網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程與效果

摘要：[目的/意義］高等教育政策過程是一個復雜的系統(tǒng)結構，基于分類視角對高等教育政策過程的差異化特征的研究，對評價政策效果具有重要的意義。[方法/過程]本文基于政策過程理論和網(wǎng)絡嵌入理論構建了網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程模型，以中國高等職業(yè)教育政策為案例展開研究，發(fā)掘了網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程的作用機制。[結果/結論]高等教育政策過程是一個網(wǎng)絡嵌入的過程。政策的網(wǎng)絡嵌入效果與弱關聯(lián)機構的發(fā)展狀態(tài)及政策參與程度密切相關。強弱關聯(lián)機構在機構特征、政策手段上存在較大的差異。而且高等教育政策網(wǎng)絡結構還會受到國家政策方針的影響?；诖?，本文提出以下觀點：第一，高等教育政策過程中的政策實施是政策過程網(wǎng)絡嵌入的關鍵環(huán)節(jié)；第二，要保證高等教育政策過程中的網(wǎng)絡嵌入效果，就必須保持弱關聯(lián)機構與強關聯(lián)機構的動態(tài)協(xié)同關系。

關鍵詞：網(wǎng)絡嵌入 高等教育政策 政策過程

分類號：G520

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.04.03

1 前言

高等教育政策，是指導高等教育建設的行動依據(jù)，引領高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略綱領，在高等教育改革過程中發(fā)揮了凝聚共識、指引方向、規(guī)范舉措的關鍵作用?；谡哌^程理論對高等教育政策進行研究，已經(jīng)成為高等教育政策效果評價的重要手段，已有研究從不同維度展開分析。針對政策制定過程，毛丹[1]從市場化政府邏輯、大學運行邏輯和社會邏輯等多重制度邏輯沖突的視角展開研究，分析政策制定者協(xié)調沖突的策略行為；呂武等[2]依據(jù)不同政策主體影響能力的差異，對不同層次政策主體的權力范圍邊界進行了界定，進而對規(guī)范科學的高等教育政策過程進行了探討。對于政策執(zhí)行過程，王鵬[3]通過剖析高等教育政策執(zhí)行的變形現(xiàn)象，提出政策執(zhí)行過程中的教育主管部門、高校和社會之間的三角博弈；涂端午[4]結合政策制定過程中權威、價值和控制三大基本要素，指出了權威分裂、價值沖突和反控制等高等教育政策制定過程的主要問題。對于政策過程中的動態(tài)邏輯，沈晶晶[5]在研究中提出政策過程的三大基本要素（行動者、功能和結構），以及它們之間存在的動態(tài)邏輯關系；閆廣芬等[6]同樣關注政策動態(tài)過程，以政策過程的研究視角對高校擴招的政策制定、政策實施和結果評價進行研究，提出了一個完整且循環(huán)上升的政策選擇過程。由此可見，影響高等教育政策過程的條件和因素眾多，且具有差異化的特征，這也是高等教育政策出現(xiàn)差異化效果的一個重要原因。

已有研究已經(jīng)開始探討高等教育政策過程和效果評價問題，并對影響高等教育政策效果的因素進行梳理和分析，對高等教育政策效果的產生邏輯和作用機制提供了理論解釋。然而，需要指出目前的研究還存在兩個局限：第一，當前研究通?；谝环N線性思維，通過高等教育政策過程來分析政策效果，鮮有研究基于網(wǎng)絡思維，對高等教育政策過程的網(wǎng)絡嵌入展開探討；第二，受線性思維的影響，在討論政策對象和政策部門的關系，以及政策執(zhí)行過程的行動者、功能和結構的動態(tài)邏輯等問題時，往往會忽略網(wǎng)絡結構效應，進而忽略政策效果的潛在原因。

基于此，本文開展了以下兩方面工作：第一，借鑒網(wǎng)絡嵌入理論，對高等教育政策過程的網(wǎng)絡嵌入進行建模分析，并提出高等教育政策過程中的強弱關聯(lián)組織類型、網(wǎng)絡結構與效果；第二，以國家“示范”院校和國家“雙高”院校的高等職業(yè)教育政策為例，分析高等教育政策網(wǎng)絡嵌入的過程和效果，探尋網(wǎng)絡結構效應下影響政策效果的潛在原因。

