，對于團結協作是很有利的因素。雙方政府可利用共同的民族文化基因，開展豐富多彩的聯誼活動，一方面加強文化認同和文化自信，增進民族感情和凝聚力，另一方面傳承和弘揚優秀民族文化，增強文化軟實力。當然，需遵循創造性轉化、創新性發展原則，與時俱進推陳出新，讓山溝溝里的少數民族文化成為邊緣地區公共文化空間的一道道靚麗風景。2016年以來，黔江區先后組織開展了“武陵山民歌大會”“全國首屆最美寨主選拔賽”“渝鄂湘邊區民間舞蹈大賽”“西蘭卡普創新創意大賽”等大型活動，吸引了大量周邊熱愛民族文化、有文藝特長的群眾踴躍參與。湖北省長陽土家族苗族自治縣歌手覃誠芳，2016年5月專程來到黔江參加寨主選拔賽，用甜美的歌聲脫穎而出成為總寨主，從此定居于土家十三寨，把當地民歌傳唱到四面八方，并利用個人影響力在抖音、快手、嗶哩嗶哩等新媒體上熱情傳播土家文化，短短兩年內吸引了上百萬粉絲，極大推動了當地旅游和文化宣傳。2019年秀山縣與湖南花垣縣、貴州松桃縣組建了邊區聯合志愿者服務隊，每年輪流開展渝湘黔邊區龍舟賽、苗繡、竹編比賽等文娛活動，聯合完成“翠翠島”“中國百家書畫園”等文化景點打造，培育邊緣區公共空間文化新亮點。2023年石柱縣作家協會積極組織渝、鄂兩地五區縣30名作家到河嘴鄉采風創作，用文學作品講好中國故事、助力鄉村振興。

三、邊緣區團結協作公共空間建構存在的問題與不足

（一）共治共建理念不牢，資源整合度較低

黨的十三屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。邊緣區公共空間的治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分之一。實現公共空間治理創新、整合優勢資源打造共建共治新格局，不僅有利于民族地區長治久安，也有利于國家穩定和繁榮。[13]其具體內容包括路、水、電、氣等基礎設施建設及衛生醫療服務、文化共榮產業共興，需以相鄰政府為主導，兩地民眾共同參與才能實現。其中，相鄰政府的主導尤為重要。但現實中往往出現雙方理念不一致、政策不一致、執行不一致的特殊情況，導致可能出現一些矛盾和問題。例如2020年疫情防控初期，秀山洪安鎮一對夫妻帶著小孩回貴州娘家，返回婆家時被工作人員攔在跨界大橋上幾個小時進退不得，只因女方戶籍在貴州，男方戶籍在重慶，最后女方不得不帶著孩子重返娘家，男方只身回洪安。雖然這只是特殊時期的尷尬事件，但仍反映出邊區共治共建的理念未能得到貫徹落實，雙方信息交流不及時，政策有一定差異，讓邊緣區群眾的生活受到一定影響。另外，不同省份之間，教育、醫療、衛生、社保和路政等公共領域的資源和制度，也有一些差異，基層政府很難協調到位，整合優化難以徹底落地，加上少部分干部還有地方保護主義的傳統思想，公共空間共建共治存在一定難度。

（二）共享意識不足，配合度欠缺

信息共享、資源共享、成果共享是實現民族團結進步和協作發展不可缺少的一環。邊緣區公共空間內群體只有具備共享意識，才能使各民族人心歸聚、精神相依，形成團結奮進的強大精神紐帶。但實際工作中信息共享、資源共享、成果共享機制并不完善。邊緣地區對重大警情、治安事件、不穩定因素等方面的處理基本各自為政，未形成有效共享；平安邊界、你我共建的宣傳氛圍還不濃，少數村民仍保留我行我素思想；網絡聯合辦公主要限于政務方面，其他信息也很少互聯互通；成果共享方面，公共文化建設、居住環境改善、旅游開發利用等發展成果也難以做到完全對等和共享，這涉及到當地政府撥付專項資金的問題。重慶市作為直轄市，其政策和資金相比周邊省（州）而言相對開放和寬松，故毗鄰區縣之間、群體之間難免出現一定差距。即使只有一橋之隔但兩岸的景象和經濟狀況明顯有差異。這種不平衡現象，導致相對較弱方民眾幸福感、滿意度較低，配合度參與度也隨之不足，進而影響到團結協作公共空間建構進程。

