川渝自貿試驗區協同開放空間策略研究

摘要：川渝自貿試驗區協同開放示范區是成渝地區雙城經濟圈和西部陸海新通道建設的重要支撐平臺。從空間角度研究川渝自貿區協同開放的問題并提出規劃策略，是優化配置成渝地區雙城經濟圈空間資源要素的重要手段。梳理相關政策，明確協同開放的空間內涵及空間要素，從平臺要素、通道要素、產業要素入手，分析川渝自貿試驗區空間發展現狀，總結川渝自貿試驗區空間要素存在的問題。以重慶自貿區為例，從優化區域協同布局、促進互聯互通共享、增存聯動差異引導、創新規劃管控方法等方面提出協同開放的空間規劃策略。

關鍵詞：自貿試驗區；協同開放；空間要素；規劃策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.002

2021年10月發布的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，明確提出“建設川渝自由貿易試驗區協同開放示范區”的任務。以自貿試驗區為核心的區域協同開放是適應區域一體化和應對國內外復雜經濟形勢的重要舉措。[1]2023年，川渝兩地共同出臺《川渝自貿試驗區協同開放示范區深化改革創新行動方案（2023-2025年）》，突出了開放引領、服務國家戰略、強化川渝協同等內容。建設川渝自貿區協同開放示范區，是中央部署的全國首個跨省域自貿共建平臺，通過統籌打造高水平對外開放平臺，可形成川渝協同對外開放發展新引擎，營造國際化、市場化、法治化營商環境，在成渝地區雙城經濟圈建設和我國經濟轉型發展中發揮示范引領、輻射帶動作用。

川渝自貿試驗區協同開放示范區建設以來，在制度創新改革、政務合作的協同開放等方面取得了一定進展，為川渝兩地空間協同提供了經濟基礎和制度基礎，但同時也面臨協同開放的領域和深度不足、對協同開放的認識不一致、[2]協同開放的空間基礎需要加強等一系列障礙和亟待解決的問題。川渝兩地有得天獨厚的自然資源和交通優勢，具備空間協同的區位條件。[3]從空間發展的角度研究川渝自貿區內部發展和協同開放存在的問題，提出解決方案，包括優化空間布局、打造重點功能、聯通基礎設施、協同產業空間、共建共享公共服務等內容，提升川渝自貿試驗區協同開放的能力水平，從而進一步優化完善成渝地區雙城經濟圈空間規劃布局、統籌自然資源配置效率。

當前，專家學者對我國自貿試驗區協同開放研究的內容主要聚焦在政策、制度等方面，分別從自貿區內部的板塊協同發展、自貿試驗區和區域發展的協同、自貿試驗區與產業發展的協同、自貿試驗區各片區之間的協同、自貿試驗區之間的協同等角度開展了研究，但基于空間角度的協同開放研究仍較少。本研究立足空間規劃，以重慶自貿區為例，圍繞為川渝自貿區協同開放提供空間保障，從平臺要素、通道要素、產業要素三大空間要素的角度，提出川渝自貿區協同開放的規劃策略，以期為我國自貿區協同開放提供規劃思路。

一、內涵與要素

（一）協同開放的空間內涵

協同發展是實現可持續發展的基礎。[4]不同層次協同開放的空間需求和特點呈現差異化。按照從宏觀到微觀的邏輯，主要包括自貿試驗區與國家戰略發展區（如“一帶一路”“長江經濟帶”等）之間的協同開放、不同自貿試驗區之間的協同開放、自貿試驗區與區域的協同開放以及自貿試驗區不同板塊的協同開放。與國家戰略間的協同開放重點在于融合地區戰略特點，提升國際影響力，助推國家戰略目標的實現。不同自貿試驗區之間的協同開放重點在于充分發揮各自貿試驗區的特點和效用，基于重大改革任務進行集成突破。與區域的協同開放主要是與所在城市及周邊城市的協同開放，重點在于立足自貿試驗區所在城市的交通、產業特點，有效利用地方優勢，加強互通聯系。自貿試驗區內部不同板塊的協同開放在于既能促進各版塊的差異化發展，同時又能統籌形成合力。

綜上，協同開放的空間內涵，即通過提升戰略開放平臺，暢通區域要素流動通道，加強交通和產業聯系等不同方式，調動不同層級、不同要素的協同開放，通過對內、對外的空間協同作用，引導空間資源在時間、空間、功能上的聯動，實現生產要素的自由流動和優化配置，進而實現區域整體利益最大化。[5]

