我國政府債務管理面臨的重大任務和政策建議

摘要：2023年我國持續(xù)完善國債和地方政府債券管理制度，出臺一攬子化債政策舉措，債務管理能力穩(wěn)步提升，充分發(fā)揮了政府債券擴大有效投資作用。展望未來，我國政府債務管理面臨更好實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全良性互動、優(yōu)化債務主體和期限結(jié)構(gòu)、切實避免局部地區(qū)償債壓力再次集聚以及加快構(gòu)建債務風險防范長效機制等重大任務。因此，建議通過加強財政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化中央與地方債務結(jié)構(gòu)、構(gòu)建債務管理長效機制、完善投融資體制等，妥善統(tǒng)籌當前與長遠、穩(wěn)增長與防風險，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

關(guān)鍵詞：政府債券；宏觀調(diào)控；債務管理

中圖分類號：F812.5文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）17-0041-05

Major Tasks and Policy Suggestions for Government Debt Management in China

Chen Kai

（Institute of Economics， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： In 2023， China continued to improve national debt and local government bond management system， introduced a package of debt policy measures， and steadily improved the debt management ability， giving full play to the expanding effective investment role of government bonds. Looking forward to the future， China’s government debt management is faced with such major tasks as better achieving the benign interaction between high-quality development and high-level security， optimizing the debt subject and its maturity structure， effectively avoiding the re-accumulation of debt repayment pressure in local areas， and accelerating the construction of a long-term mechanism for debt risk prevention. Therefore， it is suggested to strengthen the overall coordination of financial resources， optimize the debt structure of the central and local governments， establish a long-term mechanism for debt management， and improve the investment and financing system， so as to better balance the immediate and long-term， stabilize growth and prevent risks， and continue to promote the qualitative and effective improvement of the economy and reasonable growth in quantity.

Keywords： government bonds; macroeconomic regulatory; debt management

政府債務是政府融資的重要手段，債務管理水平不僅關(guān)乎政府資金籌集能力，而且是國家治理能力的重要體現(xiàn)［1］。近年來，我國將提升政府債務管理能力和防范化解債務風險置于更加突出的位置，特別是在增發(fā)國債、實施一攬子化債方案等過程中，建立完善債務管理制度、健全防范化解地方政府債務風險的制度體系，政府債務管理理念持續(xù)深化，管理能力和水平逐步提升。本文現(xiàn)就我國政府債務管理面臨的重大任務和政策建議作一探討。

一、2023年我國政府債務管理取得顯著成效

2023年我國合理安排國債和地方政府債券規(guī)模和發(fā)行節(jié)奏，持續(xù)完善債務管理制度，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，為擴大有效投資、促進經(jīng)濟在疫情轉(zhuǎn)段后回升向好發(fā)揮了重要作用。

（一）進一步提升國債管理水平

規(guī)范國債承銷團組建工作，修訂印發(fā)《國債承銷團組建工作管理辦法》（財庫〔2023〕24號），明確了儲蓄國債承銷團成員資格條件。中國金融期貨交易所推出30年期國債期貨，不僅填補了我國超長期利率風險管理工具的空白，而且顯著提升了國債二級市場活躍度。

完善增發(fā)國債資金預算管理，增發(fā)的1萬億元特別國債資金全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還壓力。持續(xù)完善國債管理工作機制，切實加強對增發(fā)國債工作的組織協(xié)調(diào)，制定國債項目管理辦法，對項目清單、建設(shè)實施和監(jiān)督檢查等做出具體安排。2024年2月底前，1萬億元增發(fā)國債項目全部下達完畢，重點支持災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程等8個方面1 5000多個項目，切實保障和改善受災地區(qū)人民群眾的民生。截至2023年末，我國存量國債余額達到29.35萬億元（見表1），控制在年初確定的29.86萬億元債務限額以內(nèi)。