2 高等教育政策過程的強弱關聯(lián)性特征

2.1 政策過程

政策過程 （policy process） 是指從政策問題提上議程、形成政策選擇、做出政策決定、實施政策內容、評估和反饋政策效果、修正政策等一系列政策循環(huán)周期的總和。政策過程可能涉及多個環(huán)節(jié)，具有不同形態(tài)，同時存在于復雜的現(xiàn)實情境中。因此要提升政策效果的評價準確度，就需要對政策過程進行準確的界定。

首先是程序上的界定與劃分?；诿绹矝Q策體制中的公共政策運行，政策過程常見的形態(tài)有直線型[7]、循環(huán)型[8]、金字塔型[9]和同心圓型[10]。除了按照形態(tài)的劃分方法之外，政策過程還可以按照階段劃分。2004年，陳振明[11]提出階段啟發(fā)法（the stages heuristic），即將政策過程劃分為若干階段。盡管政策過程是客觀的，階段也是客觀的，但由于觀察角度和表述方式的不同，不同學者也對其展開不同劃分。例如，1970年，拉斯韋爾（Lasswel）[12]把政策過程劃分為情報功能階段、推廣功能階段、建議功能階段、援引功能階段、實施功能階段、終結功能階段和評價功能階段七個階段，這七個階段成為之后政策過程科學性研究的基礎?！半A段論者”最為普遍的劃分法為五分法。1977年，瓊斯（Jones）[13]把政策過程劃分成問題確認、方案制定、方案執(zhí)行、方案評估、方案終結五階段；1970年，戴伊（Dye）[14]認為政策過程通常按如下程序展開：問題認定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行。這種將政策過程按階段劃分的方法，簡化了復雜的政策過程。學者們將關鍵因素與發(fā)生事件進行歸納與提煉，識別各個環(huán)節(jié)的銜接與轉換，形成了較為成熟的政策科學研究方法。

政策過程還會涉及不同的主體，因此對主體互動的研究也受到學者的關注。2000年，格里恩（Green）[15]在泰國衛(wèi)生部門改革方案的研究中，關注到多個利益主體，在這種利益博弈下，政策過程也將隨之變得曲折。2005年，薛瀾等[16]認為西方學界對中國政策過程中主體參與的研究，傾向于從權威主義、官僚組織等決策模式開展，而國內傾向于研究主體互動過程中的民主集中制、協(xié)商民主制、跨部門協(xié)調機制、地方政府政策試驗和“以點帶面”的政策學習。2010年，陳玲等[17]認為政策參與主體間達成共識，既是中國政策過程的制度目標，也是政策實踐的現(xiàn)實目標。同時，也有學者把對于政策效果的關注也囊括在政策過程的分析當中。例如拉斯韋爾[12]的七階段學說中就列舉了政策效果的評估；王錫鋅[18]也指出績效評價是一個公共政策過程的“終點”，但同時又是政策改革和優(yōu)化的“起點”。

更進一步地，對于教育政策過程，不同學者也給出了不同的劃分方式。其中，2010年，衣華亮[19]指出，教育政策的一般過程包含教育政策問題認定、教育政策制定、教育政策執(zhí)行、教育政策評估和教育政策終結。2011年，沈晶晶[5]歸納了政策過程的一般劃分，并將其運用于高等教育政策研究當中，具體包括課題設定、政策立案、政策決定、政策實施和政策評估五大階段。因此本文在前人的基礎上，基于階段論的政策過程劃分方法，將高等教育政策過程劃分為政策議程、政策形成、政策采納、政策實施和政策評價五大階段，政策過程的界定如表1所示。

2.2 網(wǎng)絡嵌入

1944年，波蘭尼（Polanyi）[20]最早提出了“嵌入性”概念，提出人類經(jīng)濟嵌入并纏結于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中的觀點。在此基礎上，1985年，格蘭諾維特（Granovetter）[21]指出“嵌入”更像一個這樣的事實：行動者雙方關系以及整個網(wǎng)絡關系會影響經(jīng)濟行動及其后果，要解釋經(jīng)濟行為，則需要考慮人際網(wǎng)絡、制度等社會性因素。同時他將嵌入性按照關系性和結構性進行劃分，逐漸形成了目前普遍認可的社會網(wǎng)絡嵌入的兩種方式，即關系性嵌入和結構性嵌入：前者主要以雙邊交換的信息質量為依據(jù)，體現(xiàn)了交換各方所關注彼此間的信息需求和目標的實際情況，以及其在信用、信任與信息共享所展示的行為；而后者則更多著眼于其在整個網(wǎng)絡結構中所占地位的信息問題[22]。