（二）協同開放的空間要素

空間要素是空間視角下實現協同開放的重要空間載體，通過持續優化國土空間布局，加強空間要素精準配置，引導要素資源跨區域自由流動。[6]從空間的點、線、面等維度分析，融合對內、對外協同關系，將協同開放的要素分為平臺要素、通道要素、產業要素。平臺要素構成協同開放的空間支點，通道要素構成協同開放的流動網絡，產業要素構成協同開放的動力集聚區。

平臺要素主要包括制度創新平臺、保稅口岸平臺、產業集聚平臺等。平臺要素協同開放的空間要義在于平臺共建和聯動等。例如，廣東自貿區在南沙規劃建設23km2的粵港深度合作產業園，浙江自貿區規劃布局約120km2的嘉興聯動創新區。

通道要素主要包括以鐵路、公路、水運、航空等多式聯運的對外綜合運輸大通道，鐵路、水運、公路等內部通道，鐵路、航空、水運、公路等樞紐口岸。通道要素協同開放的空間要義在于構建國際貿易和物流服務大通道、基礎設施互聯互通等，通過協同高速公路、水運、鐵路、航空、軌道等形成自貿區各片區之間、自貿區與外部各大功能之間便捷的交通聯系。

產業要素主要包括各類產業集聚功能區、城市產城融合綜合片區等。產業要素協同開放的空間要義在于優化產業空間格局，突出各自特色優勢，強化錯位協同發展。例如，廣東自貿試驗區三個片區之間功能定位各有側重，依托粵港澳深度合作重點發展高端生產性服務業、世界服務貿易、國際商務服務休閑旅游產業等。

二、川渝自貿試驗區協同開放空間發展現狀

（一）空間發展特點

重慶和四川自貿區面積均在120km2左右，每個自貿區分為3個片區，重慶3個片區均位于中心城區，四川的3個片區位于成都和瀘州，川渝自貿試驗區6個片區之間在成渝地區雙城經濟圈的格局內呈現三角形的空間關系（圖1），雖然跨越了地理行政區位，但又是處于一個相對完整的地域系統，既各有獨特性，又擁有協同開放的區位優勢與空間基礎，其協同發展將有利于形成國家級重大區域決策部署的疊加效應。重慶自貿區三大片區結合中心城區三大槽谷地理格局，主要集中在中心城區中部和北部板塊的城鎮空間（圖2），分為西永片區、兩江片區、果園港片區?？臻g分布上有以下幾個特點：

一是地理上的大尺度分散，空間形態極不規則。為充分利用口岸、道路、產業等開放資源，照顧各地發展，自貿區分設三個片區，各片區由于各種原因分散布局在若干區塊，區塊沿主要道路布局，距離長，沒有足夠的腹地，如兩江片區縱跨五個行政區，由于缺少統一的行政管理，一定程度上增加了空間統籌的難度，在基礎設施和社會事業配套上難以形成統一的高標準規劃。

二是以存量空間為主，增量空間有限。由于國家對自貿區的面積有統一規定，基本為120km2左右，為了有效利用現有基礎，自貿區設立在制造業和服務業相對成熟的地區，導致自貿區存量空間占比較高（圖3），基本達到50%以上，部分片區高達90%，主要功能包括工業用地、商業服務業設施用地和居住用地等，用于拓展的增量空間非常有限，這種空間形態的形成是自貿區利用城市現有功能板塊基礎的結果。[7]重慶自貿區在2020年就已基本用完產業土地。因此，未來對于工業用地的存量更新是重中之重。

（二）空間要素協同發展的問題

平臺要素發展不平衡，未能形成合力。包括平臺之間協同開放的力度不夠，目前雖然已設立各類開放平臺，但未能形成合力，對區域發展起到的影響帶動作用不明顯。鐵路、港口、機場的對外開放力度不夠，各綜合保稅區等海關特殊監管區域以及各中外雙邊合作園區缺乏合理的長遠規劃等。區域之間平臺發展不平衡，重慶樞紐體系的鐵路貨運功能過度集中于中心城區主樞紐，其他輔樞紐和節點發展相對滯后，自身樞紐體系未能在西部陸海新通道體系中發揮更大作用。