（二）持續(xù)完善地方政府債券管理制度

優(yōu)化地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，2023年發(fā)行的地方政府債券平均期限為12.4年財政部《2023年12月地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》，下同。，其中一般債券、專項債券平均期限分別為7.4年、15.2年。隨著長期債券發(fā)行占比的增加，剩余平均年限逐步延長0.6年至9.1年，意味著償債高峰被不斷分散和后置。地方政府債券剩余平均利率延續(xù)下降趨勢，從2022年的3.4%下降至2023年的3.3%，有利于緩解付息壓力。加強地方債券投向管理，擴大專項債券資金投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目納入重點支持范圍，增加了“新能源項目”“煤炭儲備設(shè)施”“國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”等專項債券用作項目資本金領(lǐng)域，加強專項債券投向領(lǐng)域負面清單管理。全年專項債券用作資本金的比例超過9%，總規(guī)模超過3 000億元，有效發(fā)揮了政府投資“四兩撥千金”的撬動效應。持續(xù)加強專項債券項目儲備和投后管理，著力避免資金閑置，推動盡快形成實物工作量，提升專項債券資金使用效益，引導帶動社會投資。各地在實踐中持續(xù)探索地方債券管理制度，北京市開始探索優(yōu)化償還機制，改變此前“到期一次性還本”的方式，在全國率先啟動提前償還政府專項債券試點工作，大幅節(jié)約了利息支出；深圳市探索完善地方債定價機制，部分新增地方債定價基準“換錨”，參照地方債收益率曲線來確定債券投標區(qū)間，提升債券發(fā)行市場化水平。

（三）建立健全債務處置制度體系

自2023年7月中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，有關(guān)部門通過完善常態(tài)化監(jiān)測機制、堅決遏制增量、穩(wěn)妥化解存量、健全監(jiān)督問責機制等，建立健全防范化解地方政府債務風險的制度體系，指導高風險省份制定一攬子化債方案。國務院出臺《關(guān)于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號文），要求穩(wěn)妥化解融資平臺存量債務風險。財政部允許地方發(fā)行特殊再融資債券置換部分隱性債務，全國已有20余個省份發(fā)行特殊再融資債券，金額超過1.39萬億元根據(jù)WIND數(shù)據(jù)庫計算得到。。人民銀行、國資、金融監(jiān)管等中央部門立足自身職責積極參與，支持地方政府化債，各項工作有序推進。

當前，我國地方政府違規(guī)無序舉債態(tài)勢得到初步遏制，隱性債務規(guī)模逐步下降，地方債務風險得到整體緩解。遏制新增地方政府隱性債務，出臺《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，防止不規(guī)范的融資模式和潛在風險。2023年城投債累計發(fā)行49 250億元，盡管發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)新高，但鑒于城投債處于兌付高峰期，2023年凈融資額為9 060.9億元，低于2019至2021年水平同上。。加大政府拖欠企業(yè)賬款清理力度，將清欠民企賬款與防范化解地方債務風險相結(jié)合，有效緩解了中小微企業(yè)的資金壓力。

（四）強化對政府債務監(jiān)督問責

建立政府債務管理情況報告制度，從2024年起國務院將定期向全國人大常委會報告政府債務管理情況，加強對政府債務管理的監(jiān)督。強化對地方政府新增債務限額監(jiān)督，健全提前下達新增債務限額管理制度，全國人大常委會繼續(xù)授權(quán)國務院在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達部分新增地方政府債務限額。穩(wěn)步推進地方政府債務合并監(jiān)管，建立常態(tài)化融資平臺金融債務監(jiān)測機制，加強部門間信息共享和聯(lián)合監(jiān)管，強化定期監(jiān)審評估，堅決查處新增隱性債務行為。健全問責機制，推動出臺終身問責、倒查責任制度辦法，督促各級政府健全違法違規(guī)舉債責任追究機制，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起。公開通報了8起隱性債務問責典型案例，持續(xù)釋放對隱性債務問題進行終身問責和倒查責任的信號。

二、未來我國政府債務管理面臨的重大任務

為加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，防范化解債務風險，更好服務中國式現(xiàn)代化，我國政府債務管理仍面臨四個方面的重大任務。

（一）實現(xiàn)高水平安全和高質(zhì)量發(fā)展良性互動

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。一方面，加快推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)需要統(tǒng)籌好高水平安全和高質(zhì)量發(fā)展。在強國建設(shè)和民族復興進程中，部分重大戰(zhàn)略和重大項目的實施需要發(fā)揮債務的資金籌集功能，需堅持系統(tǒng)思維、長遠眼光，避免弱化政府債務的可持續(xù)性，從而推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，在推進化債工作時也應統(tǒng)籌好高水平安全和高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)財政“不可能三角”（增加財政支出以刺激經(jīng)濟、減稅降費以降低實體經(jīng)濟負擔、控制政府債務以防范風險這三個目標不可能同時實現(xiàn)），在收入端難有顯著改善背景下，“增支”和“化債”必然難以實現(xiàn)，兩者存在此消彼長的關(guān)系。歷史上的兩輪化債周期一定程度上印證了化債與基建投資“難以兼得”的屬性。不僅償債端會擠占財政端基建支出，更多的財政資源將會向化債傾斜，而且為支持防范化解地方政府債務風險，金融部門已經(jīng)嚴格控制高風險地區(qū)新增政府融資項目，只能用于借新還舊。考慮到2019年以來，12個重點化債省份中8個對全國基建投資具有正向拉動，因此化債將一定程度上削弱其對全國基建投資增速的貢獻。為更好統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，應統(tǒng)籌安排化債節(jié)奏，合理分配財政資源，確保實現(xiàn)同向發(fā)力、良性互動［2］。

