超長期特別國債支持“兩重”建設的經濟效應與政策建議

李強總理在2024年《政府工作報告》中提出，從今年開始，擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年首先發行1萬億元，有利于發揮財政資金穩增長、惠民生的重要作用，解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題。7月30日，中央政治局會議指出，要用好超長期特別國債，在當前經濟修復仍面臨有效需求不足、社會預期相對偏弱、重點領域風險隱患仍然較多等多重壓力下，進一步推動超長期特別國債相關項目加速落地，大力支持兩重建設，充分發揮其資金效用，進一步夯實中國經濟回升向好的基礎。

超長期特別國債支持“兩重”的戰略意義

超長期特別國債將重點用于科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等全局性、外部性領域，體現了黨的二十屆三中全會提出的國家重大戰略定位，對于推動經濟結構轉型升級、培育和壯大新質生產力、推動建成現代化經濟體系具有重要戰略意義。

一是充分發揮政府投資的關鍵性作用，進一步夯實中國經濟回升向好的基礎。由于“兩重”項目通常回報周期長、公益性強但收益偏低，民間資金投資意愿不足，而超長期建設國債能夠解決經濟建設中所面臨的資金壓力。近期中央安排了3000億元左右超長期特別國債支持“兩新”，以助力促進消費、提振需求。截至7月底，超長期特別國債已發行4180億元，并陸續通過相關項目進行審核。隨著項目的逐步落實，將促進解決當前有效需求不足的問題，為經濟增長提供必要的資金支持。

二是進一步優化政府債務結構，降低宏觀債務成本。在當前民間投資意愿不足、地方債務規模快速擴容，導致顯性債務和隱性債務壓力均顯上揚，結構性及區域性風險突出，弱區域、若資質主體的信用風險加速釋放，風險傳導性增強，投融資對接不暢。專項債中社會資本參與度低，市場化融資占比較小，影響投資撬動效應和政策效果的顯現。中央仍有加杠桿空間的背景下，通過發行超長期特別國債的方式，增強社會信心、優化債務結構、降低宏觀債務成本。①

與美國、日本等發達經濟體相比，我國政府部門仍有較大加杠桿空間。尤其是從債務結構看，海外主要經濟體大多是中央政府加杠桿為主。截至2022年年底，英國、巴西、美國的中央政府債務占比均在90%以上，印度中央政府債務占比也有67%，而我國2022年底中央政府債務占比僅有42.4%（2023年為42.3%）。

通過中央政府加杠桿、加強宏觀調控，有利于進一步優化政府債務結構。根據測算，若全部1萬億債務由地方發債，則增加地方政府杠桿率0.8個百分點至35.2%；地方債務占比增加1.3個百分點至58.1%。同時，近年來在大規模實施減稅降費政策、房地產市場深度調整等多重因素影響下，地方財政持續承壓。此次特別國債通過中央本級支出暫安排5000億元、對地方轉移支付暫安排5000億元，能夠在一定程度上緩解地方財政壓力，且有利于降低宏觀債務成本，減輕政府部門整體債務付息壓力（我們測算可降低付息成本約5.5億元）。

超長期特別國債支持重點領域的經濟效應測算

超長期特別國債資金可能通過直接投資、資本金注入、投資補助等方式支持項目建設，為重點項目、企業提供了新的融資渠道，尤其對于收益較低或者風險不確定性較高、市場化資金參與度低的領域，提供了相對有力的資金支持。從經濟效應來看，② 根據中誠信國際研究院估算，7000億元支持“兩重”或拉動今年GDP增長0.1個百分點左右，3000億元支持“兩新”或拉動今年GDP增長0.34-0.67個百分點。結合用途分類估算撬動規模和對年內的GDP影響如下：

一是3000億元左右超長期特別國債資金支持“兩新”。近期發改委、財政部聯合發布《關于加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新的若干措施》，安排3000億元左右超長期特別國債支持“兩新”：其一，中央向地方安排1500億元用于消費品以舊換新等，需地方提供配套資金，若按文件要求的央地總體9：1資金比例安排，地方需提供配套資金約166.7億元，涉及央地財政資金共1666.7億元，考慮到這部分資金基本用于消費品以舊換新，按近年來3.6倍的消費乘數測算，且額度于年內全部使用完畢（根據要求，若分配的額度未在年底使用完畢，則需回收至中央），2024年拉動經濟增長0.46個百分點。其二，中央直接安排1480億元用于設備更新等，若按1.9倍的投資乘數測算，且額度于年內全部使用完畢，拉動2024年經濟增長0.21個百分點。若額度在年內未使用完畢，則對經濟的帶動效應有所降低（見表1）。

二是7000億元左右超長期特別國債資金支持“兩重”。今年擬發行的1萬億超長期特別國債中，剩余的7000億元左右或支持“兩重”，根據當前各地擬申請資金（見表4），并參考用途較為類似的長期建設國債， 此次超長期特別國債撬動倍數約為2.5-5倍，預計7000億元特別國債或拉動總投資1.75-3.5萬億元。從年內看，參考去年增發國債可能在3-6個月形成實物工作量，若建設期5年左右，此次超長期特別國債或拉動今年GDP增長0.1個百分點左右（見表2、表3、表4）。

