城管新“局”：求解“看得見管不著”

江西南昌的城市管理執法體制，再一次迎來變革。

2024年7月18日，南昌市城市管理綜合執法支隊更名為南昌市城市管理綜合指揮中心，不再有執法職責。南昌市城管局環境保護管理方面的執法職責劃歸市生態環境局，其他的執法權下放至各區。

撤銷市級機構、充實區縣執法力量，是2024年以來各地改革城管執法體制的通行做法。據中國行政管理學會研究員沈榮華觀察，本輪城管執法體制改革的趨勢是“執法重心和管理資源的下移”。

盡管是機構改革的要求，但各地城管執法體制改革的差異性較大，背后也存在著全國性城市管理立法缺失的問題。

組建5年后被撤銷

公開報道中，2024年打響城管執法體制改革“第一槍”的是廣西壯族自治區北海市。北海于6月10日撤銷了市一級的綜合行政執法局，將人員下沉到新成立的區局。

其實，早在5年前，北海就進行過一次較大力度的改革。

2019年3月，北海將住建、自然資源、交通運輸等11個領域的行政執法職責整合，組建市綜合行政執法局，作為市政府工作部門。

同時，北海市城市管理局更名為市政管理局，主要負責城市園林綠化、城市道路、排水設施等方面的規劃、建設、監督工作，而原北海市城管局的執法職責合并至綜合行政執法局。

沈榮華注意到，北海市在2019年組建市綜合行政執法局，把大部分執法職責都整合在一起，實際上是按照中央2018年機構改革方案提出的“相對集中行政處罰權”和“推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置”要求推進的。

那么，在成立5年之后，該局為何又被撤銷？

北海市人民政府新聞辦公室相關人員表示，此次啟動機構改革的背景仍然是中央和廣西壯族自治區的機構改革要求。

2024年4月9日，北海市委書記蔡錦軍在機構改革動員部署會議上說，行政執法體制改革方面，“要實行以縣級執法為主的體制”。

2021年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》指出，繼續深化綜合行政執法體制改革，設區市與市轄區原則上只設一個行政執法層級，縣（市、區、旗）一般實行“局隊合一”體制，鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”的改革原則和要求。

揚州大學城市管理研究中心主任、法學院教授王毅分析，執法力量下沉主要是為了解決“看得見、管不著”的問題。以部分發生在街道的行政違法行為為例，在街道無權管轄的情況下必須上報市級城管執法局等單位，再交由市級城管執法單位行使執法職責，而此時違法行為的結果已然產生。

下放程度、方式不同

盡管秉持著“一支隊伍管執法”的相同目標，但各地下放城管行政執法權的改革方式存在較大差異。

2010年，南昌市城市管理行政執法局將派駐市轄區的機構移交屬地管理；2011年，南昌市城市管理綜合執法支隊成立以后，執法職責劃分又經過多輪改革；2015年，南昌將占道餐點等部分具有屬地特殊性的事項執法權下放給各城區；2018年，南昌根據各屬地的執法權承接情況又進一步實行整體性下放。

南昌市城市管理綜合指揮中心綜合股負責人虞超偉表示，執法職責的劃分難以一步到位，部分涉及專業性執法，部分涉及和老百姓打交道，這都需要市級和區級、市級內部各部門間的多方協調。

改革前，南昌市級和各城區都擁有行政執法權。在虞超偉看來，2024年南昌城管執法體制改革的特別之處在于，“在此次市級的執法權下放給各城區行使后，市、區兩級執法只保留一級，已經下放的不再收回”。

除北海、南昌等地直接撤銷市級城管執法隊伍、下放執法職責外，也有不少地區視情況下放部分執法權，仍保留市級城管執法隊伍。

在浙江杭州的行政執法改革過程中，市級執法隊伍與下轄各區級一并劃入當地執法隊伍網絡，共同處理杭州市執法事項。

此外，四川成都、陜西西安等地在城市行政執法權下放至區縣、鄉鎮綜合執法局后，也保留了市級執法隊伍，負責占道經營、生態治理等多項執法工作。

對此，中國人民大學公共管理學院教授馬亮表示，各地都在探索試點不同的改革模式，這取決于各地實際情況和改革力度，“全部下放是理想形態，但是不少地區達不到要求，改革阻力較大，存在行政執法權不完全下放的問題”。

