基于行政處罰決定公開之“具有一定社會影響”條件的規(guī)范性解釋與適用路徑

摘要：基于行政處罰決定公開之“具有一定社會影響”的條件，對行政權(quán)進行必要的限制，同時有助于增強政府公信力，最大限度減少對被處罰人的不利影響。行政處罰決定由絕對公開走向相對公開基于社會轉(zhuǎn)型時期政府職能的變化，也是知情權(quán)與隱私權(quán)辯證關(guān)系認識的演化，同時也因為公民權(quán)利意識的增強。對于“具有一定社會影響”的公開標準與適用路徑，在綜合考慮事件社會關(guān)注度、公眾利益受損程度等因素的基礎(chǔ)上，應采取分類處理、梯度公開的策略，并建立健全評估機制，以確保公開的合理性和有效性。

關(guān)鍵詞：行政處罰決定公開；具有一定社會影響；行政裁量權(quán)；公共利益

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）17-0104-05

Normative Interpretation and Application Path of

the Conditions of “Having a Certain Social Impact”

Based on the Publicity of Administrative Penalty Decisions

Qiao Hong

（School of Law， Northwest Minzu University， Lanzhou 730000）

Abstract： Based on the condition of “having a certain social impact” for the publicity of administrative penalty decisions， the necessary limitations on administrative power are imposed， while at the same time contributing to the enhancement of the government’s credibility and minimising the adverse impact on the person being punished. The shift from absolute to relative publicity of administrative penalty decisions is based on changes in government functions during a period of social transition， and the evolution of the understanding of the dialectical relationship between the right to information and the right to privacy， as well as an increased awareness of citizens’ rights. With regard to the criteria for publicity and the application path of “having a certain social impact”， on the basis of a comprehensive consideration of factors such as the degree of social concern over the incident and the degree of damage to public interests， a strategy of categorisation and gradual publicity should be adopted， and a sound evaluation mechanism should be established to ensure the reasonableness and effectiveness of the publicity.

Keywords： publicity of administrative penalty decisions; having a certain social impact; administrative discretion; public interest

新修訂的《行政處罰法》第四十八條規(guī)定，行政機關(guān)應當公開“具有一定社會影響”的行政處罰決定。行政處罰決定公開有利于保障社會公眾知情權(quán)，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，維護公共利益，但行政處罰決定公開對被處罰人是損益性行政行為，可能會對被處罰人的形象、名譽、隱私、社會評價等帶來不利影響，可能產(chǎn)生公眾知情權(quán)和被處罰人的名譽、隱私權(quán)等人格權(quán)益的沖突。基于利益平衡，《行政處罰法》設(shè)計了針對行政處罰決定公開的限制性條件——“具有一定社會影響”。但從實踐中看，這一法定條件具有模糊性，“具有一定社會影響”作為非規(guī)范性概念，給行政機關(guān)具體決定行政處罰決定公開與否留下了識別上的困惑。本文從實踐需求出發(fā)，就如何判斷“具有一定社會影響”條件進行解釋，引入“社會公眾人物”與“非公眾人物”“案件性質(zhì)與社會影響力”“企業(yè)投資主體”等的具體判斷方法，以期使法定“具有一定社會影響力”的條件從相對抽象轉(zhuǎn)換為具有客觀性和可識別性的相對具體條件。

一、“具有一定社會影響”入法的必要性

（一）對行政權(quán)必要的限制以及增強政府公信力

與公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止。首先，行政執(zhí)法公示制度可以促進行政執(zhí)法機關(guān)依法嚴格規(guī)范公正執(zhí)法，維護政府公信力。但行政處罰決定公開會對被處罰人帶來無法避免的二次損害，對公民來說是一種“損益性行政行為”，因此行政執(zhí)法機關(guān)不得任意決斷行政處罰是否公開，以“具有一定社會影響”條件規(guī)范行政處罰決定公開的程序和標準，以促進行政機關(guān)合法合規(guī)實施行政處罰。其次，行政執(zhí)法的首要目的是實現(xiàn)、維護公共利益［1］，風險社會充斥著各種不確定因素及風險，行政立法、執(zhí)法必然滯后于社會發(fā)展，對于具體的處罰決定公開是否符合公共利益，行政執(zhí)法機關(guān)需要以統(tǒng)一標準衡量其是否具備合理性，同時引導社會各界對行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督，以保護公民的合法權(quán)益，增強政府公信力。