“嵌入”除了被應用于解釋經(jīng)濟現(xiàn)象和經(jīng)濟行為之外，還被用于公共政策領域。在政策網(wǎng)絡分析過程中，對于行動主體與其環(huán)境之間的聯(lián)系，學者歸納出了兩種分析策略，即“可分析策略”與“不可分析策略”[23]。由于存在“關系嵌入”和“結構嵌入”兩種嵌入方式，因此在政策領域應用“嵌入性”就需要考慮兩種層次問題，2003年，桂勇等[24]提出“雙重嵌入”問題：一個是以人際交往網(wǎng)絡為特征的微觀層次，一個是以社會制度文化背景為特征的宏觀層次。2017年，姚俊[25]在政策網(wǎng)絡分析的基礎上，提出了“關系”和“制度”雙重嵌入性分析框架來對改革開放以來中國高等教育政策工具選擇進行解釋。2009年，鄭石明[26]在研究中采用“可分析策略”和“雙重嵌入”的分析路徑，指出公共政策的執(zhí)行，往往依賴特定的政策工具，在政策工具的選擇過程中，要考慮到其所嵌入的社會脈絡可能對治理結構產生的影響和制約作用。

依據(jù)政策嵌入的網(wǎng)絡關系可以劃分為強關聯(lián)和弱關聯(lián)嵌入。1985年，格蘭諾維特[21]指出強網(wǎng)絡關系具有封閉性和契約性的特征，而弱網(wǎng)絡關系具有流動性和非正式的特征。強網(wǎng)絡關系中的聯(lián)結點之間存在強關聯(lián)聯(lián)絡；弱網(wǎng)絡關系中的聯(lián)結點之間存在相對較弱的聯(lián)絡[27]。2004年，鮑威爾（Powell）等[28]指出強網(wǎng)絡關系具有高密度、高集群、高信任度的特征。弱網(wǎng)絡關系的聯(lián)結度弱、不太正式、信任度不高。強網(wǎng)絡關系是基于正式合同的合作或者研發(fā)項目的正式合作伙伴；弱網(wǎng)絡關系僅僅是與當?shù)毓┙o者和使用者等利益相關方發(fā)生的非合同化聯(lián)系或者作為獲取創(chuàng)新信息的來源[29-30]。因此，本文針對高等教育政策網(wǎng)絡嵌入關系，構建了高等教育政策網(wǎng)絡嵌入結構中的強弱關系，如圖1所示。

高等教育政策過程的網(wǎng)絡嵌入存在自上而下的兩類路徑：一類是基于強關聯(lián)關系的政策過程嵌入路徑，一類是基于弱關聯(lián)關系的政策過程嵌入路徑。強關聯(lián)關系是基于政策過程中的強關聯(lián)機構所組成（例如：政府相關部門）。弱關聯(lián)關系是基于政策過程中的弱關聯(lián)機構所組成（例如：協(xié)會/學會組織，企業(yè)等）。在高等教育政策過程中，兩種關系都發(fā)揮了影響高校發(fā)展的作用。但是從關系的緊密程度、正式化特征、接觸時間、投入資源、合作交流范圍、互動時間、互惠活動、外部搜尋深度等多個維度來看，政府與高校之間的關聯(lián)程度遠高于協(xié)會（學會）組織、企業(yè)與高校之間的關聯(lián)程度。因此，將強關聯(lián)機構之間的聯(lián)結界定為“強關系過程”，弱關聯(lián)機構之間的聯(lián)結界定為“弱關系過程”。更進一步，在高等教育政策過程中，同一層級的強弱關聯(lián)機構之間還存在信息互通、行為協(xié)同的關系。

3 高等教育政策過程的研究

3.1 網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程模型

本文綜合考慮了以下兩個方面的因素進而完成了網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程模型的構建（圖2）：第一，高等教育政策過程分為政策議程、政策形成、政策采納、政策實施和政策評價五個階段；第二，高等教育政策過程網(wǎng)絡嵌入存在基于強關聯(lián)關系的政策過程嵌入路徑和基于弱關聯(lián)關系的政策過程嵌入路徑。

