經濟制裁

《經濟制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》

〔美〕尼古拉斯·穆德 著

李旭 譯

中國科學技術出版社

2024年3月

對那些經歷過一戰的人而言，經濟封鎖給他們留下的印象相當深刻。俄國從事航運業務的企業家鮑里斯·卡多姆采夫在回顧1917年時寫道：“封鎖就像巨浪一樣，一遍又一遍地拍擊過來，一會兒拍到這邊，一會兒拍到那邊，直到國家這個巨人身上的每一塊骨頭都被打碎?！彼J為：“如果要給予封鎖真正的重視，明確其在‘世界歷史’中的真正地位，就必須完全改寫戰史?！?/p>

從封鎖中誕生的制裁

在1917年的前四個月當中，世界歷史的確發生了決定性的轉變。事實上，促成這一決定性轉變的重要因素既包括協約國對同盟國施加的經濟壓力，也包括同盟國對協約國施加的經濟壓力。當德國封鎖丹麥海峽，奧斯曼帝國關閉土耳其海峽后，俄國就喪失了其與外部世界溝通的主要通道。戰前，世界上四分之一的糧食貿易都需要經過達達尼爾海峽。由于黑海與波羅的海的商船受到兩方面的封鎖無法順利出海，俄國位于北極圈的港口每年又只有六個月可供通航，所以，俄國的經濟承受了巨大的壓力。由于沒有足夠的出口換取收入，也無法進口煤炭與糧食，到1917年初，僅靠鐵路運輸已經無法滿足俄國軍隊（世界上規模最大的軍隊）與平民的日常需求了。當年3月，一場革命推翻了圣彼得堡的沙皇政府。就在同一時期，德國決定重啟無限制潛艇戰來迫使英國投降，而這一行動帶來了第二個轉折點：美國站在了協約國一方，加入一戰。

對于針對同盟國的封鎖來說，俄國革命以及德國恢復無限制潛艇戰都是相當重要的事件。隨著沙俄軍隊崩潰，對中歐實施的經濟包圍圈的東側也崩潰了。對于同盟國而言，歐亞大陸上巨量的資源現在唾手可得。德奧兩國希望能從中攫取足夠的原材料以維持戰爭。同時，美國的加入大大增強了協約國集團的實力。美國不僅控制了大量的原材料、糧食以及資本，美國國會還通過了美版《對敵貿易法》，開始征收敵國政府及其公民的“海外資產”。隨著拉美各國紛紛效仿美國，對同盟國宣戰，德國失去了其在西半球的大部分海外投資。最后，美國軍隊的到來終結了德軍在西線戰場取得勝利的可能，讓西線的戰斗進入倒計時階段。

隨著戰爭進入最后一年，經濟戰也變得越發重要。1917年底到1918年夏天的幾個月里，英法美三國有關“經濟武器”的威力、所取得的效果等討論達到頂峰。原材料控制似乎成為一種確保贏得戰爭的武器，這一武器同樣能迫使戰敗國老老實實地服從安排。不只是協約國認識到了控制資源的重要意義。在與俄國進行停戰談判以及隨后利用東方的和平狀態時，德國領導人也迫切要求控制黑海與高加索地區的資源，為此，他們還發動了幾次不切實際的遠征以期獲得必要的原材料來抵御未來可能出現的封鎖。然而1918年秋天，讓帝國土崩瓦解的并非眼前的物資短缺，而是戰場上的筋疲力盡以及西線德軍士氣的崩潰。

這一系列戲劇性的轉變使得戰爭最后兩年人們心中的勝利圖景也發生了巨變，這些轉變深深地影響了封鎖政策，進而影響到后來國際聯盟的制裁機制。德國對東方資源的大肆搜刮讓協約國相信有必要在1918年11月停戰后繼續維持封鎖狀態；直到1919年7月魏瑪政府簽署《凡爾賽條約》后，最后的經濟制裁措施才完全解除。同時人們認為，新的世界秩序是否穩固將取決于如何控制全球原材料，這促使協約國提出了大量有關建立制裁機制的建議無論這些建議的具體內容如何，很明顯，誕生于巴黎和會的新國際組織將“通過經濟壓力來進行統治”。

《國聯盟約》第16條是一個各方相互妥協的方案，因此這一條款存在秘密外交所具備的所有缺陷。首先，封鎖是否真的幫助協約國贏得了戰爭是一個非常開放的問題，并不存在一個能說服所有人的答案。其次，塞西爾、萊昂·布爾茹瓦都未曾假設國際聯盟僅依靠經濟制裁就能有效運轉。這兩個人都認為，國際聯盟必須具備一定程度的軍事干預能力，即使只是最低限度的軍事干預。英國人也沒有打算將制裁打造為一款能在和平時期動用的武器；根據普通法傳統，他們更傾向于公開發動經濟戰。但在巴黎和會上，時任美國總統伍德羅·威爾遜及其法律顧問大衛·亨特·米勒拒絕了上述兩項英法提出的意見。因此，經濟制裁最終的制度設計出乎很多人的意料，同時，作為成功塑造歷史的武器，經濟制裁在意識形態上的吸引力大幅增加，但經濟制裁所能發揮的作用也很可能被夸大了。