（三）六聯機制不夠深入，涉及面較窄

黨的十八大提出“加強基層社會管理和服務體系建設，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”，可見基層管理和服務體系建設的重要作用。渝東南民族地區五個區縣近十年來把創新邊緣區公共空間基層管理作為主要工作來抓，在組織聯建、產業聯動、治安聯防、矛盾聯調、環境聯抓、文化聯誼等六個方面都有所行動，且形成了一定機制。雖然取得了一些成效但仍然不夠深入，主要原因在于缺乏督促機制，主要集中在治安聯防與矛盾聯調兩塊。由于傳統的屬地意識、宗族意識和地方保護主義思想，治安聯防中難免出現地方袒護或上文提到的互不干涉現象，這就給那些在邊境“三不管”地帶流竄作案和涉賭涉毒分子帶來了可乘之機，也給平安治理帶來了疏漏和隱患。矛盾聯調中，邊緣地區主要依靠調解室和群眾“和事堂”，調解人員若對聯合機制認識不夠深刻，或大局意識團結意識不夠強，一旦涉及到相關親屬和宗族，就可能偏于情感因素難以體現公平，而相應的督促機制并未建立，客觀上導致聯調實施有時候會流于表面，缺乏深度、廣度和公信度。

（四）邊緣區民眾的交往交流交融度還不夠，情感體驗較弱

2022年，中央統戰部、國家民委、公安部等部委，聯合印發《關于實施各族群眾互嵌式發展計劃的意見》，決定實施各族群眾互嵌式發展計劃，創新推進各民族交往交流交融，并明確了主要任務之一“促進各族群眾跨區域雙向流動，逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面全方位嵌入”。這為邊緣區公共空間的毗鄰民族互嵌式協同發展，提供了強有力理論支撐和依據，也提供了巨大精神動力。但訪談調研中發現，渝東南邊緣區鄉鎮人員之間情感交流并不多，互學互鑒也有待加強。民眾之間交往交流也偏少，主要限于在邊緣區集市買賣農產品和其他商品，還有跨界聯姻和走親戚送禮等。除非有政府組織的大型比賽和活動，民眾少有較大規模的聚集和流動，情感較為淡化。這種狀況一方面源于農村大量中青年人口外出打工，家里多是老人小孩留守，少有時間和機會外出；另一方面也與山區相對封閉，鄉鎮企業較少，流量人口較少有關。近三年由于新冠疫情影響更是導致公共空間各族民眾交往交流降到最低點。2023年疫情結束之后雖已基本恢復，但疫情前存在的問題依然還在。

四、邊緣區團結協同公共空間建構的制約因素簡析

（一）頂層設計不足，缺乏具體政策和標準試點

雖然黨的十九大以來黨中央、國務院、國家民委先后發布了一系列關于民族團結的政策文件，明確提出“中華民族一家親，同心共筑中國夢”總目標，指明“以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向，以加強各民族交往交流交融為根本途徑”，從宏觀上作出了決策和指引，但從微觀上缺乏實施策略和路徑的指導性闡釋。例如具體方法的描述、示范樣板的打造、重要項目的合作、民族產業的扶助等方面就比較模糊。尤其對民族自治區域邊緣區公共空間團結協作發展領域少有涉足。邊緣區民族團結協作應以什么模式為標準，自上而下如何操作，最終達到什么樣的目標，政策和經費保障機制如何落實等都沒有比較詳細的政策指引。基層政府在缺乏明晰范式和具體目標的態勢下，行動力可能不足或減弱。

（二）公共空間團結協作政策不統一，基層實施有較大難度

省市（自治區）級政府響應上級號召往往也出臺了相應文件，但邊緣區高層領導間對話和溝通較少，對邊界實際情況了解不夠充分，公共空間團結協作政策出現不統一的狀況，導致基層人員在操作和落實過程中出現誤差和困難，對突發事件和特殊案例不便于處置，影響了民眾感情和區域團結。較為突出的是疫情防控期間，出現不少信息有誤差、合作不到位、群眾出行政策不一致的情況，引起群眾不滿和怨言。2020年湘西自治州和秀山龍池鎮邊界處，秀山人稍有靠近還沒進入對方地面就被莫名賦紅碼，當地政府出面交涉也沒有效果，群眾只能小心翼翼不敢靠近。石柱縣則是交通管制和湖北利川市有差別，兩地核酸結果并不互認，上下高速都要反復做核酸檢測，給兩地居民正常出行帶來諸多不便，也給疫情防控帶來更多負擔和阻力。另外公共空間合作項目的經費資助、鄉鎮產業的培育、民族文化的交流傳播等各方面，也未能達成細則上的一致。基層干部的團結協作工作難以真正落到實處。