（二）最大限度減少對被處罰人的不利影響

行政處罰是一種損益性行為，行政處罰決定的公開有時比行政處罰本身具有更大的懲戒性，直接影響到被處罰人的名譽、信用乃至財產(chǎn)權(quán)益，例如賭博、嫖娼類型行政處罰決定書的公開。以浙江省杭州市蕭山區(qū)為例，2023年8月20日前賭博處罰決定書一律公布了被處罰人具體姓名，行政違法較為輕微的賭博當事人亦被實名公開。“具有一定社會影響”入法，不再公開對公共利益影響不大的行政處罰決定，從而最大限度地減少對被處罰人的不利影響。

（三）基于行政處罰信息的特殊性

從信息屬性看，行政處罰信息屬于《政府信息公開條例》第二條所指的政府信息，但其不同于一般政府信息。行政處罰是損益性行政行為，是對被處罰人的權(quán)利剝奪或限制。行政處罰信息公開就是將行政法上對相對人不利的、消極的處置信息予以公開，而一般的政府信息是政府在履行管理職能時所收集、制作、傳播的信息，秉持中立立場，通常不帶有對社會個體的負面影響和評價。行政處罰信息僅是政府信息中占比較小的組成部分，有著較強的私人色彩，且個人信息所有權(quán)不屬于政府、社會、家庭，而是屬于具體的人，行政機關(guān)通常不具備完全的處分權(quán)，只有達到“一定社會影響”條件時，即涉及公共利益，行政機關(guān)才能依法予以公開［2］。

二、行政處罰決定為何由絕對公開走向相對公開

2020年啟動修訂《行政處罰法》，關(guān)于行政處罰決定公開的規(guī)定，在修訂過程中三易其稿，從一審稿的“行政處罰決定應當依法公開”，到二審稿的“行政處罰決定應當按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定予以公開”，第三次終審稿為“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”。

（一）社會轉(zhuǎn)型時期政府職能的變化

透明政府理念下，公民的言論自由與輿論監(jiān)督是制約公權(quán)力的一種有效方式。言論自由的前提是信息公開，如果沒有充分的信息公開，言論自由將不免是海市蜃樓。2004年國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，將“透明”確定為法治政府的建設(shè)目標之一。但轉(zhuǎn)型期政府面臨財政緊張和公職人員人手有限等問題，建設(shè)行政處罰決定公開系統(tǒng)需要相應的研發(fā)、運行、維護成本，基于對行政機關(guān)不必要負擔的考量，被處罰的個人信息可以公開但不能絕對公開，有必要附加法定條件限制。

（二）知情權(quán)與隱私權(quán)辯證關(guān)系認識的演化

民主法治社會，民眾對社會信息、政府管理信息等涉及公共利益的信息應當享有充分的、及時的知情權(quán)。2003年“非典”疫情教訓深刻，學者馮興元論證了信息透明度和SARS患病概率存在著正相關(guān)關(guān)系，此后我國加大透明政府建設(shè)的力度，公民知情權(quán)被確認、被保護［3］。信息時代到來引起社會對公民隱私權(quán)的重視。1986年制定《民法通則》時，立法者尚未對隱私權(quán)有充分的認識，僅規(guī)定了生命健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)等人身權(quán)。2010年《侵權(quán)責任法》首次將隱私權(quán)上升為法律保護的具體人格權(quán)，2020年《民法典》于人格權(quán)編設(shè)專章對隱私權(quán)予以保護，《個人信息保護法》則單獨對個人信息進行法律保護。法學界有關(guān)知情權(quán)與隱私權(quán)辯證關(guān)系的理論研究成果深刻地影響到《行政處罰法》中行政處罰決定公開制度的規(guī)定。