經濟武器的標準化

1920年7月，國聯掌握最高權力的機關——行政院，在西班牙北部沿海城市圣塞巴斯蒂安舉行會議。會議上，時任英國外交大臣貝爾福強調了他認為國聯最需要的東西。貝爾福表示：“我們必須有能力實施經濟封鎖。在這個文明的時代，沒有哪個國家能承受得起如此級別的打擊。當然，國聯不可能經常動用經濟制裁，因為不服從國聯指令的情況不可能時有發生。”在他看來，國聯的制裁首先是一種威懾，而在一戰后的十年中，這一觀點得到了國際主義者的普遍認可。

隨著加入國聯的國家越來越多，這一威懾效果也就越來越強。法國人一直希望將國聯打造為一個“邁向普世化”的機構。但在這一時期，這仍然只是一個美好的愿望。戰敗國德國以及發生共產主義革命的俄國都沒能加入國聯。讓問題進一步復雜化的情況是，1920年3月美國參議院拒絕批準《凡爾賽條約》《國聯盟約》，這意味著作為國聯執行機構的行政院內只有四個常任理事國——英國、法國、意大利、日本，另外四個非常任理事國由大會，即國聯的立法機構選舉產生，任期三年。

《國聯盟約》第16條所規定的打擊侵略國的程序并非歐洲三大國（英、法、意）所掌握的唯一多邊強制機制。根據《凡爾賽條約》，上述三國與行政院非常任理事國比利時有權接收德國賠款。如果認定德國沒有遵守條約，那么上述四國有權采取嚴厲的經濟或軍事手段強制執行。因此，在一戰后的國際秩序中，制裁呈現一種結構性的緊張關系。在國聯內部，人們認為制裁有助于維護世界和平。但實際上，實施制裁的權力掌握在那些利用《凡爾賽條約》所規定的單邊制裁機制來追求本國在戰爭賠款問題上的特殊利益的歐洲大國手中。在兩個不同領域中，英、法、意采取了相類似手段，使他們在宣揚普世主義的同時也踐行著強權政治。

20世紀20年代初有關經濟武器的討論在根本上就充滿了模糊性：制裁究竟是大國競爭的另一種工具，還是超越大國競爭的一種手段？1921年8月，國聯組建了一個特別專家機構——國際封鎖委員會以明確《國際盟約》第16條的含義，并使相關職能清晰化在國際封鎖委員會的決議墨跡未干之時，第一次涉及動用經濟制裁的危機就爆發了，該條款的威懾功能也隨之受到考驗。

1921年11月，國聯適時發出了制裁威脅，迫使南斯拉夫停止了對阿爾巴尼亞北部的蠶食。制裁使本可能演變為十年內第四次巴爾干戰爭的危機得到有效遏制。這種成功的團結表現與利用制裁來強制執行《凡爾賽條約》并要求德國履行戰爭賠款的行EIzZlvRgyjMsoafsfqVU+g==徑之間形成鮮明對比。從1921年年初開始，協約國就強行占領了德國的港口、海關，之后事態進一步升級為對魯爾工業區的占領。在魯爾危機期間協約國之間的意見分歧就已埋下伏筆，1923年，法西斯主義者貝尼托·墨索里尼統治的意大利對希臘的科平品發動了懲戒性遠征，這一事件使國聯的制裁威懾面臨更多問題。對于在和平時期的經濟壓力而言，帝國式的等級制度比主權國家間的平等準則更具影響力。

新多邊主義中的制裁

在《聯合國憲章》中依舊存在的經濟制裁，標志著一種新國際主義的勝利。正如那些經歷過“19世紀末”的人所意識到的那樣，戰后秩序中的經濟制裁也算得上是國際法領域內的一次重大革命。英國政治家約瑟夫·肯沃西就意識到了這一點。一戰期間，肯沃西供職于海軍部，1919年他極力批判協約國對俄國實施的不宣而戰的封鎖。到1944年肯沃西離開自由黨，成為上議院中的一名工黨議員。二戰期間他觀察到，“在這些日子里，首先發生的是極權主義戰爭，然后是其他國家聯合起來對德國、日本這樣的強盜國家發動的戰爭，中立的概念已經基本消失了。在未來，你不可能再看到舊有意義上的中立國了，如果我們不能在戰后成功地建立起一套新制度，以確保在新的侵略者出現之時，世界上不會再有中立國存在，那么我們就沒能在政治上贏得這場戰爭”。

在戰后新秩序中，經濟制裁以新的面貌重新登場。戰間期的制裁史要么被遺忘了，要么被視作一個錯誤的開端，要么被視作一次失敗的理想主義實驗。相比之下，聯合國主導的禁運以及冷戰期間的制裁則被描繪為代替核戰爭的更優解，是避免過去悲慘歷史重演的重要手段。然而事實上，經濟武器是戰間期的產物，被權力政治帶到了戰后秩序之中。1945年后發生的變化在于，一個新的國家集團就新的制裁體制框架達成了一致。之后的制裁史在性質上也發生了變化。在戰間期，制裁主要是歐美國家的事情；而在戰后，制裁擴展到了全球范圍。

經濟制裁堪稱沒有硝煙的核武器，一戰期間曾導致近百萬人死于其帶來的疾病和饑餓。制裁是一場全球化和自給自足的經濟博弈，輕率地使用制裁不僅無法屈人之兵，甚至可能帶來反噬。

（本文摘自《經濟制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》；編輯：許瑤）