屬地管理

執法權下放之后，各地原有的行政執法格局也隨之改變。共同的趨勢是，原有的垂直管理體系基本解體，執法機構的屬地管理色彩更加鮮明。

南昌市城市管理綜合指揮中心掛牌成立后，除環境保護管理方面的執法職能劃歸市生態環境局外，原市城管執法局其他的執法權下放至各主城區和高新區、經開區、灣里管理局。

南昌市高新區城管執法局相關人員說，由于高新區、經開區并未設人民政府，其城管執法局本來就是市局的派出機構，“所有執法權均來自南昌市城管綜合執法局委托，既有執法權限基本是完整的，因此，此次改革前后高新區的權責范圍沒有變化”。

南昌市西湖區城管局工作人員介紹，公房違建、燃氣、水務監管等職責，在改革之前屬于市級執法事項，“我們城區如果排查到相關線索，要移交給市里，而改革后就完全由我們屬地負責”。

執法職責劃歸各城區后，原南昌市城市管理綜合執法支隊的行政執法權被完全分解，而新掛牌成立的南昌市城市管理綜合指揮中心又將承擔什么職責？

虞超偉表示，綜合指揮中心目前的主要工作包括城管執法隊伍的頂層架構和設計、規章制度的出臺，以及日常協助城管執法局開展監督、考核、調度等相關工作。

在廣西北海，市局垂直管理派出機構的執法體系也完全解體。新的執法格局是，市級層面的執法工作回歸各個職能部門，區一級各職能部門仍然沒有執法權，隸屬于區政府的綜合行政執法局履行執法職責。

那么，北海市為什么沒有選擇在保留市局的前提下在區縣設置垂直管理的分局？沈榮華分析，一個可能的原因是，保留市局再設置分局，不符合既要“減少層級”又要“執法力量下沉”的改革精神。

缺乏全國視野

王毅發現，從目前的情況來看，各地改革成效仍與預期有差距。他認為，各地執法權下放方案主要由各地黨委、政府制定，缺乏基于全國視野的頂層設計是改革未達到預期的主要原因。

馬亮也認為，應在全國范圍內建立起一體化的行政執法權下放方案，“當前五花八門的行政執法，恰恰說明這方面存在的問題比較多”。

不過，建立全國性的制度規范并非易事。

2014年3月，王毅帶領團隊起草《中華人民共和國城市管理法》（專家建議稿）。2018年3月，住建部曾召開城市管理立法研討會，聽取對《中華人民共和國城市管理法》立項報告和框架的意見。但這項工作未能取得太大進展。

在多年的實踐中，對于城市管理是否有必要進行全國性立法，認識并不統一。王毅回憶，當初他向人大提交的立法議案被擱置的原因是，有人認為城市管理是地方政府事務，國家沒必要作具體規定。支持立法者則認為，城市管理局作為政府管理部門，必須全國統一規定，明確城市管理的內容、管什么、誰來管、怎么管，以及提供法治保障、經費和物質保障等。

2023年12月8日，住建部在江蘇揚州召開了一次課題評審會。此前，住建部城市管理監督局委托揚州大學承擔了《城市管理立法研究》，課題成果就是《中華人民共和國城市管理法》（送審稿）。

王毅回憶，在評審會上，住建部城市管理監督局人員和來自上海、浙江、安徽、江蘇、陜西、河北等省市的評審專家，對課題成果均有積極評價。

目前，南昌、北海等地雖已明確行政執法權下放行動，但工作仍在交接中，具體下放的執法事項清單仍未制定完成，各項執法權下放到區縣、街道還是鄉鎮也尚未明確。

（摘自《南方周末》）