公共品性質、技術適配與基層治理有效

[摘 要] 農村公共品可以分為標準化基本公共品、非規則基礎性公共品、非規則發展性公共品三種類型，通過公共品性質辨析可以構建農村公共品供給的不同適應模式，進而提升資源下鄉的治理效能。基于對寧鄉市D鎮“三三制”村級公共品供給模式調查發現，農村公共品的“共域公給”導致了民主協商空間和民主監督空間消解。通過分類供給與確立責任邊界、創設組織架構與打造治理平臺，廣泛組織動員群眾參與到基層民主治理中來，不僅提升了村莊公共品供給效率，也實現了基層治理能力的提高。基于此，現階段，要實現資源下鄉背景下基層治理有效，一是要將以縣為主的公共品供應模式變為鄉鎮統籌的競爭性適應模式，以解決項目資源不均衡分配與供需間的錯位；二是要將治理成本包干主體下移，扭轉國家資源下鄉中基層治理能力的弱化趨勢；三是要重塑新型治理模式，通過資源輸入和制度輸入解決傳統代理人體制中代理人失控亂象，實現基層治理有效。

[關鍵詞] 基層治理；項目下鄉；公共品性質；公共品供給；村民自治；治理有效

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）10-0070-13

一、問題的提出與文獻綜述

稅費改革后，我國農村公共品供給模式由“制度外的自上而下決策機制”轉變為“制度內的自上而下決策機制”[1-2]，國家以公共財政支出保障農村公共品供給。項目制作為一種國家資源配置方式[3]，在提高轉移支付資金使用效率、解決資金監督問題、提高公共品覆蓋水平和地方經濟快速增長等方面發揮了積極作用，但也面臨項目進村“最后一公里”難題。既有研究已從多個層面分析了項目制供給困境，如項目制使上級部門權力集中重構“多線動員”科層體系，但也加劇了上層權威和地方有效治理矛盾[4]。縣級政府轉變為“代理型-謀利型政權經營者”[5]，鄉鎮政府自利性表達不再基于農村社會治理訴求，而是基于項目資金使用效益最大化，將地方發展意圖融進項目制中。于是，項目制在基層治理中出現非預期后果，一方面，資源輸入農村越多，溢出的社會矛盾卻越大，項目指標分配不均衡導致村莊分化[6]，難以回應差異化和分散的農民需求。另一方面，資源下鄉中基層治理出現了負效能，村民自治被資源消解，村莊呈現出村莊寡頭政治、村治公共性消解和“公權私用”的困境[7]。

綜上所述，學者主要從地方政府行為和鄉村社會兩種視角開展了相關研究，主要關注項目下鄉分級運作機制及項目進村后的意外后果。部分學者注意到公共品的分類供給對項目制度設計至關重要，應跳脫既有項目制運作的線性研究路徑，基于對公共品類型的整體性理解探討資源下鄉優化路徑。從決策和融資維度可以將村莊公共品供給方式劃分為體制內集中式、體制外集中式、體制外民主式和體制內民主式四種模式[8]。從供給的內外結構可以劃分為“強外源-弱內生”型、“弱外源-強內生”型供給模式[9]。對公共品供給模式比較后發現，村社在公共品供給過程中越是擁有相對獨立性和主觀能動性，供給效能越大[10]。因此，要將建設村莊公共品的“國家-農戶”長循環，變為以村莊內生供給公共品為主的“國家-農戶”短循環[11]，建立資源分配型動員體制是基層公共性形成的重要路徑[12]。

相關研究對回應資源下鄉如何供給有效這一問題很有啟發，但仍有不足之處：第一，只對實踐中部分供給方式進行類型劃分，而沒有將公共品性質和供給技術結合起來分析。第二，分類方式是根據個案進行的不完全歸納，忽略了可能的混合型供給的復雜模式。第三，主要運用歷史供給制度演變梳理或典型個案比較的方法，側重于對村莊基礎性公共品供給方式的探討，忽略了對村莊發展性公共品供給方式的討論。

事實上，從動態供給的角度來看，任何一個村莊對不同公共品類型都有一定需求，農村公共品可以分為標準化基本公共品、非規則基礎性公共品、非規則發展性公共品三種類型（見表1）。不同于靜態地對某種公共品類型進行研究，首先，動態供給視角不局限于戰術層面的供給技術問題，不僅要理解不同公共品本身的生產特性、資源依賴性、生產周期，而且要在整體觀中對公共品的供給節奏、供給方式、外溢矛盾進行把握。其次，動態供給視角是根據農民生活適應性而言的，當下的農民生活既有發展性也有延續性，中國經濟社會的區域差異意味著公共品供給的需求層次處于不同階段，應避免國家資源下鄉造成基層治理內卷的后果。同時，也不能因現存供給技術問題就取消農民對美好生活的發展性需求。總之，動態視角下的公共品供給研究可以拓寬公共品差異類型的相互關系，有助于挖掘不同公共品的分類供給技術與農民需求適配的底層規律。

基于此，本文提出“制度定位-技術適配-治理效能”的分析框架。首先，從制度定位來看，在全國范圍內的大多數項目進村實踐中因未辨析公共品性質，產生了制度定位沖突，從而造成資金使用目標模糊、資金來源不確定，公共品供給效率低。

其次，從技術適配層次來看，西方經濟學家發展的公共物品理論較多，在公共物品的資源配置問題上，薩繆爾森提出純公共物品模型（非排他性、非競爭性）、布坎南提出俱樂部物品模型（排他性、非競爭性）、奧斯特羅姆提出公共池塘模型（排他性、有競爭性），對我國公共品供給的制度選擇與理解農民集體行動有理論啟發，也有學者對傳統公共物品理論的缺陷展開了反思和批判。因此，只有用一套適應中國農村現實情況的公共品理論指導最優供給制度，才能在資源下鄉背景下實現基層善治。問題是，使用何種公共物品理論也決定了如何指導政府的職能定位、厘清政府-農民的責任邊界，公共品供給的技術適配程度會進一步影響治理效能的發揮。