（三）考核評價機制缺失，干部和民眾內生動力不足

前文已經提到，治安聯防與矛盾聯調方面，基層干部與民眾的積極性和共享共治意識不夠，究其原因應是缺乏內生動力。內生動力源于考核激勵和人生價值需求得到滿足，因此能激發內生動力的考核評價機制是建構和發展邊緣區公共空間必不可少的要素。但現實中這種考評激勵機制和客觀量化制度比較缺乏或還不夠成熟，在一定程度上消解了大眾積極性。實際上在公共空間團結協作工作中，涌現了不少優秀的基層干部和熱心群眾。如咸豐縣大路壩區退休教師李方慶，近二十年來致力于搜集搶救土家族民歌，結集出版民歌集并在小南海鎮和大路壩區兩地機關、學校、土家山寨教唱，教出民歌傳唱人100多名。秀山縣退休職工劉濟平，持續十五年鉆研渝東南民族文化，連續兩屆編撰《秀山縣志》，年逾七十仍筆耕不輟。這些人付出了很多時間和汗水，做出的成績有目共睹，但來自于政府部門的獎勵和榮譽較少，典型事例也未能得到廣泛宣傳，新時代榜樣的力量未能得到有力彰顯。

（四）品牌意識不強，團結協作缺乏精準目標

自2019年國務院召開第六次全國民族團結進步表彰大會以來，許多省市和民族自治地區開始積極爭創民族團結進步示范區、示范單位，試圖打造樣板或地方品牌以跟上時代步伐。但邊緣區公共空間團結協作領域卻一直比較邊緣化，較少受到關注，也少有示范品牌引導。基層組織和干部更多是按部就班，沒有明確的品牌意識、目標意識。這導致工作缺乏方向感甚至缺少激情和斗志，也導致毗鄰區域團結協作方式難以出彩和創新。對外界而言，也缺乏知名度和美譽度。邊緣區公共空間內部經濟發展進程仍然較為緩慢，很難形成與外部市場的良性循環。這種態勢顯然不能滿足邊緣區民眾對美好生活的向往。

（五）思想認識不足，未能形成社會合力

邊緣區團結協作公共空間的發展建構是新時代國家區域協同戰略和群眾互嵌式發展計劃的直接素材和貫徹實體，不僅是基層政府和干部的工作，更應是整個社會、群眾、企事業單位共同關注并予以支持的大事。且需要與時俱進不斷創新，對策略、路徑和方法進行創新重構，以獲得最佳效果。但由于協作起步時間較晚，宣傳力度不夠，加上邊緣區公共空間往往存在地廣人稀、交通不太便利、網絡不太流暢等因素，該領域還未引起社會層面的重視，學術界對此也研究偏少。從區域內部來看，少部分接壤地區年紀較大村民因為過去水源、地界、橋面等矛盾仍有積怨和芥蒂，思想意識并未真正提高，個別干部也對鄉村煩瑣之事缺乏耐心和韌性。從產業整體發展來看，本地企業受到市場大環境和疫情影響較大，公共空間交流貿易不多，外地企業也會考慮到地域糾紛和權責不明，投資力度有限。因此整體上形成社會合力還需要較長時間。

五、關于邊緣區團結協作公共空間發展建構的對策建議

（一）加強區域頂層設計，創設精準目標、實施路徑和評價體系

邊緣區團結協作公共空間的建構，主要針對民眾社會生活、民族文化、公共服務和公共事務等上層建筑方面，涉及到公共治安、經濟、文化、衛生等諸多領域。省市（自治區）級層面的溝通對話積極協商尤為重要。建議在聯合實地考察和廣泛征求意見的基礎之上共同制定精準目標、方針政策、實施細則和考核評價體系，打造邊緣區公共空間團結協作示范點，定期召開黨政聯席會議。設定精準目標時需密切結合公共空間民族文化特色、經濟發展實況和當前成果；制定實施路徑時需結合雙方邊緣區域的實際黨情、民情和村情，考慮可操作性和可持續性；創建考核評價體系時需以是否鑄牢中華民族共同體意識為標準，針對不同地區、不同行業進行分類量化，強調創新比重，[13]注重對典型集體和個人的激勵，注重可操作性和可持續性。同時，應建立督促機制，構建省（市、自治區）-州（區）-鄉-村四級督促體系，及時發現并協助處理團結協作中出現的問題，督查專項經費使用，推動自上而下落到實處，共同促進團結協作公共空間建構的精準高效。