對當前債務風險變化趨勢的應對

做好財政、貨幣政策配合，加強全鏈條全周期監管

第一，合理劃分央地財權事權，并優化項目審批建設等機制，保障項目順利推進。一方面，梳理“兩重”項目建設中的中央和地方的投資關系，明確中央和地方的責任歸屬，合理劃分央地財權事權，適當加強中央事權及支出責任，結合事權責任做好央地財政預算統籌及分配，對于長周期項目，需完善跨年度預算平衡機制；同時，為配套用好中央資金、推進項目順利進行，地方政府有責任在事權范圍內做好配套資金支持，合理安排預算。另一方面，中央層面應統籌協調好各方資源，建立暢通的信息共享與溝通機制，優化項目報批，協同推進項目實施。

第二，強化跨區域、跨部門協調配合，完善項目儲備并推動項目加速落地。堅持“項目跟著規劃走、資金跟著項目走、監管跟著資金走”的原則，統籌完善政府投資項目儲備，并切實加強統籌協調。一方面，可將項目實施中的可行性、各類資金到位時間、參與主體資質等更多因素納入儲備標準，并根據項目重要性、緊急性、期限、收益等進行分類，完善項目篩選儲備機制。另一方面，在項目按期論證及申報時，可多方統籌謀劃一些跨區域、跨領域、跨層級的重點項目，充分發揮各方優勢，推動項目加快落地。

第三，建立全鏈條全周期的管理制度，加強資金監管。近期多地發布審計報告中披露，對于去年增發的萬億國債，部分地區存在資金閑置等問題，應建立全鏈條全周期的管理制度，加強資金監管。前期需要做好專項規劃、方案和可行性研究工作，并加強項目儲備；中期需要持續做好項目進度評估、效率評估，完善財政績效考評指標體系，加強資金支出績效管理；后期可建立項目落地跟蹤評價機制，實現項目可查、責任可追、資金可溯。此外，在兩重項目建設過程中，從會計角度，建議建立和完善項目的現金流量表、資產負債表、項目收益表，增大信息披露力度，保障項目建設規范透明。

第四，加強貨幣財政協調配合，統籌好各類政府債券發行。由于今年專項債額度較高，且發行萬億超長期特別國債，因此需結合資金需求，合理統籌安排地方債與萬億特別國債的發行節奏，避免集中發行壓力；同時為保障政府債券平穩發行，也需進一步加強貨幣政策和財政政策協同配合，通過加大公開市場操作力度、調降存款準備金率等向市場提供流動性。

積極引導社會資本，大力支持“兩重”建設

第一是根據項目收益、期限等因素進行分類，再引導社會資本分類投入，提升資源配置的整體效率。對于公益屬性強且關系社會民生的純公共領域，仍以政府投資為主；對于市場化程度較高、公益屬性逐步減弱的準公共領域，應注重發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，鼓勵社會資本深度參與項目投資及運營；對于經濟效益明顯高于社會效益、完全可由市場機制解決的領域，放權于市場。此外，對于社會資本具有參與必要性的領域，也應注重資金類型與項目期限相匹配，提升資源配置的整體效率。

第二是適當增加政策性開發性金融工具額度支持“兩重”建設。通過政策性開發性金融工具支持“兩重”建設，可在不影響政府杠桿率以及赤字的前提下擴大有效投資。因此，建議適時啟動政策性開發性金融工具，適當增加一定額度支持“兩重”建設，為有一定收益的超長期特別國債項目資本金搭橋，緩解資本金到位不及時等情況，必要時針對收益較高的項目可適當安排一定額度予以支持。

第三是引導商業銀行加大對優質項目的支持力度。一是引導商業銀行合理增加重點領域信貸規模，同時可研究創新特色專項貸款品種（比如科創類特色貸款等），并對重點項目適當延長貸款期限、實行更優惠利率等。二是鼓勵商業銀行建立綠色審批通道，簡化審批流程，保證配套資金及時到位。此外，也應對參與“兩重”建設資金投放的商業銀行予以政策支持，除設立專項支持工具、財政貼息外，也可考慮對于完成“兩重”領域一定貸款額度的商業銀行適當降低法定存款準備金率；對于投放風險較高的領域（如科創類項目等），若后續發生貸款損失，對損失部分的一定百分比（比如1%）予以補貼等。

第四是鼓勵保險機構參與項目投資。根據險資特點，可引導其重點投向期限偏長、資金流較為穩定的項目，通過設立股權投資計劃、債權投資計劃、資產支持計劃等產品助力“兩重”建設，激發資本活力。同時，也可考慮建立政策補貼、聲譽激勵等機制，提高其參與積極性。

（編輯 尚鳴）

① 中誠信國際研究院報告《如何看待超長期特別國債？》，2024年3月。

② 中誠信國際研究院報告《如何看待3000億超長期特別國債支持“兩新”領域？》，2024年7月。