最后，從治理效能層次來看，稅費改革以來中國農村社會進入了“公”的退出、“共”的弱化、“私”的崛起的階段，少數“無公德的個人”不斷瓦解著鄉村治理的基礎。資源下鄉也是國家如何通過資源、行政、法律進入村莊的問題，要讓資源下鄉有效首先就需要考慮國家如何與農民對接的問題。從實踐中來看，基層組織在國家力量不足的時期，公共品采取制度外集中式供給的模式，農民供給負擔重、實際供給不足。公共品采取制度外民主式供給的模式時，村莊社會難以強制邊緣少數“釘子戶”克服“搭便車”行為。在國家力量增強以后，公共品主要采取制度內集中式供給的模式，農民供給負擔小、少數村莊供給過剩與多數村莊供給不足的現象并存。強大“共”的部分才能增強集體意識、集體認同和集體行動能力，向上可以對政策轉化，向下可以有效組織農民，因此找到公共品共域治理單元具有重要意義。在本文中，“共”在資源下鄉中有三個具體內涵：共域是農民在公共品供給中進行民主實踐的重要領域，共域也是國家力量對農村滲透的核心領域，共域更是基層治理主體性培育的實踐場域。

本文回答的問題是：第一，如何基于農村公共品性質差異進行合理的供給技術適配？第二，不同項目進村方式如何形成差異化的公共品供給運作邏輯，對農民參與機制、利益主體互動關系、資金使用產生何種影響，從而進一步影響治理效能？第三，如何優化以獎代補制度，通過組織動員激活基層治理主體性，實現基層善治？

本文的問題意識和經驗材料來源于筆者2021年7月至2024年3月在鄂西南H村、川西D村、湘東C村開展的駐村調研。調研期間通過訪談政府工作人員、村組干部、村民代表、普通村民獲得了詳實的一手材料，形成了對項目制下農村公共品供給一般性經驗總結和學理認知，為本研究整體性把握與總體性理解農村公共品供給問題奠定了良好的經驗基礎。

二、農村公共品性質與技術適配

（一）發包式：標準化基本公共品供給

標準化基本公共品指的是義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障等基本民生服務，以及通村道路、跨區域灌溉、污水處理等資本密集型項目，標準化基本公共品與所有農民密切相關，其制度定位是普惠性。這種公共品具有受益范圍廣、投資大、規模大且標準程度高的特點。

在明確的政策導向下，標準化基礎公共品供給具有流程成熟、規則清晰、供給內容標準化的特點，它涉及到的是個體農民與總體國家利益的博弈，這種大規模、集中式項目通過第三方評估后，依據正式化補償方案推動項目高效落地，農民不需要參與到公域公共品供給的民主決策和協商過程中。

標準化基本公共品供給的最關鍵部分是規范高效。政策導向下的標準化基礎公共品供給不涉及基層公共治理，公共品供給的效率目標大于治理目標，體現的是政府的“再分配原則”。項目制這項技術工具在結合行政體制與市場體制過程中具有績效合法性，政府大規模的政策性投資對經濟快速穩定增長、擴大公共服務投入、保障社會公平正義有重要意義。項目制規范化、專業化的優勢能夠將項目高效分包到社會經濟各領域，雖然沒有小范圍的直接民主過程，但在宏觀上具有更大的公共績效。

（二）自治式：非規則基礎性公共品供給

非規則基礎性公共品指農村地區的小型水利、田間機耕道、小型泵站、小型堰塘等與農民生產密切相關的小微公共品，其制度定位同樣是普惠性。對于這種公共品農民具有需求程度高、建設難度大且復雜的特點。

非規則基礎性公共品屬于農民剛需的底線供給物品。非規則基礎性公共品使用率高、瑣碎、需求剛性、短周期內供給頻率高。其供給方式的技術定位要求能夠針對廣泛受益對象、持續性地常態化供給，不適宜頻繁動員農民通過籌工籌勞自給自足。一方面，這不符合當下城鄉關系劇烈變遷的流動性社會基礎。另一方面，細碎而成本較低的小微公共品更適合農民以常態化、靈活的自選性供給方式，完成每個村莊內部的小范圍自治式供給。村級非規則基礎性公共品供給就可以既專業，又靈活，且滿足絕大多數農民生產生活中的急切需要。公共品供給也就不會從供給技術問題轉變為治理問題，進而成為影響地方政府主要職能發揮的難題。

成都公服資金制度對自治式村社內生供給非規則性基本公共品有重大實踐意義。公服資金實踐探索在村級治理中構建了分配型民主[13]，政府投入資金并輸入使用規則，村民決定資金使用方向并承擔建設主體責任，解決了公共品供給的“最后一公里”難題。非規則的基礎性公共品供給的最關鍵部分是需求識別。在村社統籌下，各村成立村級（組級）議事會、設定“民主程序六步法”方案，農民全過程參與需求表達、民主決策、民主評議和民主監督，順利地將外部資源進行內部轉化，實現了資源與農民分散需求的對接，從而提高公共品的供給效率。因為不用籌資籌勞，個體與小集體間的沖突被顯著鈍化，資源又因與農民世俗利益密切相關，資源下鄉也最大程度地激活了農民民主參與熱情。從2021年筆者在成都彭州市的實地調研來看，該市城鄉一體化程度高，一些村莊雖因2008年地震安置重建，但現在早已完成了大型標準化的基礎設施建設，目前最需要解決的是持續性的、瑣碎的小微公共品供給。從公共品供給的資金輸入數額來看，30～50萬的資金輸入適用于解決一個村莊內的基礎性公共品供給問題。在村社統籌和制度保障下，公服資金優先滿足個別小組的零散需求后，再由其他小組輪流分配，因此公服資金制度普惠性的特點盡顯，也進一步證明這種公共品供給技術是符合村莊實際需要的。

