布林肯宣布啟動“西半球半導體計劃”

在前不久落幕的美洲經濟繁榮伙伴關系部長級會議上，美國國務卿布林肯宣布啟動“西半球半導體計劃”，哥斯達黎加、巴拿馬、墨西哥成為首批入選的伙伴國家，實施時間為2024年至2026年。伴隨大國地緣博弈愈演愈烈，全球芯片戰爭不斷升級，美對華芯片圍堵戰全面打響，美國拋出“西半球半導體計劃”，旨在打造替代中國的近岸半導體供應鏈，在芯片領域徹底實現“去中國化”。但就當前來看，美國的這一愿望恐難如愿。

“西半球半導體計劃”橫空出世

美洲經濟繁榮伙伴關系倡議最早由拜登政府在2022年第九屆美洲峰會上提出，目前共有12個成員國，包括美國、加拿大以及墨西哥、哥斯達黎加、巴拿馬等十個拉美國家，也被稱之為翻版“印太經濟框架”。“西半球半導體計劃”是自該倡議提出以來美國出臺的最新動作。這一計劃由美國務院和美洲開發銀行合作實施，美國際開發金融公司負責提供融資和政治風險擔保，旨在提升地區國家組裝、測試、封裝半導體的能力。美國官方宣稱，該計劃的最終目標是將新的可信賴的信息和通信技術供應商以及半導體生產能力帶入全球市場，其方式將直接使美國及其盟國和伙伴受益，并確保美洲地區可以在半導體技術的全球供應鏈中發揮更大作用，未來將視情納入更多拉美國家。

在快速發展的“近岸外包”的推動下和美洲經濟繁榮伙伴關系倡議的加持下，以價值觀為主導、地緣政治經濟為紐帶的美國經濟與外交政策出現合流跡象，關鍵領域產業鏈供應鏈合作逐漸發展成為美拉發展合作的重點。在美洲經濟繁榮伙伴關系部長級會議上，美國首次承諾幫助拉美培養未來數字技術和半導體領域人才，美開行和國際開發金融公司將為此提供30億美元融資和技術援助。美國務院和墨西哥經濟部將于今年9月在墨西哥城舉辦美洲半導體研討會。如此看來，“西半球半導體計劃”正是美國全球供應鏈計劃部署下的重要一環。

美國推出“芯片外交”用意何在

今年正值美國大選年。在大選換屆之際，拜登政府仍不懈推進美拉經濟伙伴關系，致力打造西半球半導體“小圈子”，究其原因，不外乎以下三個方面：

其一是增強美國半導體生產制造能力，減輕芯片領域對中國和亞洲依賴。受疫情和地緣政治沖突等“黑天鵝”“灰犀牛”事件的影響，近些年來全球芯片緊缺問題凸顯，“芯片危機”演化成危及國家和企業經濟生命線的大事。美國雖在芯片設計研究領域居于霸權地位，但芯片制造領域卻是其短板，因此美政府尤為重視半導體供應鏈安全問題。在2021年2月拜登總統簽署的“美國供應鏈行政令”中，半導體行業被列為風險審查的四類關鍵產業之一。白宮發布的半導體等供應鏈百日評估報告再次指出，在半導體制造和封測方面，美國制造能力相對不足，封測嚴重依賴亞洲企業。據國際半導體產業協會預測，大陸很可能在2030年占據全球最大的芯片制造份額，而這更加加深了美國的戰略焦慮。在這一背景下，美國于2022年推出《芯片與科學法案》，計劃為美國半導體的研究和生產提供約527億美元的政府補貼。本次“西半球半導體計劃”也將在《芯片與科學法案》國際技術安全和創新基金框架下進行，該基金計劃在五年內提供5億美元資金支持，每年將撥款1億美元促進安全可靠的電信網絡的開發和采用，還將支持創建以半導體為重點的多邊平臺，以確保半導體供應鏈的安全和多樣化。

其二是抗衡中國在拉美日益增長的影響力。新世紀以來，中拉關系全面發展，政治互信得到鞏固，經貿發展如火如荼，人文交流蓬勃開展。中國是拉美的第二大貿易伙伴，拉美是中國海外投資第二大目的地，22個拉美國家加入共建“一帶一路”朋友圈，金磚大家庭迎來更多拉美成員，多國積極支持中國提出的“三大全球倡議”，但美國卻不愿樂見中拉關系的快速發展。尤其是中拉在科技創新等領域的合作快速增長，越發引起美國關注和警惕。受狹隘“門羅主義”和冷戰思維影響，美國將中拉合作視作美拉安全的重大威脅，多方位對中國進行遏制打壓，以維護其霸權地位。自特朗普執政以來，中美在拉博弈日趨顯性化。為了強化與拉美國家的合作，美國提出了一系列倡議、計劃和舉措，包括“美洲增長”“重建更美好世界”“美洲經濟繁榮伙伴關系”“大西洋合作戰略”，意在對沖“一帶一路”在拉美的發展。事實上，所謂的中美博弈、科技戰爭和美國芯片外交都是出于美國大國競爭戰略的需要，充分體現了“美國優先”排他利己的本質。