（二）優(yōu)化債務主體和期限結(jié)構(gòu)

近年來，地方政府債務規(guī)模快速擴張，顯性債務規(guī)模從2015年的14.76萬億元增加至2022年的35.07萬億元，年均增長13.16%數(shù)據(jù)來源：歷年《中國財政年鑒》。。受財政收入增長乏力、土地財政不景氣等因素影響，當前地方政府債務還本付息壓力較大，中央和地方債務結(jié)構(gòu)失衡，地方杠桿率過高。根據(jù)IMF估算，我國政府的總債務水平在國際上處于中游偏下位置，且中央政府債務負擔較輕，占GDP的比例約為22%。從另一角度看，我國地方政府債務占政府總債務水平的比重較高。因此中央政府應適度“加杠桿”，扛起有關(guān)事項的支出責任或者通過轉(zhuǎn)移支付的方式緩解地方財政收支矛盾，鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢、防范化解重點領(lǐng)域風險等。我國債務期限結(jié)構(gòu)不合理，短期和長期國債規(guī)模較小，期限結(jié)構(gòu)呈“中間多、兩頭少”的橄欖型特征，導致國債收益率曲線不完整不連續(xù)［3］，特別是1年期以下國債收益率缺失，難以充分發(fā)揮市場基準功能。

（三）避免局部地區(qū)償債壓力再次集聚

一攬子化債政策的實施有力地緩解了部分高風險地區(qū)的償債壓力，債務風險得以緩釋。然而，部分地區(qū)受制于自身財力不足、化債資源有限等因素，化債進展相對緩慢，還本付息壓力仍然突出。疊加當前土地市場出現(xiàn)復蘇分化態(tài)勢，短期內(nèi)尾部城市土地出讓收入仍有進一步下降的可能，城投和非標利息、貸款利息等無力支付的情況仍可能發(fā)生。同時也應認識到，政府債務置換、展期等舉措旨在拉長債務期限、降低付息利率，實現(xiàn)“以長換短、以新?lián)Q舊、以低換高”，并未實質(zhì)性減少債務余額，債務風險只是被分散了。在部分地區(qū)地方自身發(fā)展活力尚未激活，城投平臺基本面尚未根本改善時，需警惕局部債務風險再次集聚。

（四）加快構(gòu)建債務風險防范長效機制

地方債務風險的化解不是一蹴而就的。盡管我國曾推出兩輪債務置換（2015—2018年、2019—2021年），但中央審計指出“2022年49個地區(qū)仍存在違規(guī)新增隱性債務”審計署《關(guān)于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。，表明部分地區(qū)仍存在隱性債務擴張趨勢。當前，地方政府通過債務置換、展期等方式著眼于債務存量，僅實現(xiàn)了短期內(nèi)債務“削峰”，以時間換空間。為從根源上控制地方政府債務增量，需要以中長期視角和增量債務為著力點，堵塞制度漏洞、消滅體制機制障礙，通過多管齊下的結(jié)構(gòu)化改革，不斷完善體制機制，走出“舊債未清、新債又起”的困局。同時，為從根源上遏制盲目上項目、鋪攤子，需進一步完善投融資機制，規(guī)范政府投資項目決策和立項，杜絕過度舉債。

三、關(guān)于政府債務管理的政策建議

中央經(jīng)濟工作會議明確2024年堅持“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”，繼續(xù)實施積極的財政政策，強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，加強政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。積極的財政政策適度加力、提質(zhì)增效，要用好財政政策空間，合理安排新增債務規(guī)模，同時完善政府債務管理制度，強化債務政策與其他宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌風險化解與穩(wěn)定發(fā)展，為鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢提供堅實支撐。

（一）加強財政資源統(tǒng)籌，有力支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

統(tǒng)籌用好增發(fā)1萬億元特別國債、中央預算內(nèi)投資、專項債券資金、車購稅補貼地方資金、鐵路建設(shè)基金等，有針對性地加強重點領(lǐng)域、重大項目建設(shè)，更好發(fā)揮有效投資關(guān)鍵作用。統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，債務風險高的地區(qū)要邊化債邊發(fā)展，通過創(chuàng)新融資方式，更大力度激活民間投資、擴大利用外資，提升經(jīng)濟活力，找到高質(zhì)量發(fā)展之路。債務風險較低的經(jīng)濟大省要勇挑大梁，加快項目儲備和投后管理，加快推進相關(guān)項目，發(fā)揮好壓艙石作用。要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務、中小銀行等風險，找準三者的結(jié)合點，精準施策，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，持續(xù)保持經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。