在公服資金制度劇烈變遷下，針對非規則基礎性公共品的公服資金制度使政策導向下的非規則發展性公共品供給發生轉向，社治資金性質從普惠性變為特惠性，實施主體、驗收主體、決策主體都從村民變為政府。公服資金的后期運轉失靈給我們的啟示是，需要對差異化公共品類型進行區分，在制度合理定位和技術適配的基礎上進行分類供給，才能達到資源下鄉效能最大化。本文將在后文詳細分析。

（三）獎補式：非規則發展性公共品供給

非規則發展性公共品指鄉村振興中農村地區的社會建設，具體有美麗鄉村建設中與農民生活密切相關的公共品，如文化建設、村容村貌提升、通戶路硬化和主干道黑化等，其制度定位是特惠性。這種公共品具有農民需求程度不一致、建設難度高低不一、資金投入量大、整體性強等特點。非規則發展性公共品的另一特點是長周期的提質升級、整體性強。

非規則發展性公共品供給的最關鍵部分是社會動員。在供給效率提升目的之上，更重要的是激發農民自己建設美好生活的動力，在參與建設過程中讓農民自治能力得以提升，其核心是讓資源下鄉促進基層治理有效。需要注意的是：第一，社會動員不能反復動員，而是要有周期性，周期性動員的運作邏輯也更貼合發展性公共品的特點。第二，允許動員失敗，一方面是由于農民社會分層分化，村莊中的農民群體間既存在經濟能力差異，更有代際和階層趣味分化，因此無須刻意強加發展性。另一方面是動員失敗才能維持內生的競爭性激勵效果，這不僅能激發受益者（有急切建設需求的人）的組織動員能力，同時會形成對發展性公共品需求關于建設必要性的協商和多數人決定的最大公意。

實踐中，以獎代補模式的完善經歷了數個階段。稅費改革前，集體采取內生性供給方式，由于農民自給的經濟能力不足，往往籌資籌勞的折算金額也只能供給少數最需要的非規則基礎性公共品，因此工程質量因成本低而規格受限。稅費改革后，為減輕農民負擔，國家取消“三提五統”、共同生產費和“兩工”（積累工和義務工），農民根據一事一議的原則民主協商并自愿籌資籌勞，農民首次獲得村內公共物品的需求決策權。但受集體生產聯系弱化、農民特殊的比較選擇公正觀1、制度輸入不足等因素影響，導致一事一議制度存在供給不穩定、少數人反對的問題，因而在全國范圍內的供給績效都相對較差。至2011年，國家推出的“一事一議財政獎補制度試點”正式確立為村級公共品供給新機制，意味著國家責任在農村公共服務建設中的強化。

總之，目前來看，以獎代補制度未能撬動農民更大投入的積極性，村級在公共品供給上重硬輕軟，只注重爭取財政指標開展項目建設，開展不符合村莊實際的高標準建設，而不是通過團結動員群眾來推動公共設施建設結構優化和多元參與。國家公共財政獎補資金在公共品投入結構中占據大頭，農民籌工籌勞難度大，不關心資金使用效率，進而出現長效管護無人參與、籌勞異化為市場交換等現象。在政府建設性財政投入有余，服務型財政不足的情況下，村社又沒有組織能力管護公共品，項目進村和長效經營都面臨問題，未能實現國家資源激活基層主體性的目的。

三、農村公共品供給的運作邏輯

差異化的農村公共品供給模式反映了我國不同時期的農村公共品供給方式在資金來源及其使用方式、農民參與機制、公共品制度定位等方面的顯著差異。本文重點研究村內戶外的公共品供給問題，因此后文不再對標準化基本公共品展開論述，筆者將通過進一步比較非規則發展性公共品供給與非規則基礎性公共品的運作邏輯，探究技術適配與基層治理效能的關聯性意義。

（一）政績導向下的非規則發展性公共品供給

非規則發展性公共品主要以行政主導的方式供給，具體存在兩種實踐樣態分化。第一，在地方政府政績競爭中，地方政府通常將有限財政資源統籌運用于打造少數亮點村莊，但在新農村示范村建設、土地整治等項目中，以縣為主的供給模式讓鄉村處于“失語”狀態，基層僅負責協調和配合項目落地，導致地方政府難以準確識別村莊需求，公共品的供需出現錯位。第二，在村莊發展競爭中，村干部為經營村莊主動吸附項目資源和積極招商引資，形成了縣鄉村三級共謀的分利秩序。

盡管這種公共品反映了部分農民需求，但未經內部轉化的外部推動項目落地常常會遭遇阻滯。究其原因，是利益矛盾發生在個體農民與市場主體之間，當利益不滿足的農民向國家與市場主體要價時并不會被集體和村社抑制，而不合作者群體要價時則遭致“集體冷漠”。2021年鄂東南H村引入“地心大峽谷”項目開展二期建設，村里一年內負債600萬元，鎮里的態度是“負債不要緊，說明做了事”。項目實施過程中，一個村民對一個廁所要價8萬元，直接導致更多村民也爭做釘子戶，村干部的心態是“當地農民太困難，老板多支持一點是一點”。長期博弈無果后，村社集體才不得不向上借助強制性行政力量幫助政府和市場推動項目落地，但卻造成了干群關系緊張的不良后果。同時，農民在項目進村的過程中成為了被動受益者，村民并不關心項目工程質量，更無心參與項目監督，認為“村干部有能力搞到來路水，那是他自己本事”，產生“資源消解自治”的社會后果[14]。