（三）公民權(quán)利意識的增強

溯本窮源，我國行政執(zhí)法決定公開制度的行政法學理論基礎(chǔ)是行政控權(quán)說。該學說認為行政法是約束行政權(quán)力運行的法律，個人權(quán)利的有效維護可以實現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督和約束。信息化時代層出不窮的個人數(shù)據(jù)泄露事件，讓公民逐步認識到個人信息保護的重要性，伴隨法治宣傳教育的深入開展，公民的權(quán)利意識不斷增強，對保護包括個人信息權(quán)、隱私權(quán)在內(nèi)的個人權(quán)利越來越重視，成為影響《行政處罰法》中行政處罰決定公開制度的重要因素。

三、“具有一定社會影響”的公開標準與適用路徑

（一）依據(jù)社會影響力作出公開的法理依據(jù)

行政法立法的目的之一是實現(xiàn)、維護公共利益，這是政府進行處罰決定公開的法理基礎(chǔ)。受集體價值觀影響，筆者認為公共利益是指社會或國家占絕對地位的集體利益，而不是個人利益的簡單相加，也不是部門利益和團體利益。根據(jù)我國的國情，可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益，亦即“最廣大人民的根本利益”。公共利益范圍大致確定卻又不斷變化，并隨著評價主體不同有著不同認識角度。因此，行政主體應當確定合理的標準，判斷行政處罰決定是否需要公開。

（二）以“具有一定社會影響力的人”作為認定行政處罰決定公開的識別標準

1.“具有一定社會影響力的人”與“公眾人物”的關(guān)系

公眾人物，是與公共利益密切相關(guān)，對社會公眾有重要影響力的人，如歌星、影星、體育明星、著名科學家、藝術(shù)家以及其他社會影響力較大的人物。公眾人物這一概念濫觴于1964年美國沙利文訴《紐約時報》案。在該案中，美國聯(lián)邦最高法院的布倫南大法官首次提出了“公共官員”的概念［4］。三年后，美國“柯蒂斯出版公司訴巴茨”案中發(fā)展出“公眾人物”的概念。對于“公眾人物”的定性分為兩類，一類認為“公眾人物”是指其在關(guān)系到公共問題和公共事件的觀點與行為上涉及公民的程度，與政府官員對于相同問題及事件的態(tài)度和行為上涉及公民的程度相當，另一類認為“公眾人物”是卷入被證明為正當和重要的公共利益問題的人［5］。兩種觀點都肯定公眾人物對社會具有一定影響力，其言行舉止指向或涉及公共利益。中國法學界首次明確提出“公眾人物”這一概念是2002年范志毅訴《東方體育日報》一案，上海靜安區(qū)一審法院沿襲國際社會上對“公眾人物”隱私權(quán)的限制，判決范志毅敗訴［6］。

“具有一定社會影響力的人”具有較強的社會學和傳播學色彩，但應以行政法視野對其進行限縮，“一定”是個程度副詞，“社會影響力”限于傳播平臺、傳播方式及傳播時空等條件，從文義解釋出發(fā)，從行政法視野看，是特定時空條件下對公共利益具有一定影響的人，《政府信息公開條例》亦以公共利益對其進行限縮［7］。

2.以“公眾人物”作為行政處罰決定公開的認定標準

2021年10月21日北京市公安局朝陽公安分局（以下簡稱“朝陽公安”）通過新浪微博平臺對明星李某迪嫖娼情況進行通報，引發(fā)社會熱議。有學者認為朝陽公安此舉于法無據(jù)，違背“法無授權(quán)即禁止”，《治安管理處罰法》只對嫖娼行為規(guī)定了拘留和罰款的處罰措施，并未規(guī)定公安機關(guān)有權(quán)進行通報。韓旭教授表示對賣淫嫖娼的公開處罰會產(chǎn)生比處罰更大的后果，朝陽公安做法有違“比例原則”，損害公民基本權(quán)利。