其三是利用“近岸外包”潛在機遇，深化美拉經濟伙伴關系和戰略同盟。隨著近岸經濟的浪潮開始向以墨西哥為核心的中北美、加勒比地區擴散，美拉合作領域也逐漸由傳統制造業向先進制造業拓展，與墨毗鄰的大加勒比地區在與美國經濟合作的過程中后來居上，但內部的近岸化水平分化也很明顯。哥斯達黎加、巴拿馬等地區經濟發展的“領頭羊”國家近岸化水平發展較高，以發展技術密集型和高精尖產業為主。其中哥斯達黎加在半導體、5G和人工智能領域發展水平居地區前列，有望成為拉美“硅谷”。去年7月，美哥宣布建立半導體合作伙伴關系，此系美國與中美洲國家的首例。今年3月，美商務部長雷蒙多訪哥期間，宣布啟動半導體生態系統計劃，將投資1380萬美元在哥建立“卓越中心”，為其培養和輸送半導體領域的人才。今年8月，美哥共同舉辦首個半導體培訓項目啟動儀式。巴拿馬也不甘落后，積極尋求成為區域半導體中心，為此專門成立了國家微電子和半導體創新委員會。美國務院稱正在審查巴拿馬當前的半導體生態系統、監管框架、勞動力和基礎設施需求，以期未來在發展這一關鍵部門方面開展合作。墨西哥是美國在半導體領域的重點合作對象。早在去年10月，美墨便宣布了“聯合半導體行動計劃”，美國務院還特別聲明，美墨半導體合作伙伴關系“將建立在雙邊高級別經濟對話和北美三國領導人峰會的基礎之上”。

美拉半導體合作伙伴關系能走多遠？

當前正值百年未有之大變局向縱深發展，美國在拉美地區影響力已不同往日，美國打造美拉半導體合作伙伴關系的愿望恐難實現。

一是“西半球半導體計劃”所依托的美洲經濟繁榮伙伴關系同“印太經濟框架”一樣，是不涉及貿易協定、不擬定投資規劃、不設定時間表的“三無產品”。美洲經濟繁榮伙伴關系的絕大多數受邀成員國先前早已與美國單獨簽有雙邊自貿協定，因此美國無需再與對象國進行經貿談判或做出任何互惠承諾，該倡議對拉美國家最關切的減免關稅及貿易壁壘等問題更是避而不談。相反，美國借機夾帶“私貨”，在各類場合鼓吹中國在拉制造所謂的“債務陷阱”，抹黑、遏制和打壓中拉務實合作，試圖在拉美開辟中美博弈新“戰場”，而自身卻無法提供行之有效的替代方案。“西半球半導體計劃”僅僅考慮了美國的戰略需要，忽視了拉美實際發展情況和真實訴求。美國某咨詢公司負責人表示，考慮到所需的投資規模、訓練有素的人員來源不明確，在墨西哥、巴拿馬和哥斯達黎加建立半導體包裝生態系統“極具挑戰性”。

二是這一計劃面臨來自美國政黨輪替的潛在風險。一方面，伴隨美國大選日期臨近，拜登政府在外交政策上的任何冒進動作都會被視為動了既得利益者的奶酪。“西半球半導體計劃”能否真正落地可能需打個問號。自特朗普執政以來，美國在世界范圍內開展多線外交，再難為拉美拿出真金白銀。若美國加強與拉美的合作只停留在口號與倡議上，不能提供實質性好處，拉美國家不會甘愿搭上美國的“戰車”。另一方面，拜登政府的經濟外交戰略還需考慮美國政黨輪替的因素。當今美國社會極化政治和否決政治風氣盛行，其政策穩定性和連續性難以保障。美選情變幻莫測，不排除特朗普歸來后，會將前任政府留下的政治遺產全部推倒重來，屆時美拉的半導體合作計劃恐成為空談。

三是拉美國家不會輕易被美“帶節奏”。隨著近年來拉美獨立自主意識的覺醒和左翼國家的集體性崛起，美妄圖在拉美復活“門羅主義”將更加困難。“西半球半導體計劃”不過是美國硬塞給拉美的又一顆“糖衣炮彈”，美國的真正居心在于，先將海外半導體產業鏈吸引至拉美培育成熟，待時機合適之際再一舉遷回美國境內。畢竟“以小博大、釜底抽薪”是常規“美式操作”，“美國優先”無論如何也無法成為“美洲優先”。正是意識到這一點，大部分拉美國家對美國此次拋出的“橄欖枝”興趣寥寥，更無意成為美國針對中國的西半球“根據地”，且不說拉美共有33個國家，只有12個國家被納入美洲經濟繁榮伙伴關系，大多數國家仍被拒之門外。與中拉建立的包容、普惠和開放的合作伙伴關系不同，美拉關系中霸權主義和強權政治的影子始終難以根除，所謂的“西半球半導體計劃”也難以成為例外。