事實上，公共品政績化是地方政府和村級組織的“理性”選擇，地方政府將項目資金整合用于服務地方利益，公共品被包裝成了一種可視化程度高的工作亮點以獲取領導注意力，這無形之中扭曲了公共品供給的原始初衷。而其邏輯錯位在于村莊公共品“共域公給”，本應該由農民自己建設美好家園的責任全部被行政替代和包辦，非規則發展性公共品以技術理性的項目制形式被整合供給，但因其未對公共品性質準確定位和分類供給，導致共域協商空間喪失、共域監督權力消解，進而出現資源下鄉無法促進基層治理有效的悖論。在政績導向下的非規則發展性公共品供給過程，一方面，被占地農民出于自利性的考量將自身利益最大化，村社集體卻缺乏對不合理個人權利訴求的制約能力。另一方面，村莊內多數村PxFzA4Fj3wcRESSu/WF89xz3yfst5H3GM1GCSEG59pw=民的利益雖然不會因那些索要超額補償的農民而受損，但他們被排斥出了集體決策和利益分配之外，也自然不會產生對“釘子戶”的防御機制，更不會出于關心自身利益而參與到項目建設過程中的監督中來。資源下鄉的過程反而成為透支治理資源、瓦解社會倫理的過程。另外，公共資源分配不均衡導致絕大多數普通村莊發展落后，無法通過公共品供給滿足農民需求和強化村級治理能力，鄉村組織治理權力的弱化不利于國家與農民間的良性互動。

（二）政績導向下的非規則基礎性公共品供給

值得注意的是，需求導向下的非規則基礎性公共品也可能轉向政策導向下的非規則發展性公共品，從而導致技術失靈。成都社區治理發展專項資金制度原本是為了滿足農民美好生活的發展性需求，但在實踐過程中卻面臨困境。社治資金2供給模式使基本公共品供給的自治邏輯轉變為政績導向下的項目建設。調查發現，一方面，2/3的資金用于應付上級行政事務，主要是村內環境整治和治安巡邏等。另一方面，鄉村兩級通過運用社區激勵資金配套基礎設施建設，打造村莊景觀，這有利于在創建示范中不斷提升等級，從而吸附更多的外來資本和政策資源。

其后果是，村莊基本公共品供給效率下降，資源下鄉無法通過分配型動員激活村級治理。從資金分配方向來看，發展性公共品與基礎性公共品在現有供給制度中存在競爭關系。從資金安全性的監督層面來看，基礎性公共品因項目小且分散，單個項目附加成本過高。村內基本公共品無法在村民自治框架下保障穩定供給。鄉鎮政府與村莊社會精英則在制度變遷的結構中轉變為營利型經紀，個別村組被動地成為公共資源受益者，而大多數村組則無法滿足基本公共品需求。總之，雖然在項目實踐過程中保留了公眾參與環節，如通過農民簽字、進行滿意度測評等民主表達，但農民實際并未享有真實決策權，更沒有被加大的資源輸入和更完善的制度保障動員起來，民主制度多流于形式。

要使資源下鄉中的公共品成為治理效能提升的助推器，解決公共品供給效率低下的問題，關鍵就是要將公共品供給技術與公共治理二者聯結。公服資金制度之所以在前期成為非規則基礎性公共品供給的典型樣本，其關鍵在于找到了公共品供給的共域治理場域，即借助資源下鄉激活民主化的村級治理。共域治理領域類似于黃宗智所說的“第三領域”——一種介于國家與社會之間的一個相互重疊的中間區域，但不同的是，第三領域強調政府官員和鄉村社會的半正式官員的區域協作治理[15]；共域強調的是在村莊內部充分激活村民自治組織，動員全體村民自主建設共同的美好家園，實現行政激活自治的效果，進而解決“最后一公里”難題中的監督與激勵問題。

（三）需求導向下的非規則發展性公共品供給

項目進村過程中利益難以調平與土地政策調整、基層治理體制變遷、村莊社會結構變遷有關。第一，物權法保障了農民土地承包經營權，政策調整固化了農民的土地利益，在集體組織能力弱化的情況下，不能通過強制力侵犯私人權益。第二，服務型政府建設中出現服務泛化問題[16]，民意反饋的制度化渠道增多帶來了私人權利訴求的無序擴張。第三，村莊社會在市場沖擊下快速解體，地方性社會規范發揮的社會約束力弱化，行政包攬的項目建設方式將農民邊緣化，農民參與公共事務的積極性不足。由于不合作者的利益訴求具有瑣碎性、不確定性，還可能激發潛在的治理風險。

實踐證明，只有將公共品供給置于基層公共治理中，提升基層組織能力，開展社區共同體的共域自治實踐，才能化解“最后一公里”難題。首先，共域是公共品供給的重要領域，共域的公共品范圍是指村內戶外的公共品，它具有半私半公、非規則性的性質特點，具體可以分為非規則基礎性公共品和非規則發展性公共品。目前，加大發展性公共品供給是鄉村振興實踐中的趨勢，但在通過資源下鄉介入鄉村治理時，首當其沖就應確立治理邊界的問題。第一，對于非規則基礎性公共品而言，國家作為完全的融資主體，農民通過項目管理和資金分配參與到民主決策中。第二，對于非規則的發展性公共品而言，超出了國家供給范圍，應先由農民承擔部分供給責任后，國家再通過以獎代補進行動員、激勵、指導。農民則通過項目融資、投勞建設、項目管理、資金分配徹底參與到公共品供給的全過程中。發展性公共品與受益者有緊密利益關聯，在國家資源下鄉分配的過程中，農民都希望國家資源和籌集的集體資源能最大程度地惠及自身，農民因關心切身利益有參與的根本動力。