（二）整合資源，打造邊緣區協作品牌，完善管理體系

建議把相鄰地區的各種優勢資源進行優化整合，對資源轉化成資本的方式和策略進行重新布局，以加快公共空間經濟發展，縮短與城市和外界富裕程度的差距。例如可以和國家文化生態保護試驗區建設、國家衛生城市創建、全國民族團結進步示范區創建等大型活動相結合，把富有特色的民族文化資源和旅游資源，整合成最佳一體化融合模式，做到資源互融互用。同時要瞄準出彩亮點，打造出具有民族特色的知名品牌。如民歌大賽、擺手舞大賽、花燈大賽等。此外，還可打造邊城文化旅游品牌、邊緣區非遺美食街品牌、邊緣區現代連片產業園品牌等。一旦雙方政府共同確立了品牌目標，簽訂責任書，制定好協作規劃和實施方案，建立起制度和經費保障長效機制，協同發展的效率和質量定將得到較大提升。當然公共空間管理體系不可或缺，維護區-鎮-鄉-村四級防范體系，堅持六聯機制，做好基層組織共建、基礎設施共筑、治安協同共治、富民產業共興、民族文化共榮、治理成果共享等“六共”工作，把團結協作效果作為考核領導干部的內容之一，同時加大兩地干部群眾互學互鑒力度，切實做到守望相助。

（三）加大宣傳力度，提高思想認識

建議邊緣區公共空間宣傳不僅限于傳統式手冊、標語和橫幅，也不限于特殊日期和時節，而是與時俱進采用線上線下相結合的現代傳媒方式。比如建立邊緣區公眾號、博客、微信群，實時傳播信息，加強干群和村民聯絡，特別是讓長期在外打工的中青年群體，能夠及時了解家鄉變化和最新訊息，增強地緣凝聚力。也可利用抖音、火山、快手等小視頻直播，宣傳邊緣區公共空間團結協作政策和具體舉措，宣傳特色文化和旅游景區，宣傳農產品和傳統手工藝，讓更多人群、企業、社會團體了解和關注邊緣區公共空間民族團結現狀和協作發展前景，提高對邊緣區民族問題的重視、對國家大政方針的認識，進而加入到邊緣區民族團結協作發展大軍，形成整體合力營造良好氛圍，滿足邊緣區人民對美好生活的向往。

（四）加強文化聯誼活動，促進民族交往交流交融

各個民族地區均有自己的特色文化和獨特屬性。毗鄰公共空間的民族文化多有相似交錯之處。正是這種多年來潛移默化的相互影響和彼此融合，生成了流淌在地緣和種族里的默契和親近感。常見的跨區域聯姻，更是把公共空間文化因子滲透到血緣和親屬關系里。因此，政府和民間團隊多組織文化聯誼活動，舉辦原創詩詞楹聯大賽、合唱團比賽、壩壩舞比賽、新寨主海選、油菜花文化節等，讓越來越多的人匯聚到邊緣區，接觸原汁原味的民間民俗文化，了解原生態的民族生活與風情，同時也可提供更多就業崗位，吸引打工群體回歸家鄉，助推鄉村振興，促進邊緣區團結協作公共空間的成功建構，增進邊緣區人民的幸福交往和情感交融。

（五）加強校園教育，不斷鑄牢中華民族共同體意識

民族地區，尤其是邊緣區公共空間的民族團結教育，是實現“中華民族一家親，同心共筑中國夢”總目標下不可忽略的重要途徑。邊緣區公共空間很多中小學生是留守兒童，從小跟著爺爺奶奶生活，感受到的民族情感和接受的民族團結教育很少，對中華民族共同體意識缺乏認識和理解。這種情況不利于團結協作公共空間的建構，也不利于團結協作公共空間的可持續性發展。建議從中小學抓起，加強民族團結協作的學習和教育，讓中華民族共同體意識牢固樹立到青少年的思想和靈魂之中，培育出一代又一代熱愛家鄉、熱愛并傳承民族文化的接班人。對于學校領導和教師而言，更需加強民族團結理論學習，弄清楚鑄牢中華民族共同體意識的本質內涵、時代要求和邊緣區團結協作公共空間發展建構的內容和實踐路徑。民族院校教師則應加強理論和實踐研究，多做課題和項目，推動該領域縱深發展。

隨著民族團結方針的落實、鑄牢中華民族共同體意識的深入和鄉村振興戰略的推進，民族自治區域省際邊緣區團結協作的問題定將受到越來越多的重視，公共空間的發展和構建也會得到越來越多的關注。但廣大邊緣區往往地處偏遠、交通不便、信息相對閉塞，公共空間的發展和構建還有較長的路要走。需要國家、各地方政府、基層干部和群眾共同努力，形成自上而下、全方位、多元化團結協作體系，把相關理論、實踐和制度全面結合，最終建構起團結協作公共空間體系，促進邊緣區各族人民在和諧共處的交往交流交融中實現共同發展共同富裕，推進中華民族偉大復興征程。

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收稿日期：2023-10-21 責任編輯：賈海霞