（二）優(yōu)化中央和地方債務結(jié)構(gòu)，提高宏觀調(diào)控政策的靈活性

合理利用政策空間，適度提高中央政府新增債務占比，將體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖的項目確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的支出責任［4］。對于地方政府因承擔中央事權(quán)形成的債務，待厘清中央和地方事權(quán)后可發(fā)行一定規(guī)模的國債準予置換或?qū)鴤Y金通過轉(zhuǎn)移支付下達地方。增加地方政府債券中一般債券比重，適度向高風險省份傾斜，提高地方政府政策的靈活性，以形成對高風險地區(qū)基建投資缺口的有益補充，推動經(jīng)濟平穩(wěn)修復。嚴格遵循“融資與收益自求平衡”原則，杜絕專項債項目收益注水，持續(xù)加強項目儲備和投后管理，做好項目前期準備，確保盡快形成實物工作量，提升專項債資金使用效益。優(yōu)化地方政府專項債券投向和額度分配，重點向經(jīng)濟大省和使用效益較好的地區(qū)傾斜，優(yōu)先支持成熟度高的項目和在建項目［5］，合理擴大專項債券用作資本金范圍，更好發(fā)揮債券資金的撬動作用。

（三）構(gòu)建政府債務管理長效機制，增加債務可持續(xù)性

加快推進隱性債務與顯性債務“合并監(jiān)管”，加強地方債務風險動態(tài)監(jiān)測評估，綜合財政資源、固定資產(chǎn)形成、國有資產(chǎn)收益、債務利息、期限結(jié)構(gòu)等指標，構(gòu)建中國特色的債務風險綜合預警指標體系，精準研判債務風險形勢。持續(xù)深化地方債務公開，按固定頻次、可比統(tǒng)計口徑持續(xù)進行信息公開，加快推進地方財政透明化、隱性債務顯性化，主動接受監(jiān)督，合理引導和穩(wěn)定各方預期。完善地方政府政績考核體系和責任追究機制，糾正地方政府錯誤的發(fā)展觀、政績觀，可考慮對地方政府GDP增速和債務水平進行聯(lián)動考核。壓實省級政府防范化解隱性債務風險主體責任，繼續(xù)完善地方黨政主要領(lǐng)導負責的財政金融風險處置機制，充分發(fā)揮領(lǐng)航定向、協(xié)調(diào)凝聚作用。及時總結(jié)本輪一攬子化債實踐及部分地區(qū)財政重整的經(jīng)驗教訓，建立中國特色的常態(tài)化長效化化債工作機制，明確觸發(fā)條件，厘清化債責任，完善處置舉措，強化追責問責，推動高風險地區(qū)盡快優(yōu)化財政金融生態(tài)，恢復經(jīng)濟發(fā)展活力。

（四）完善投融資機制，根除債務擴張的體制根源

推動財權(quán)與事權(quán)、財力與支出責任相匹配，適當上收事權(quán)，按照適宜匹配原則劃分共同事權(quán)，明確事權(quán)歸屬主體和執(zhí)行主體，將跨區(qū)域外部性強和信息處理復雜性較高的部分歸于上級政府。規(guī)范政府投資項目決策和立項，完善立項責任管理機制、投資聯(lián)審機制、資金來源評估論證機制，要求地方政府加強投資項目管理，實現(xiàn)舉債計劃、融資的統(tǒng)一審批，從根源上遏制盲目上項目、鋪攤子，杜絕過度舉債。建立健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式，統(tǒng)籌政府直接投資、資源注入、政府采購、稅收返還等方式，打造市場化的基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體。發(fā)揮政策性金融機構(gòu)參與宏觀調(diào)控作用、資本市場權(quán)益性長期融資工具作用，充分撬動長期大額低息資金，用好“財政杠桿”和“金融杠桿”，帶動擴大有效投資。

參考文獻：

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［3］林致遠，虞堪.國債期貨與國債收益率曲線間的互相作用［J］.債券，2023（12）：86-90.

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［5］陳凱，申現(xiàn)杰.地方政府專項債券發(fā)行管理的演進歷程、問題根源與思考建議［J］.經(jīng)濟研究參考，2022（6）：21-31.

作者簡介：陳凱（1994—），男，漢族，山東濰坊人，經(jīng)濟學博士，中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所助理研究員，研究方向為財稅理論與政策、政府債務。

（責任編輯：馮小衛(wèi)）