其次，共域是基層治理主體性培育的實踐場域。社區共同體具有有效制約特殊主義邏輯的作用。社區共同體的民主協商和民主動員過程是形成集體共識的過程。共域內的公共品特點是其利益矛盾關系，是A的利益和B的利益沖突，或C與小集體利益不一致，而不是個體利益與國家利益不一致。當公共品成為共域的治理事務后，受益者集體就要重構村組內部利益關系，通過人情、面子等社會資源將個體間的權利沖突消弭。如不停地通過各種辦法與之拉扯，發動不同社會關系上門做工作，直到“磨”得對方同意。在通過民主方式降低協商成本時，集體需要運用多元化治理方式分散解決釘子戶，動用非規則的、人格化的矛盾調解手段。如針對不愿意讓地的不合作者，受益者通過找他的親朋好友做工作、晾著他、感動他、自己妥協、空頭支票等各種方式治理不合作者，但這種利益平衡的前提是基于村莊的長期互動。

最后，共域是國家財政力量對農村滲透的對接領域。社區共同體具有資源承載功能，可以將個人利益與公共需求結合，并將個人利益轉化為公共利益，使交易成本內部化，是重要的公私轉化組織層級。由此，國家與社區共同體對接就可以減少與數億分散農民協商的制度成本，降低基層政府特殊主義資源分配的自利性空間，形成對項目制供給模式的有效補充。

在資源下鄉背景下，基層政府因傳統制約手段失效，不得不以市場交換、犧牲規則與價值的方式對不合作者進行治理，這種利益式治理雖然短暫性地擺平了不合作者的不合作行為，卻削弱了基層治理的規范性和公共性。與之相比，小集體在調平利益的過程中每成功一次，就能夠增加一項治理資源，普遍化的零補償方案成為公共意志，而不會出現釘子戶群體效仿問題。這既不同于稅費時期基層組織運用集體財產分配權形成的“資源控制型約束”，也不同于運用私人治理手段形成的“制度外暴力型約束”[17]。基層組織在項目進村中扮演的是政策宣傳、技術指導、村組會議召開的服務者和引導者角色，農民才是互動協商的主體。民主實踐過程也就成為了增量治理的過程，有助于促進基層治理規范性生成并提升村莊公共性，重塑農民權利與義務關系的平衡。

四、農村公共品供給的優化路徑與治理績效

下面將結合案例對需求導向下的公共品運作機制進行呈現和分析。2021年，長沙市開展“美麗宜居村莊”創建活動。下轄寧鄉D鎮3個村因政府出資、市場投資、群眾籌資力度較大被評為美麗屋場建設先進村，其中Q村被評為全國文明村。但D鎮剩下的5個村卻連道路拓寬、路燈安裝、水利建設等基礎性民生設施都未配齊，農民生產生活十分不便，同時還存在農民參與發動不充分、參與過程不規范問題。在政府財政資金縮緊、項目招投標成本高、專項資金使用效率低下與廣大農民美好生活的需求日益增加的矛盾下，在已有一批先進示范村的基礎上，鄉鎮結合基層實際，制定《“三三制”激發群眾共建共治共享內生動力的基層治理創新實驗方案》。具體而言，第一，以鎮級統籌、村級動員、村民自建自管，優化三方主體供給結構。第二，整合財政獎補、籌資籌勞籌料、社會資本三方資金，拓寬公共品供給渠道。第三，按照“宣傳動員-籌資籌勞-總結推廣”三個流程，系統性提升村組競爭申報熱情和群眾“我要建”的參與熱情。

基于民主動員的資源輸入方式，D鎮突破了“美麗宜居村莊”的創建邏輯，滿足了大多數村莊的公共品需求，各村開展了豐富的公共治理實踐。不僅使農村公共品供給效率提升，而且提高了基層治理能力，“三三制”公共品供給的創新機制對資源下鄉推動鄉村治理有效具有重要啟示意義。

（一）實踐路徑

1. 分類供給與確立責任邊界。建設美好生活是農民自己的責任，D鎮形成了“政府主導、村級主體、群眾主人”的建設管理模式。政府承擔規劃指導和資金引導角色，農民成為真正的內生供給主體。責任邊界的確立依據有兩點，分別是基層村社組織對項目類型的承接能力和公共品資源屬性。第一，清晰辨別公共品供給性質并進行分類供給。文化建設（標示牌、文化石）、村容村貌（庭院整理美化）、山塘邊坡整理等提升發展類項目按照社區互惠原則，被納入各灣組村民投資投勞的部分。在D鎮C村老屋灣組屋場建設中，農民自籌部分共計72萬元（籌資籌工籌料折合），農民直接投勞參與道路拓寬、硬化、廣場建設美化、庭院整理建設、疏浚清淤等事項中。小組自籌資金23萬元用于填山塘、邊坡整理、請挖機和壓路機。政府則負責投資量大、工程標準高、建設難度大的項目，如農田水利和道路黑化。

第二，權力下放與責任下移。D鎮調整資源進村方式，引入村落競爭機制，形成了村莊內部動員激勵。項目建設指標與獎補資金按照“先建后補”規則，前期道路拓寬和護砌工程、占地中瑣碎的利益矛盾由村莊自主解決。村落治理能力越強，矛盾越少，越容易獲得項目審批。此外，D鎮為降低項目成本、避免政府包攬代建，推出《基礎設施以獎代投方法》，規定40萬元以下項目不招標，賦予了村組小型項目建管權，其中環村道路前期工程分段運作承包給各組自主采購和實施，按照各組實際情況制定籌資籌勞標準和職責，形成群眾認可的建設管理制度。政府則發揮輸入制度、整合資源的作用，設定鎮、村、民各出資三分之一的財政獎補標準，設定籌資籌勞范圍要求并檢查承諾書，設定額外激勵條件（額外對群眾零信訪、村民零違法、村莊零亂象的小組優先立項和資金支持）。