通道要素總體能級不夠，與國家戰略定位有一定差距。航空通道方面，航空已經成為內陸城市對外開放的功能性平臺，搭建起重慶內陸開放高地“空中橋梁”。但是，重慶航空經濟發展還面臨航空樞紐支撐有待強化、外向型經濟發展不足等問題，亟需加快航空經濟發展以實現破局。中歐班列方面，還需進一步深化西部陸海新通道、航空及水運等國際物流大通道的互聯互通?；A設施建設方面，兩地根據自身的利益訴求，各自開展基礎設施規劃建設，導致整合力度不夠，不成體系，加之作為地處內地的保稅區，遠離沿海港口，不臨海，不靠邊陲，在國際和國內產業的轉移方面空間利用效率不高。出渝、出川大通道方面，部分長江上游內河航道通行效率不高，部分規劃城際鐵路實施較慢，部分高速公路通行不暢，毗鄰地區路網連通性不足。物流體系方面，重慶、成都國際性綜合交通樞紐能級亟待進一步提升，部分區域性中心城市的門戶型樞紐發展不足，部分地區城際間聯程聯運不便捷。

產業要素總體規模偏小，聯動協同模式尚未形成。包括產業發展同質化，列入戰略性產業和重點發展的優勢產業相似，制造業結構趨同，部分產業長期形成競爭關系，跨區域產業、聯動協同發展模式尚未形成。產業開放基礎條件較弱，產業規模總體偏小、產業結構比較單一、產業質量有待提升，[8]產業區交通基礎偏弱、對外聯系的密度強度和均衡度不夠。

三、協同開放規劃策略

（一）提升平臺能級，優化區域協同空間布局

1.規劃高能級平臺，促進與沿邊沿海協同開放

通過規劃布局具有開創性的高能級開放平臺，形成立體、全面、開放的空間格局，在“一帶一路”和長江經濟帶建設的重要聯結點中發揮關鍵作用?？萍紕撔率菂f同發展的關鍵動力，[9]以重慶—成都為中心，規劃科學技術創新走廊，共建一流科創平臺，規劃重大科研設施、新型研發機構、數字基礎設施等并促進協同布局。重慶可依托西部（重慶）科學城、兩江協同創新區和廣陽灣智創生態城等，規劃布局高能級科創中心，并通過差異化、協同發展的版塊布局，形成“一片區一中心”的協同開放科創中心體系。還可以通過提升現有自貿試驗區能級、增設新片區等，進一步釋放用地規模，提供空間保障。

2.統籌優化用地布局，協調各片區之間關系

自貿區空間規劃的重點，即以區域協調為先導，協調好自貿區和其他片區、園區和城區的關系。[10]可以從川渝自貿區之間、自貿區各片區之間、自貿區與城市片區之間三個層面優化用地布局。

落實成渝地區雙城經濟圈戰略，編制自貿區協同開放空間規劃，通過空間層面的頂層設計及整體規劃，統籌川渝自貿區各個片區之間的協同和互動，形成集群優勢、集聚效應，防止發展破碎化?？煽紤]在成渝之間的城市增設自貿片區，結構上從“三角形”的點軸結構轉變為“整體協同”的面域結構，通過加強空間聯系，暢通跨區域流動。

統籌川渝自貿區空間發展目標，形成跨區、跨部門的協同，優化空間布局，突出各自貿區核心功能和錯位發展。協調自貿區和產業園區的關系、自貿區與城市功能片區的關系，強化片區之間的空間聯系和要素雙向流動，化解自貿區本身空間規模有限的短板，解決區域發展不平衡不充分的問題。細化各個板塊的功能劃分，通過不同板塊之間的時序差異、形式差異、支撐差異進行關聯互動的整體設計和功能組織。[11]

（二）規劃開放大通道，促進互聯互通共享

1.規劃對外開放大通道

以成都、重慶國際航空樞紐功能為核心引領，規劃西部對外開放空中大通道，提升重慶國際航空樞紐能級，優化臨空經濟區空間布局，加強航空經濟發展的核心支撐，形成港產城融合發展的空間格局。依托中歐班列，積極開拓陸水新通道，整合兩地鐵路貨運空間資源，充分挖潛貨運鐵路空間，豐富鐵路港口岸功能，依托兩地陸港基礎設施，規劃共享海外倉、海外港口、場站設施等，促進港口經濟發展，向外拓展新通道?？蓪⒛吓砦锪骰?、江津珞璜港等中歐班列重要節點也納入協同開放的通道布局。以西部陸海新通道建設為牽引，優化出海、出境大通道布局，拓展互聯互通新空間。在整體范圍內統籌規劃和整合交通設施建設，[12]促進基礎通道無縫對接，鐵路、公路、水運、航空等高效聯動，形成集聚效應。