網(wǎng)絡嵌入視域下高等教育政策過程模型具有五個階段。階段一：政策議程。識別高等教育領域中亟待解決的問題。階段二：政策形成。制定可能解決高等教育問題的行動方案。階段三：強關聯(lián)機構選擇具體建議進行支持，促使政策的合法化與權威化，弱關聯(lián)機構選擇配合與支持合法化與權威化的政策。階段四：強關聯(lián)機構完成基于政府治理結構的政策實施，弱關聯(lián)機構完成基于協(xié)會（學會）、企業(yè)和其他類型組織的政策配合與協(xié)同。階段五：出現(xiàn)以強關聯(lián)單位為主導、弱關聯(lián)單位協(xié)同的政策效果。

3.2 具體高等教育政策分析

政策描述：2005—2022年期間，我國高等職業(yè)院校的建設取得了顯著的成效。2006—2010年期間，通過高等職業(yè)教育政策的實施，我國完成了100所國家示范高職院校和100所國家骨干高職院校的建設。2019—2022年期間，通過高等職業(yè)教育政策的實施，我國完成了50所高水平院校和150個高水平骨干專業(yè)的建設。至此，中國高等職業(yè)院校經(jīng)歷了兩輪國家政策的扶持，建成了一批具有創(chuàng)新能力，可以提供高素質技能型人才的領先型高等職業(yè)院校。領先型高等職業(yè)院校約占全國總體規(guī)模的13.15%①。本文將基于政策過程的嵌入視角，對這一時期高等職業(yè)教育政策的效果展開分析。

由圖3可知，網(wǎng)絡嵌入情景下政策過程的五個階段具有如下特質。

3.2.1 階段一：高質量政策議程 問題的識別是此階段的關鍵所在。隨著我國產業(yè)迭代升級的速度加快，新舊職業(yè)類型的更換速率也隨之提升。與此同時隨著人工智能、節(jié)能環(huán)保、新材料等新興產業(yè)的快速發(fā)展，市場對高技能型人才的需求也大幅度提升。在“中國制造2025”的戰(zhàn)略背景下，迫切需要中國高職教育調整人才培養(yǎng)方向，培養(yǎng)具有創(chuàng)新特征的高素質人才。

因此，建設一批當?shù)仉x不開、業(yè)內都認同、產業(yè)發(fā)展需要、國際可交流的高質量高職院校成為政府在高等職業(yè)教育領域所關注的焦點問題。

3.2.2 階段二：通過權威部門形成政策 面對建設高水平高等職業(yè)教育的主要問題，提出行動方案。2005年10月，國務院印發(fā)了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，明確提出建設示范性高等職業(yè)院校的規(guī)劃方案。2019年1月，國務院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，方案中明確提出建設高水平院校和高水平骨干專業(yè)的規(guī)劃方案。至此，國家層面的高水平高等職業(yè)院校建設方案正式完成。

3.2.3 階段三：“雙渠道”實現(xiàn)政策采納 “渠道1”：通過政府頒布政策的方式完成方案建議的合法化與權威化的過程。首先，依據(jù)2005年國務院印發(fā)的《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，2006年教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，提出了國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃、目標任務、主要內容和實施步驟；其次，依據(jù)2019年1月國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提出的職業(yè)院校教學條件達標的標準，同年4月，教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃的意見》，提出了中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設的總體要求、改革發(fā)展任務和組織實施辦法。

“渠道2”：通過弱關聯(lián)機構的配合與支持呼應相應政策，進一步強化政策的合法性與權威性。

3.2.4 階段四：政策系統(tǒng)連貫的實施 從理論視角分析，高等教育政策的實施存在強關聯(lián)和弱關聯(lián)過程兩類。但從實踐視角來看，基于政府治理結構的高等教育政策強關聯(lián)過程在政策實施過程中發(fā)揮了決定性的作用。

第一，出臺具體政策文件推進項目落地。2006年，教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，計劃于2006—2008年期間分三批遴選出了100所國家示范性高等職業(yè)院校。2010年11月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”實施工作的通知》，計劃于2010—2012年在原有已建成的國家示范性高等職業(yè)院校的基礎上，新增100所左右國家“骨干”高職院校。至此，國家示范性（骨干）高等職業(yè)院校共計200所。2019年，教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》，計劃高水平學校擬推薦單位50所，高水平專業(yè)群推薦單位150所。

第二，經(jīng)費支持保證項目質量?！笆晃濉逼陂g國家投入20億元用于高等職業(yè)院校的示范校建設項目。2019年4月教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》之后，中央財政每年投入20億支持“雙高”院校建設[31]。