總的來說，分類供給與責任邊界確立為農民參與項目建設提供了資源條件和物質基礎。政府與農民“一前一后”“一內一外”實現了國家與農民在公共品供給中的充分互動，體現了農民的主體性，把國家和政府的事真正變成農民自己的事。C村2023年修建通組路11公里，19個小組共籌資約130萬元，籌勞（4851個）約150萬元，社會資源籌措200～300萬元，每組都有村民在前期建設中投資上萬元，其中一戶最高捐資達18萬元。不少村民超額完成籌勞任務，即使是65歲以上的免去義務籌勞的老年人也積極參與到送水、做飯、清掃等后勤保障工作中。

2. 創設組織架構與打造治理平臺。首先，在組織架構上。第一，成立各級鄉村公益建設工作領導小組，鎮村兩級書記牽頭推進，將聯村（組）干部、村民小組長、村居民代表等關鍵少數納入領導小組成員，黨政體制的組織基礎，能為高效有力推動村級公益建設提供保障。第二，村級開展三長制，合理劃分基層治理單元。小組長和村委更多參與到公共事務的籌劃和設計中，但具體實施和做工作離不開能力型村民的有效執行。“片長（聯組村干部）-小組長-鄰長”三級支撐村支兩委，每15戶民主選舉一位鄰長有助于充實既有的治理單元。第三，民主推選成立公益事業建設理事會，負責籌資籌勞、項目申報和工程建設。全鎮154個村民小組逐一召開戶主會，選優配強4～6個“有熱情、有時間、有能力、有威望”的“四有”村民或社會賢達成立屋場召集人隊伍，理事會成員在宣傳動員、制定籌資籌勞規則、帶頭捐款和利益調平上發揮重要作用。總之，組織動員村莊中的中堅農民形成扁平治理結構能夠激活鄉村社會中的非正式權威資源，進一步形成從國家到個體農民的層級動員結構。C村識別出的130個在村積極分子依靠社會資本和群眾威信動員村民參與公共品建設，產生顯著效果。

其次，建立議事平臺。村民自治為村民公共需求表達提供了實踐平臺，C村多次召開黨員會、三長會、離退休干部會、婦女會議、屋場會，鎮村干部列席參加，在居民議事過程中對項目建管制度、資金使用等事項進行充分協商和民主決策。這不僅讓鄉村公共需求有制度化表達空間，而且明確了村民在鄉村公益建設中的角色和責任。為發揮群眾監督作用，議事會還規定須在3天內答復村民訴求，否則可向民情監督站申請調解。另外，還對不合格理事會成員進行動態調整，以確保重新民主選舉出群眾信任的公益建設帶頭人和利益代言人。總之，村組議事平臺以農民利益為抓手培育了村莊公共性，作為從眾議到公意的過程，能夠實現個體利益向公共利益的轉化，也讓資源下鄉從政務真正轉變為村級內部治理事務。

最后，建立激勵機制。堅持多元主體參與管護，鄉村兩委利用功德銀行道德積分、文明戶、清風之星、功德碑等文明評比和宣傳展示激勵群眾參與公共設施維護，重建了社區評價體系。沒有積分和得不到表彰的不合作者容易被其他村民邊緣化，義務籌勞、主動捐資、自覺參與維護的積分達人能夠獲得集體認可，得到年底表彰。如五保戶在屋場會上首先舉手捐資后，村民對他刮目相看。激勵機制與家庭信譽、面子等鄉村社會內生治理資源掛鉤，改變了農民既有行為規則。村莊公共規則也在基層民主治理過程中得以重塑，農民正確權利義務觀也逐漸樹立起來。

（二）治理績效

農民不僅在“三三制”公共建設創新模式中被廣泛動員，而且還產生了公共治理績效，具體可通過以下三對關系來理解。

1. 行政與自治關系的處理。“三三制”模式是政府與社會共同參與的協同性供給方式，而不是在政策導向的強制性供給和政績導向下的誘致性供給。首先，合理的制度定位與責任邊界劃分。美麗屋場建設是一種非規則的發展性建設，政府將美麗屋場項目建設定位為共域的公共品供給，因此，農民是建設自己美好生活的第一責任主體，同時有較大的自主空間。建什么，怎么建，建到什么程度，群眾自己協商，村級組織和鄉鎮政府只提出參考和建議。農民如因挾持集體利益，導致建設不成功或是爭取不到建設指標，后果也由受益者群體自己承擔。因此，國家和農民的責任主體有明確邊界，表現為農民承擔前期工程的全部協商成本和較少資金成本，國家承擔后期工程較多的資金成本。由此不難發現，公共品供給的過程也是治理下沉的過程，經過小集體內民主的博弈和決策過程，農民需求在集體中更易被精確識別，不容易產生供需不匹配或供給過剩的問題，外部資源經由內部轉化，化解了行政主導公共品供給產生的協商成本。

其次，政府角色的合理定位。政府發揮引導倡導作用，具體表現為：一是研判政策、結合實際開展治理創新。鄉鎮黨委班子成員應充分學習和領會中央、省市級政策，充分研判，開會討論，并結合基層實際設路徑、做方案，在項目申報、前期策劃、后期維護上有因地制宜的指導意見。二是以競爭性適應邏輯，激活各村組積極競爭項目，在項目建設中提升基層治理能力。只有能在3天內籌集資金、平衡村民利益的小組才能申報成功，這對村組治理能力的要求很高的同時，也取決于項目是否真正嵌入地方社會。三是統合政策資源銜接村委。鄉鎮政府為突破財政資金不足的問題，積極爭取中央資金、整合生態環境和交通運輸等部門資源。基層通過創造性使用項目內容、規范使用項目資金，合理包裝項目運用在村莊水系恢復、山塘清淤、機耕路建設等群眾決策的項目上，為各村公益建設提供資金基礎。四是通過鄉鎮駐村干部聯組機制，把控全局。盡管各村都有機會參與競爭項目的申報，但鄉鎮政府中聯村的領導干部和聯組干部都會提前篩選和審核，對于在2年內無化債規劃和能力的村莊控制建設體量，遵循“盡力而為、量力而行”的原則。村莊化債能力取決于駐村單位的資源支持、向上爭資跑項、整合和盤活閑置資產、激活沉淀社會資源的多重資源整合。同時，政府發揮控制與糾正功能，對村里開展建設有度的把握，對一些操作細節、流程不規范提出修改意見。比如道路建設僅允許從2米拓寬到5米，一些村民小組在建設過程中想修到7米，被駐村干部發現后阻止。