2.統籌物流開放平臺體系

解決當前自貿區“北重南輕”的問題，在南部地區擴容物流平臺，形成四向通達的物流開放體系。重慶南彭公路物流基地可通過鐵路環線聯系珞璜港、果園港等，形成鐵路、公路、水運一體的綜合交通運輸體系，是重慶南向發展的重要門戶窗口，在平臺、通道、產業等方面均具備良好資源要素。在具備條件的情況下，優先考慮將南彭公路物流基地所在的南彭區域納入自貿試驗區范圍，作為重慶自貿區的第四片“南彭片區”，形成自貿區“東南西北”四向聯通的發展態勢（圖4），從而加強對南部區域的協同帶動作用，完善南部片區城市功能。

（三）增存聯動差異引導，產業協同錯位發展

1.增量存量空間聯動

存量空間優化方面，依托自貿區先行先試的優勢，探索多元化更新手段。例如，通過強化混合功能布局，規劃相對集中的“工業鄰里中心”，統籌布局辦公、生產服務和生活服務設施，充分挖潛盤活存量建設用地。創新產業用地政策，形成適應自貿區發展的創新型產業用地管理要求。由于增量用地在重慶自貿區中所占的比例較低，建議將增量空間優先用于對區域發展和城市轉型有帶動和示范效應的重大產業項目和重大服務平臺。

2.適度考慮拓展范圍

結合空間規劃功能布局，將與現行自貿區范圍臨近的、與自貿區功能緊密聯系的、有一定增量空間的用地，納入自貿區拓展范圍。例如，在目前沒有布局自貿片區的南部片區，將具有市區重點功能的重慶國際生物城、智創生態城、重慶東站片區、藝術灣片區等涉及新型產業、智慧物流、文化藝術產業等功能納入自貿區拓展區，為自貿區未來發展預留充足的空間，形成功能更加多元、特色更加鮮明的自貿區。

3.產業協同錯位發展

構建以重慶中心城區—成都為中心的關鍵產業平臺、以自貿區其他片區關聯產業作為規?；瘧弥黧w的產業協同體系。規劃布局新業態產業，抱團做大支柱產業，推動創新發展和轉型升級。構建產業內部差異化發展目標，結合各片區產業資源稟賦，加強統籌規劃，明確各片區各版塊發展重點，并基于產業功能關聯性布局，[13]實現空間共享。將產業協作的范疇拓展到自貿區及周邊城市區域，在更大范圍推進公共服務一體化，[14]共同建設成為具有全球影響力的國際消費中心城市，擴大城市影響力。

（四）創新規劃管控方法，強化制度保障

為應對市場發展的不確定性，進一步加強規劃引導政策支持。[15]要探索創新國土空間詳細規劃“街區管控”方式，形成適合自貿區協同開放的規劃管理制度。結合空間規劃功能布局，將自貿區劃分為產業街區、商業街區、海關特殊監管街區、綜合功能街區等類型，結合街區實際情況，采用定性、定量、定位、定界等多種控制方式，明確規劃控制和引導要求，將傳統的地塊“剛性”管控轉向街區的“剛彈并舉”管控，適應自貿區產業快速迭代的需求。推行土地全生命周期管理模式，強化自然資源全要素和全流程的監管。引入智慧城市、綠色城市等新技術新理念，打造生態型和智慧型的自貿區。

四、結語

川渝自貿試驗區作為推進成渝地區雙城經濟圈建設的重要抓手和綜合試驗平臺，應充分利用自貿區先行先試的體制機制優勢，在協同開放的改革探索上開展多元化、多維度的探索。堅持目標導向、需求導向、問題導向，契合協同發展、高質量發展等要求，以及自貿區各片區發展實際，通過規劃統籌引領，不斷優化空間規劃功能布局，提升協同開放平臺能級，促進互聯互通共享，引導產業錯位發展。

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