第三，建立工作組統(tǒng)籌和落實工作。教育部職業(yè)教育與成人教育司承擔政策文件公示、政策文件解讀的工作。各省市地方教育部門的職業(yè)教育與成人教育處也承擔相應的工作。與此相呼應，各個高等職業(yè)院校成立了“示范”“雙高”建設辦公室，統(tǒng)籌“示范”和“雙高”建設過程中涉及的各項工作。

第四，高等教育政策弱關聯(lián)政策過程的效果呈現(xiàn)出差異化特征。在示范性院校建設階段（2006—2010年），高等教育政策弱關聯(lián)過程發(fā)揮的作用并不顯著。到了高水平院校建設階段（2019—2022年），高等教育政策弱關聯(lián)過程發(fā)揮的作用相對更強。高等職業(yè)教育政策過程中的弱關聯(lián)機構有兩類：一是學會（協(xié)會）組織，二是企業(yè)。一方面，學會（協(xié)會）組織在弱關聯(lián)過程呈現(xiàn)出以下特征：在示范性院校建設期間，由于學會（協(xié)會）組織發(fā)展并不成熟，政策實施能力和手段不強，因此呈現(xiàn)出不顯著的效果；在高水平院校建設階段，學會（協(xié)會）組織已經(jīng)相對成熟，具備了搭建各種交流平臺、辦刊發(fā)表相關理論文章，支持理論研究項目的能力。另一方面，在示范性院校建設期間，高等職業(yè)教育產教融合的路線方針還處于試行和推進階段，企業(yè)參與高等職業(yè)院校建設的范圍和深度還不夠；到了高水平院校建設階段，產教融合的規(guī)模和質量有了大幅度提升，企業(yè)與高等職業(yè)教育的關系更加緊密。綜上所述，在高水平院校建設階段（2019—2022年），教育政策弱關聯(lián)過程與強關聯(lián)過程產生了較強的互動與協(xié)調關系，實現(xiàn)政策弱關聯(lián)過程與強關聯(lián)過程的網(wǎng)絡協(xié)同。

3.2.5 階段五：政策網(wǎng)絡嵌入效果分析與評價 第一，規(guī)模成效顯著。示范性院校建設政策實施后，建成97所國家示范性高等職業(yè)院校，100所國家“骨干”高職院校。高水平院校建設政策實施后，建成高水平建設高校56所，高水平專業(yè)群建設高校141所。

第二，網(wǎng)絡嵌入效果顯著。高等教育政策的網(wǎng)絡嵌入特征在高水平院校建設實施階段更加顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是實現(xiàn)了財政投入的杠桿效應。截至2020年年底，197所“雙高計劃”建設項目立項，高職院校獲得建設經(jīng)費達到229.6191億，其中中央財政預算41.4714億，間接拉動了約4.6倍的其他預算資金[31]。二是實現(xiàn)了政策的輻射帶動效應。為響應“雙高”政策，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）出臺了118項地方性政策支持職業(yè)教育的高質量發(fā)展，同時有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）啟動了省級“雙高計劃”[31]。三是實現(xiàn)了政策的系統(tǒng)性研究效果。中國職業(yè)技術教育學會通過在其舉辦的期刊上發(fā)表相關理論文章，以及開展相關項目研究的形式，實現(xiàn)對“雙高”政策的理論研究與總結，其成果為“雙高”政策的實施提供了理論指導。

3.3 網(wǎng)絡結構效應下影響政策效果的潛在原因

示范性院校建設政策實施階段，強關聯(lián)過程發(fā)揮了決定性的作用。但在高水平院校建設政策實施階段，網(wǎng)絡嵌入效果十分顯著，可能存在以下原因。

第一，“放管服”政策在高等教育領域的推行。2012年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，標志著“放管服”改革在高等教育領域的正式實施?！胺殴芊备母锸峭ㄟ^厘清權力邊界、下放或壓減權力、集成權力或職能來協(xié)調政府與社會的關系，進而降低制度性交易成本[32]。因此，在教育主管行政部門下放、壓減、集成權力的過程中，弱關聯(lián)機構逐漸承接了一部分教育主管行政部門的權利和職能，如政策的解讀、研究項目的組織等，進而產生網(wǎng)絡嵌入效果在高水平院校建設實施階段更加顯著的結果。