筆者認為，《行政處罰法》是《治安管理處罰法》的上位法，朝陽公安依據(jù)《行政處罰法》對李某迪嫖娼情況進行公開通報，于法有據(jù)。對于是否保護影星、歌星等類似公眾人物的隱私，美國司法實踐將這類公眾人物視為“有限目的的公眾人物”，這些人的行為指向公眾的休閑娛樂生活，其行為涉及公眾利益，因此法律對其名譽、隱私等人格利益進行限制。公眾人物在社會上具有影響力和知名度，其言論和行為會對公眾產(chǎn)生一定影響，且基于權(quán)利與義務(wù)相一致的原理，公眾人物承擔的義務(wù)和責任應當與其支配和享受的社會資源與利益相一致，理應受到更多的監(jiān)督。

3.以非公眾人物作為行政處罰決定公開的認定標準

2023年，浙江省政務(wù)服務(wù)平臺通報6名男子在杭州市某室內(nèi)參與聚眾淫亂，公布了被處罰人的姓名、涉案物品以及處罰結(jié)果。消息一出，在微博引發(fā)熱議，“聚眾淫亂”行為在刑法視域下是否構(gòu)成犯罪本有爭議，張明楷教授認為若是三個成年人以上自愿、秘密地在非公眾場合進行淫亂活動，沒有侵犯公眾的性感情，則不構(gòu)成犯罪。在行政違法上，這種秘密不公開的淫亂行為似乎沒有構(gòu)成對公共利益的侵害，僅是一種不道德行為，對于能否處罰暫且不表。地方政府對有關(guān)信息進行公開，沒有對被處罰人姓名等重要信息進行匿名化處理，是對被處罰人名譽的再次傷害。不久，浙江省政務(wù)服務(wù)平臺已查無此案，但通過相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺仍可以搜索到當時的具體處罰情況。對于非公眾人物行政違法行為，在不涉及公共利益的輕微行政違法行為情況下，應不予公開或者進行匿名化的公開。

（三）以案件的性質(zhì)和社會影響為認定標準

1.涉及公共安全、社會利益類案件一律公開

行政處罰決定公開突破信息公開的單一功能，具有通過提供警示性信息，從而讓社會公眾合理地調(diào)整自身行為進而防范特定風險，發(fā)揮行政處罰所具有的警示、警戒等功能，學理上這屬于“公共警告”的范疇，這也是現(xiàn)代政府的新型行政行為。其背后的法理基礎(chǔ)是維護公共利益，因此，涉及維護國家安全、保障公共健康等相關(guān)案件應當一律公開，以此來發(fā)揮行政的防御功能。這就要求行政機關(guān)公開處罰決定要及時迅速，尤其是對環(huán)境污染企業(yè)的處罰和對生產(chǎn)有毒有害產(chǎn)品企業(yè)的處罰，應當一律及時公開。得益于技術(shù)的發(fā)展和全球化的推動，物流和供應鏈管理的發(fā)展使得商品能夠快速從生產(chǎn)地到消費者手中。遲來的正義非正義，遲來的行政處罰決定及其公開會帶來無辜群眾不必要的損失。2008年發(fā)生的“三鹿奶粉事件”的教訓值得汲取，自2008年6月國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站接到問題奶粉投訴，直至2008年9月10日陜甘寧多省再現(xiàn)類似病例，社會公眾未收到任何監(jiān)管部門的食品安全公共警告，最終導致事態(tài)逐步擴大、性質(zhì)更趨嚴重。

風險社會存在涉及公共利益案證據(jù)不足，以及確認是否違法需要進行行政處罰并公開的情況。2009年10月海口市工商局對包含農(nóng)夫山泉在內(nèi)的部分飲料進行專項抽查，送檢結(jié)果顯示，農(nóng)夫山泉相關(guān)飲料產(chǎn)品總砷含量超標。同年11月24日，海口市工商局發(fā)出2009年第8號警示，并通知經(jīng)銷商對涉嫌超標產(chǎn)品下架、召回并退貨。隨后農(nóng)夫山泉公司將飲料送權(quán)威部門復檢，最終證明合格，但帶來的商譽和經(jīng)濟損失已無法挽回［8］。“公共警告”既是一種警示風險的有效工具，又具有一般侵害行政行為的屬性，具有雙面特征，很多時候還構(gòu)成一種重大的信息懲罰，其原則目的是維護公共利益。