2. 監督與制約關系的解決。不同于僅強化規則導向的外部監督，過程性外部監督產生了供給的制度約束，但也降低了供給效率。浙江寧海在“五議決策法”的基礎上制定了村級權力清單36條，使村級權力在國家制度供給后得到約束，但村干部卻能通過消極治理、項目交換、熟人社會關系解構組織監督[18]，使制度規范難以發揮效用，導致的結果是既沒有解決代理人失控的問題，也沒能激活基層民主。

監督與制約是權力制衡的兩種方式，監督與制約相互包含又各有側重。權力制衡主要通過分化組織和規范程序兩個方面實現，復雜的組織結構與規范程序都可能導致制度運行成本過高，而使村莊的建設事項無法推進。“三三制”模式解決了目前“項目制度的復雜外部監督+村級權力結構的復雜制約”中制度效率低下的問題。在組織結構上，組織化的農民、聯村干部對村干部權力有實質制約，尤其是前者發揮著全過程內部監督的作用。農民積極承擔監督責任，村干部越軌行為能得到民眾的廣泛監督，同時村干部還受到公共意志的約束。在規范程序上，鄉鎮確立三級協同監管制度，群眾可以隨時通過監督熱線舉報項目資金問題，并向民情監督站申請調解。建設理事會要求實施“組賬雙管”，直接自管自用、鎮村兩級自公開。在建設過程中要錢賬分離，如購買5噸水泥需要由村干部、男組長、女組長3個人簽字，送貨、買貨、過磅，籌集款項和籌工數量等都要公示，最大程度減少村干部權力尋租空間。一些小型項目多由本組帶頭捐資、義務籌勞的積極分子（包工頭）以低于市場價格承包。

3. 規則與靈活關系的把握。“百姓走前面一步，政府走后面一步”保障了資源下發的精準性，避免了村莊通過扮富、哭窮的策略性行為讓自己成為試點對象[19]，由于需要村民真實的、具有積極性的，開展了全過程人民民主的具體實踐過程，村組才能得到申報指標，項目資源才會規范輸入，因此就避免了一些村莊通過發展性負債策略抓包項目后，村莊被誘致發展項目而產生的風險。

公共品供給與項目制配套資金規則的差別在于：第一，目標GRt+V574H8jmbegaCqzIMWZnKLMRDgSpUyeJhJ6Nvds=替代與目標維持。項目制在政策實踐過程中，因各級政府將自身利益裹挾進去，消解了項目的公共性目標，進而轉變為營利性目標，項目的自我衍生特質意味著只有通過“做大盤子”才能申報成功、吸附更多市場和政策資源。也就是說，只有不斷經營項目，才能化解配套產生的債務。先建后補規則保存了項目的公共性目標，即公共服務運用于滿足農民實際需求，解決區域不均衡發展問題。項目本身的公共服務屬性凸顯，項目主體仍是參與建設的農民，項目不會因為要“自我保全”而反過來異化參與建設的村民。第二，誘發集體債務與規避債務風險。一方面，鄉鎮對村級化債能力進行把控，在2年內有明確具體的針對性預算內專項資金的要進行報備，決定大做還是小做。而且，鄉鎮要負責為公共服務投入1/3，鄉鎮通過預算內經費和非預算內的財政收入共同獎補，使村級小規模公共品降低了資金管理的合規成本。另一方面，農民自籌資金決定了項目獎補資金的上限，村民的籌工籌勞籌料不僅降低了項目建設的固定成本，還降低了項目建設中因治理矛盾產生的外溢成本。據村干部測算，如果按市場雇工和標準化補償占地，建設成本會是“三三制”模式的10倍。同時，項目通過驗收后，國家的每筆項目資金在固定預算內支付，形成一種自下而上的自主性資金整合，避免了陷入“舉債-收益”的惡性循環。

五、結論

在項目制實踐中，中央為實現集權以專項資金強化條線權力，同時賦予條線部門監督權、驗收權，保證中央專項資金安全落地，完成公共品供給的國家職責。其結果是，項目制通過技術理性制約了基層塊塊政府的不規范行為，但部門權力因技術壟斷而迅速擴張，國家為進一步制約部門的“技術權威”無限打制度補丁，大大提升了基層治理的合規化成本。更重要的是，面臨項目落地的阻礙，為解決激勵不足問題，部門通常會給予制度外激勵，使鄉村基層政府積極參與到項目落地的治理過程中，導致部門不得不以犧牲合法性讓渡利益給基層尋租，擺平落地梗阻，但事實上傷害了社會。

可見，無論是通過條線擴權方式讓普遍主義的項目制度“一竿子插到底”，還是賦予基層政府及相關利益主體制度外激勵以降低項目落地的協商成本，都沒有根本性地重塑國家與農民的關系，國家也就無法通過資源輸入完成對農村社會進行現代化改造的任務。項目制度的供給效率之所以低下，其根源在于資源下鄉未轉化為對基層社會的組織動員和基層組織能力的提升，角色錯位，服務群眾能力不足[20]，使分散的個體農民無法參與到村級公共品的決策過程中來，從而導致公共品供給呈現出供需錯配、制度定位沖突導致技術錯配的問題，最終造成財政資源投入增加，面臨著“小事辦不成、大事辦不好”的困境。“三三制”模式之所以能同時發揮公共品供給效能和治理效能就在于真正實現了組織化動員。