第二，中央政府與地方政府的協(xié)同配合，高等職業(yè)教育與產業(yè)發(fā)展的緊密結合?！半p高”政策之所以能夠實現(xiàn)財政投入的杠桿效應和政策的輻射效應，得益于兩方面的作用。一方面，地方政府積極響應“雙高”政策，有針對性地推出利于職業(yè)教育發(fā)展的地方政策。全國31個省（自治區(qū)、直轄市）共出臺118項政策，支持職業(yè)教育高質量發(fā)展，有24個省（自治區(qū)、直轄市）啟動了省級“雙高計劃”；另一方面，隨著產教融合政策的持續(xù)性推進，企業(yè)積極參與到高等職業(yè)院校的建設已經(jīng)成為企業(yè)和學校的共識。領先院校已經(jīng)實現(xiàn)了“合作共識—資源共享—價值共創(chuàng)”的合作模式。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

本文基于網(wǎng)絡嵌入視角完成了高等教育政策過程的分析，研究結論總結如下。

第一，高等教育政策過程是一個網(wǎng)絡嵌入的過程，政策的網(wǎng)絡嵌入效果與弱關聯(lián)機構的發(fā)展狀態(tài)、政策參與程度密切相關。以高等職業(yè)教育政策為例，在示范性院校建設階段（2006—2010年），以政府治理結構為基礎的高等教育政策過程發(fā)揮著主導作用。隨著弱關聯(lián)機構的發(fā)展成熟和政策參與程度的提升，強弱關聯(lián)政策過程之間的互動協(xié)同效果顯現(xiàn)。在高水平院校建設階段（2019—2022年），政策網(wǎng)絡結構實現(xiàn)了財政投入的杠桿效應、政策的輻射帶動效應、政策的系統(tǒng)性研究效果。

第二，強弱關聯(lián)機構在機構特征、政策手段上存在較大的差異。強關聯(lián)機構是由基于政府治理結構的各類型、各層級部門所組成；弱關聯(lián)機構是由協(xié)會（學會）、企業(yè)和其他社會組織所構成。強關聯(lián)政策過程的主要政策手段包括：出臺具體政策推進工作；財政配套經(jīng)費落實；建立工作組統(tǒng)籌和協(xié)調工作等。弱關聯(lián)政策過程的主要政策手段有：協(xié)會（學會）完成交流平臺的搭建、學術思想和觀點的推廣、與政策方向相關的課題招標等工作；企業(yè)完成參與人才培養(yǎng)、學科建設等產教融合相關工作。

第三，國家政策方針對高等教育政策網(wǎng)絡結構的影響。國家政策方針的調整對高等教育政策的網(wǎng)絡結構具有顯著影響。例如：“放管服”改革在高等教育領域的正式實施，客觀上形成教育主管行政部門權力的下放、壓減和集成，進而促使弱關聯(lián)機構承接了一部分教育主管行政部門的權利和職能，幫助了弱關聯(lián)機構的發(fā)展，強化了網(wǎng)絡結構中的強弱關聯(lián)政策過程之間的互動與協(xié)同；產教融合政策的持續(xù)性推進，促使企業(yè)積極參與到高等職業(yè)院校的建設，進而實現(xiàn)“合作共識—資源共享—價值共創(chuàng)”的產教融合模式。

4.2 研究啟示

本文基于網(wǎng)絡嵌入理論和政策過程理論構建了模型1（圖1）和模型2（圖2）。以中國高等職業(yè)教育政策為案例的研究發(fā)現(xiàn)（圖3），高等教育政策的網(wǎng)絡嵌入過程發(fā)生在“政策實施階段”?；诖?，本文繪制了高等教育政策過程中政策實施階段呈現(xiàn)出的網(wǎng)絡結構圖（圖4）。

首先，高等教育政策過程中的政策實施是政策過程網(wǎng)絡嵌入的關鍵環(huán)節(jié)。如圖4所示，高等教育政策實施階段的網(wǎng)絡嵌入，除了強關聯(lián)機構，還有企業(yè)、協(xié)會（學會）等不同類型的弱關聯(lián)機構參與其中，進而形成了一個網(wǎng)絡結構。由此可見，高等教育政策的實施過程是一個復雜的網(wǎng)絡結構。高等教育政策的實施效果不僅取決于強關聯(lián)機構與弱關聯(lián)機構的政策實施情況，還受到強弱關聯(lián)機構之間的互動關系影響。因此，要保證高等教育政策的實施效果，就必須準確把握這一政策過程的特征，及時調整政策的實施方向。

