農村集體產權制度改革的新機遇

2016年中共中央、國務院下發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對深化農村集體產權制度改革做出了全面部署安排。多年來農村集體產權制度改革取得了明顯成效，但也遇到了一些困難和問題。6月28日，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》經十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過，自2025年5月1日起施行。該法的通過，為農村集體產權制度改革提供了有力的法律保障，對于推動農村集體產權制度改革具有重要意義。

一、農村集體產權制度改革的法制化進程

農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、充分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織。完善農村集體經濟組織是農村集體產權制度改革的基礎。

（一）《鄉村振興促進法》為農村集體產權制度改革保駕護航

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：農村集體產權制度改革的目的是構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，保護和發展農民的合法權益。之后，黨的十九大報告及歷年中央一號文件多次提出，研究制訂農村集體經濟組織，深化農村集體產權制度改革等。2021年4月29日，《鄉村振興促進法》經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過。明確指出：村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。各級人民政府應當引導和支持農村集體經濟組織發揮依法管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農村集體經濟組織的獨立運營。《鄉村振興促進法》以法律形式為農村集體產權制度改革保駕護航。

（二）《集體經濟組織法》加快農村集體產權制度改革法制化進程

黨的二十大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟。 2020年農業農村部制定《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，成為農村集體經濟組織規范運行的重要依據。2024中央一號文指出：深化農村集體產權制度改革，促進新型農村集體經濟健康發展，嚴格控制農村集體經營風險。此次《集體經濟組織法》的出臺，從農村集體經濟組織的法律地位、組織原則、職能職責、特別法人地位、監管部門等各方面做出了具體規定，進一步推進了農村集體產權制度改革的法制化進程。

二、力破農村集體產權制度改革難點

多年來為推動農村集體產權制度改革，各地以各種方式進行了積極探索，但不少地方的農村集體經濟組織，存在著組織機構不健全、運行機制不完善、監督和管理制度不落實等問題。《集體經濟組織法》力破改革難點，明確了困擾農村集體產權制度改革的許多難點問題。

（一）明確了農村集體經濟組織成員確認標準、程序

農村集體經濟組織成員身份確認是農村集體產權制度改革基礎中的基礎，但身份的確認比較復雜，是困擾改革的一個難點。《集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織成員確認標準。第十一條規定：“戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員。”以“戶籍在或者曾經在”為前提，并與其形成穩定的權利義務關系，以其成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民為具體條件。對于在農村集體產權制度的改革過程中，女兒外嫁戶口不外遷情況進行了明確規定：農村集體經濟組織成員結婚，未取得其他農村集體經濟組織成員身份的，原農村集體經濟組織不得取消其成員身份。并規定：對因成員結婚、收養或者因政策性移民而增加的人員，農村集體經濟組織一般應當確認為農村集體經濟組織成員。農村集體經濟組織成員不因就學、服役、務工、經商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農村集體經濟組織成員身份。

在確認程序方面也做了明確規定：農村集體經濟組織通過成員大會，依據前條規定確認農村集體經濟組織成員。農村集體經濟組織應當制作或者變更成員名冊。成員名冊應當報鄉鎮人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農業農村主管部門備案。

（二）規范了農村集體經濟組織的組織機構和議事規則

《集體經濟組織法》第六條規定：農村集體經濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動。農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定。這就明確了農村集體經濟組織的法人地位，但不是一般的法人，不適用破產。

關于組織機構，該法明確了農村集體經濟組織成員大會或代表大會、理事會和監事會的設置、職權和議事規則。關于成員大會規定：農村集體經濟組織成員大會由具有完全民事行為能力的全體成員組成，是本農村集體經濟組織的權力機構。在議事規則和決策程序方面規定：成員大會實行一人一票的表決方式。成員大會做出決定，應當經本農村集體經濟組織成員大會全體成員三分之二以上同意。關于理事會規定：農村集體經濟組織設理事會，一般由三至七名單數成員組成。對于理事、理事長的設置、產生、任期以及法定代表人任職等分別做了規定。關于議事規則規定：理事會會議應當有三分之二以上的理事會成員出席。理事會實行一人一票的表決方式。理事會做出決定，應當經全體理事的過半數同意。關于監事會也做了相應規定。