2.涉及個人利益、組織利益類案件應酌情公開

行政處罰決定公開的重要功能是通過社會監(jiān)督機制防范公權(quán)力濫用，從而限制公權(quán)力，防范行政權(quán)行使過程中的腐敗風險，增強政府的公信力。個人信用和商業(yè)信用、商業(yè)信譽是市場主體參與市場活動，維持自身經(jīng)濟主體身份存在和市場競爭的重要條件。在涉及個人利益或組織利益、商業(yè)秘密的情況下，不加以限制的絕對公開，可能會被被處罰主體的競爭對手加以利用或濫用，帶來不必要的損失，對于此類案件應當進行有限制的公開，參照《政府信息公開條例》第十五條，以不公開為原則，公開為例外，在征得當事人同意時可以公開。

（四）以投資主體為標準確定行政處罰決定公開

1.國有投資組織行政處罰一律公開

排除前述兩種情況，尚需要一種補強條件認定為“具有一定社會影響力”，即“國有投資主體”。國有投資主體指的是由國家或政府控制或持有的投資實體或機構(gòu)。這些實體通常由政府直接管理、監(jiān)督，并負責進行對國家利益有影響的投資活動。國有投資主體可以是國有企業(yè)、國有資本投資公司、國家基金、政府基金或其他由政府控制的投資機構(gòu)。它們的主要任務(wù)是為國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家利益服務(wù)。在國有資本持股50%以上時，此時視為與公共利益相關(guān)，為了更好規(guī)范國有投資組織行為，保障國有資產(chǎn)安全性，相關(guān)處罰決定應一律公開。在國有持股占比不足50%時，相關(guān)行政處罰決定以不公開為原則，公開為例外，必要時，應組織相關(guān)人員進行論證。近年來常被處罰的是電信領(lǐng)域三大運營商，一方面是其常有“店大欺客”及虛假宣傳行為，另一方面因其關(guān)系到社會成員的工作、生活，涉及國家通信安全，因而常因侵犯公民個人權(quán)利、反詐監(jiān)管保護不力而被處罰通報情況。

2.非國有投資組織行政處罰決定酌定公開

對于非國有投資組織，鑒于其不涉及國有資產(chǎn)，通常也不涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。基于比例原則，排除前四項標準后，為營造寬松的營商環(huán)境，考慮到行為處罰決定公開的懲戒意義和對非國有投資組織的經(jīng)濟損失情況下，酌定進行公開。

（五）“具有一定社會影響”行政處罰決定公開的兜底性原則要求

行政處罰決定公開時，應堅持一定原則。一是合法原則，在有法可依行時，行政機關(guān)將政處罰決定公開。二是權(quán)責統(tǒng)一，行政機關(guān)作出行政處罰決定公開必須依照法律法規(guī)的規(guī)定，若違背法律法規(guī)，應當對行政機關(guān)進行追責。三是公共利益原則，即涉及公共利益時，才可進行行政處罰決定公開。四是比例原則，進行行政處罰決定的公開應堅持比例原則，平衡公眾知情權(quán)和被處罰主體個人隱私權(quán)沖突，做到損失最小化。五是權(quán)力制約，政府機關(guān)進行行政處罰決定公開不得任意而為，應有監(jiān)督機關(guān)予以監(jiān)督。六是公開參與，若涉及重大公共利益應當對相關(guān)處罰決定予以公開，應當給予當事人進行聽證或組織相關(guān)人員進行論證，若被處罰人認為公開不當，應當給予必要的救濟途徑。

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作者簡介：喬宏（2000—），女，漢族，山東聊城人，單位為西北民族大學法學院，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：王寶林）