其次，強弱關聯(lián)機構之間的互動與協(xié)同關系是政策過程網(wǎng)絡嵌入效果的關鍵特征。強弱關聯(lián)機構在同一政策實施背景下可能出現(xiàn)兩種截然相反的結果。一方面，強弱關聯(lián)機構之間存在互補關系和協(xié)同效應。例如，強關聯(lián)機構在實施高等職業(yè)教育政策推進、財政配套經(jīng)費劃撥、建立工作組統(tǒng)籌和協(xié)調相關工作時，弱關聯(lián)機構通過搭建交流平臺、推廣學術思想和觀點、完成相應課題招標、參與人才培養(yǎng)、學科建設等工作，發(fā)揮了輔助、配合與協(xié)同的作用。另一方面，強弱關聯(lián)機構之間存在不協(xié)同的關系。例如，因為不同的組織、機構和學者對政策解讀可能出現(xiàn)差異性結果，存在政策解讀與政府制定政策初衷相違背的情形，這將直接導致強關聯(lián)機構與弱關聯(lián)機構之間出現(xiàn)“相互掣肘”的現(xiàn)象。

最后，弱關聯(lián)機構與強關聯(lián)機構的動態(tài)協(xié)同是保證政策網(wǎng)絡嵌入效果的前提。研究表明，當前的網(wǎng)絡結構中弱關聯(lián)機構已經(jīng)開始發(fā)揮重要的作用。例如，由于弱關聯(lián)機構的深度參與，高水平院校建設實施階段（2019—2022年）呈現(xiàn)出財政投入的杠桿效應、政策的輻射帶動效應和政策的系統(tǒng)性研究效果。隨著相應政策的持續(xù)推進（例如：“放管服”改革、產教融合政策等），弱關聯(lián)機構持續(xù)變強，強關聯(lián)機構持續(xù)變弱的趨勢不可避免。因此如何保持和提升二者在網(wǎng)絡結構中的協(xié)同效應，避免沖突的產生，是保證高等教育政策過程網(wǎng)絡嵌入效果的前提條件。

4.3 展望

盡管本文結論能夠對當前高等教育政策的問題和現(xiàn)象進行解釋，但本文還存在一定的拓展空間。首先，如何保證弱關聯(lián)機構在高等教育政策實施階段的網(wǎng)絡結構中與強關聯(lián)機構保持一致，尤其是在弱關聯(lián)機構的作用效果越發(fā)凸顯的情景下，更值得進一步探究；其次，本文選取了高等職業(yè)教育政策作為研究對象，采用了案例研究法和理論建模的方式完成了分析，缺乏對相關概念的量化與實證分析。未來可以采用QCA組態(tài)分析、耦合協(xié)調分析等方法對復雜性因果關系展開研究。

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作者貢獻說明：

蘇 皚：負責確定文章主題、撰寫文章。

張曼云：負責文章修改、校對和翻譯。

The Process and Effect of Higher Education Policy From the Perspective of Network Embeddedness

Su Ai Zhang Manyun

School of Pubfb912f3c92f9cc3690c0f03ffa91e38f3408bdf7049f4366ae418a3eb34ae679lic Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641

Abstract： [Purpose/Significance] The higher education policy process is a complex system structure. The research on the differentiated characteristics of the higher education policy process based on the classification perspective is of great significance for evaluating the policy effect. [Method/Process] Based on the policy process theory and the network embedding theory， this paper constructs the “Higher Education Policy Process Model from the Perspective of Network Embeddedness”， and takes China’s higher vocational education policy as a case study to explore the perspective of network embeddedness mechanism of action of the higher education policy process. [Result/Conclusion] The results show that the process of higher education policy is a process of network embeddedness， and the effect of network embedding of policy is closely related to the development status of weakly related institutions and the degree of policy participation. There are great differences in the institutional characteristics and policy instruments of strong and weak affiliated institutions. Moreover， the structure of higher education policy networks is also influenced by national policy guidelines. Based on this， this paper puts forward the following views： First， policy implementation in the process of higher education policy is a key link in the embedding of the policy process network. Second， in order to ensure the effect of network embedding in the process of higher education policy， it is necessary to maintain the dynamic synergy between weakly affiliated institutions and strongly affiliated institutions.

Keywords： network embeddedness higher education policy policy process

收稿日期：2023-10-25 修回日期：2023-11-13