首先，以縣為主的公共品供應模式變為了鄉鎮統籌的競爭性適應模式，解決了項目資源不均衡分配與供需錯位的問題。第一，在公開透明的競爭與激勵制度下，鄉鎮充分調動了各村參與建設的動力。基于社會動員程度上的村級民主能力決定了資源分配方向，使項目資源能與村莊需求適配。第二，部門不必通過制度外激勵推動項目落地，減少了項目資源被截留的機會，各村組以低成本完成規范化建設能讓部門放心將資金分配給項目，保障了資金安全性，使政府意愿與村莊實際發展結合起來。在整個過程中，各主體定位清晰：縣級部門做法定范圍內專業事務，發揮項目制的技術優勢；基層組織發揮引導、協調、溝通、指導作用；群眾發揮建設主體性，達成了多主體協同治理的效果。

其次，治理成本包干主體下移，解決了國家資源下鄉中基層治理能力弱化的問題。鄉鎮從懸浮型政權轉為“沒權沒錢”“跑腿辦事”的“協調型政府”[21]。鄉鎮負責項目執行過程中征地、拆遷、后管的協調工作，但卻陷入向上強依附、向下弱控制的困境，因此協調動力弱，基層政府以承包治理成本交換營利型經紀身份。在“三三制”創新實踐中，以各村民小組開展公共品共域治理實踐活動。協調工作由以建設理事會為核心的村民小組完成，村民小組既承接項目資源和建設權力，又承擔群眾監督的主體責任。國家資源直接與農民對接，改善了原來“兩頭聯系弱，中間聯系緊”的局面。最重要的是，中央不必擔憂監督和激勵的問題，農民做自己想做的事本就自帶激勵，也必然會產生內部性全過程監督，鄉鎮政府的角色回歸為管理者與服務者。“三三制”創新供給制度真正轉變成全過程人民民主的實踐過程，解決了項目落地最后一公里難題的監督與激勵問題。

最后，重塑新型治理模式，通過資源輸入和制度輸入解決了傳統代理人體制中代理人失控問題。從村莊治理主體結構來看，“精英替代型村干部+擴大化的+P3s+OqFO1g8MRTqVKZVxQ==謀利型釘子戶群體”轉變成了“能人型村干部+有主體性的組織化農民”的治理主體結構，更能有效完成國家與個體農民之間的利益轉化、重構村莊內生性自主秩序。公共資源獲取不依賴資源的權力網絡運作，也就不依賴于個體村干部跑資源的能力，資源按基層民主治理能力分配。村干部和理事會成員及鄰長的權力來源于村民賦予，不同于國家代理人的權力來源于行政體制。因此，權力運用越是有績效，多元化村莊治理主體就越能在接受群眾監督的過程中不斷獲得群眾認可，增加自身基于事務產生的治理權威，產生自我價值。總之，開放性的村級權力結構、多元治理主體的治理新動能、正向的社會化內部監督對資源下鄉有效和基層善治具有重要意義。

[參考文獻]

[1] 葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革[J].經濟研究，1997，（6）.

[2] 王海娟.項目制與農村公共品供給“最后一公里”難題[J].華中農業大學學報（社會科學版），2015，（4）.

[3] 周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角[J].開放時代，2015，（2）.

[4] 陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013，（2）.

[5] 荀麗麗，包智明.政府動員型環境政策及其地方實踐——關于內蒙古S旗生態移民的社會學分析[J].中國社會科學，2007，（5）.

[6] 曹海林，俞輝.“項目進村”鄉鎮政府選擇性供給的后果及其矯正[J].中國行政管理，2018，（3）.

[7] 謝小芹，簡小鷹.從“內向型治理”到“外向型治理”：資源變遷背景下的村莊治理——基于村莊主位視角的考察[J].廣東社會科學，2014，（3）.

[8] 田孟.發揮民主的民生績效——村級公共品供給的制度選擇[J].中國農村經濟，2019，（7）.

[9] 錢全.鄉村振興背景下公共品供給模式類型及其治理分化[J].學習與實踐，2021，（7）.

[10] 楊麗新.項目控制權分配與農村公共品供給的實踐差異——基于中西部四村莊項目進村的比較研究[J].中國行政管理，2023，（4）.

[11] 賀雪峰.資源性質如何影響村級治理[J].學海，2024，（2）.

[12] 賀雪峰，桂華.農村公共品性質與分配型動員[J].開放時代，2022，（4）.

[13] 李元洪，桂華.分配型民主機制下農村公共品供給模式研究[J].中州學刊，2018，（7）.

[14] 李祖佩.“資源消解自治”——項目下鄉背景下的村治困境及其邏輯[J].學習與實踐，2012，（11）.

[15] 黃宗智.集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008，（2）.

[16] 杜姣.基層服務型政府建設中政府責任泛化困境的生成邏輯及破解路徑——推進農村廁所改造的案例研究[J].中國農村經濟，2023，（2）.

[17] 曾紅萍.去公共化的鄉村治理及其后果——以利益密集型村莊為例[J].學習與實踐，2013，（2）.

[18] 紀芳.鄉村自主性與基層民主制度創新——以“寧海36條”制度創新為例[J].求實，2021，（1）.

[19] 渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012，（5）.

[20] 周興妍.人民性治理：積極發展基層民主助推鄉村治理有效——湖北省枝江市村灣夜話創新民主協商機制的調查與思考[J].決策與信息，2023，（9）.

[21] 付偉，焦長權.“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府[J].社會學研究，2015，（2）.

[責任編輯：汪智力]