（三）明確了對集體財產依法實行分別管理

農村集體財產能不能量化到每個成員、哪些可以量化、如何進行量化也是困擾農村集體產權制度改革的一個主要問題。《集體經濟組織法》明確了集體財產的主要范圍，根據相關法律規定和農村集體產權制度改革實踐經驗，確定了對集體資源性財產、經營性財產、非經營性財產分別依法進行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序。

對于集體資源性財產明確了集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地，依照農村土地承包的法律實行承包經營。而經營性的集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施，由農村集體經濟組織按照國家有關規定和農村集體經濟組織章程使用、管理。對于農村集體產權制度改革中經常出現的出租、入股和出讓等經濟行為也分別做了規定。

關于集體資產的量化問題，規定集體財產不得分割到成員個人，但集體所有的經營性財產的收益權可以份額形式進行量化，作為其參與集體收益分配的基本依據。

三、農村集體產權制度改革的新機遇

（一）產權市場助力農村集體產權制度改革

《集體經濟組織法》在農村集體資產的權屬界定、資產量化、資產出租、入股和出讓等方面做了明確規定，有利于產權市場助力農村集體產權制度改革。一是有利于交易機構充分發揮市場功能。據有關資料顯示，截至2021年底，全國清查核實農村集體土地資源面積65.5億畝，集體賬面資產8.2萬億元，確認農村集體經濟組織成員約9億人，已經登記賦碼的農村集體經濟組織約96萬個（其中，村級57萬個，組級39.5萬個，鄉級864個）。該法的出臺有利于交易機構發揮市場功能，盤活這筆龐大的農村集體資產。二是有利于交易機構提供金融支持服務。國家鼓勵政策性金融機構立足職能定位，在業務范圍內采取多種形式對農村集體經濟組織發展新型農村集體經濟提供多渠道資金支持。產權交易機構可以與金融機構、中介機構合作，提供涵蓋產權交易、價格評估、擔保、保險等業務的綜合服務體系，通過提高一攬子綜合服務降低綜合融資成本。三是有利于交易機構提供農村集體產權制度改革咨詢服務。交易機構在農村集體產權制度改革中積累了豐富經驗，《集體經濟組織法》的實施有利于交易機構提供改VHt1Lz2gZQQp96dbKJeuf+0KBCTch9yFMWL42xd9588=革咨詢服務。

（二）掀起農村集體產權制度改革新高潮

《集體經濟組織法》的通過是我國農業領域的一件大事，《集體經濟組織法》與《公司法》相比，在多個方面有相似之處。《集體經濟組織法》是一部規范農業集體經濟的組織法，而《公司法》是規范國有經濟、民營經濟等國民經濟的組織法。在我國經濟改革發展大潮中，《公司法》在規范公司的組織和行為，保護公司、股東、職工和債權人的合法權益，完善中國特色現代企業制度中發揮了重要作用。《集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織成員大會或成員代表大會、理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序等，并規定了禁止行為，從法律制度上健全了農村集體經濟組織內部治理機制，保障農村集體經濟組織運行順暢，實現民主管理、民主決策。結合農業集體經濟特點，該法在特別法人地位、成員確認、“一人一票”議事方式、資產量化、破產適用等方面做了具體規定，解決了困擾農村集體產權制度改革的一些難點、堵點問題，相信《集體經濟組織法》的通過實施，將掀起新一輪農村集體產權制度改革高潮。

《集體經濟組織法》在法律層面為農村集體產權制度改革提供了法律支持和組織保障，具體實施過程中還需要盡快出臺配套政策。如集體經營性財產收益權量化的具體辦法以及對農村集體經濟組織開展定期審計、專項審計的審計辦法等，雖然在推行農村集體產權制度改革過程中還會遇到各種各樣的問題，但我們應該看到改革的春天已經到來。