新形勢下事業單位部門預決算偏差問題分析

[摘 要]文章結合新形勢下天津市預決算管理政策要求和工作實際情況，分析新形勢下事業單位部門預決算偏差的表現形式、偏差管理現狀，以及預決算偏差產生的原因，并提出解決預決算偏差的措施建議，以供參考。

[關鍵詞]事業單位；預決算偏差；原因分析；措施建議

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）17-0027-03

一、部門預決算偏差現狀

（一）偏差的表現形式

目前，事業單位普遍存在預算與決算出現較大偏差的情況，主要表現在預決算金額偏差、資產購置偏差、政府采購偏差等。預決算金額偏差是指無預算支出、超預算支出、預算執行率過低等情況。資產購置偏差是指年初未申報資產購置預算卻購置了資產，或購置資產的數量、種類、金額與年初申報的資產購置預算明細不匹配。政府采購偏差是指年初未申報政府采購預算卻實施了政府采購，或實施政府采購的貨物、服務、工程的細目、類別、金額與年初申報的政府采購預算明細不匹配。

（二）偏差管理現狀

因實施支出經濟分類科目改革，2017年《財政部關于印發〈支出經濟分類科目改革方案〉的通知》發布，提到改革后有關預算管理問題，執行中如需對政府預算“類級”科目實施調劑的，應報財政部門批準；如需對“款”科目實施調劑的，按照財政部門規定辦理。2022年前天津市財政部門對“款級”科目的執行要求是，除“三公”經費科目（公務用車運行維護費、因公出國（境）費級用、公務接待費）不能超出限額外，其他“款級”科目單位可調劑使用。2022年后天津市財政部門更加嚴格管理，提出“三公”經費科目嚴禁調整調劑，年末剩余預算全部由市財政局收回；“一般性支出”科目（辦公費、郵電費、維修維護費、會議費、培訓費、差旅費、辦公設備購置費）只能調劑減少，不能調劑增加；對其他公用支出科目實施總額控制，調劑使用。財政部門對“款級”科目的三級管理要求，既嚴格管控了“三公”經費支出，控制了“一般性支出”最高限額，又對其他公用支出科目執行賦予了一定的靈活性。

2023年12月，天津市財政局發布了《關于進一步規范非財政撥款預算管理的通知》，規定嚴控一般性支出和“三公”經費新增和調劑，不得通過預算一體化系統的預算執行模塊對“執行部門經濟分類”進行修改。在編報2024年預算時，市財政局更明確要求“規范公用經費預算編報，公用經費預算批復后，執行中各科目間原則上不得調整”。這就對各單位預算執行提出了更高要求，原則上一般性支出將不能對其他公用支出科目進行調劑。

2022年7月，天津市財政局發布了《關于進一步做好政府采購預算編制和執行工作的通知》，要求政府采購預算同部門預算同步編制，集中采購和分散采購全部編入政采預算，做到“應編盡編”。政采預算經批復后原則上不得調整，未在部門預算中編制政采預算的，原則上不得組織政府采購活動。年度追加或調整預算的，應同時追加或調整政府采購預算。

二、部門預決算偏差產生的原因

（一）預算編制不科學不準確

部門預算多為單位財務人員編制，缺少各業務部門人員參與。財務人員不能全部掌握單位各項業務活動情況，導致編制的預算不科學不準確。有的單位雖有業務人員參與，但業務人員未能理解預算管控的重要性，缺乏責任意識，導致提供給財務人員的預算數據不準確[ 1 ]。

目前，很多單位仍然采用增量預算法編制預算，該方法比較傳統，以基期各科目支出金額為基礎，結合預算期業務量影響，對基期各科目支出金額進行調整，作為預算金額。相比只考慮預算期經濟活動的零基預算法，增量預算法過多考慮往期費用的影響，導致預算數據不準確。

由于財政部門要求將非財政資金也納入部門預算管理，很多存在非財政資金的事業單位在編制預算時，不是根據公用支出實際情況或者項目支出事前評審評估決定是否將其納入預算，而是為了預算執行時有充分的資金保障，確保執行不超出預算，在編制預算時金額過大，或將開展可能性很小的項目也納入預算，導致年末預算執行率偏低。

2022年，天津市財政局首次對人員經費預算中的未休年假補貼、晉職晉級、防暑降溫補貼實行“據實調整”政策，即年初按統一標準先行下達，年內據實清算，多退少補。對于人員經費中包含非財政資金的單位，如果年初編制預算時未將上述三項經費的財政核定標準與單位測算的實際金額進行比對，只是用全部所需人員經費減去財政核定人員經費，得出需補充的非財政人員經費，那么當年末清算時，若發生財政核定金額大于實際發生金額、財政調減經費的情況，將導致補充的非財政人員經費及人員經費預算總額不足，年終決算將會超出預算。

（二）未能定期進行預算執行分析

年度預算經財政部門批復后，很多單位只是由財務部門掌握預算批復情況，沒有按資金使用部門將預算總額分解細化，也沒有將預算批復情況及時傳達至單位各部門，導致各部門對自身預算執行責任不明確。

很多單位只是控制預算總額，不能做到定期進行預算執行分析，接近年末才將各經濟分類科目實際支出金額與預算金額進行比對，統計預算執行情況。雖然支出總額沒有超出預算，但是像差旅費、會議費和培訓費等一般性支出，很可能已經造成預算超支。

（三）人員變動經費動態調整因素

2021年，天津市開始推行財政供養人員經費動態管理工作，逐月調整因人員變動引起的經費變動，財政部門在審核預算單位申報的調整經費后，核定最終調整總額，并由單位將總額分配至具體經濟分類科目。很多單位在經費申報步驟未考慮財政資金與非財政資金間的比例關系，在經費分配步驟未考慮經濟分類科目間的比例關系，比如工資中基本工資、津貼補貼及績效工資之間比例關系，工資、保險和公積金之間的比例關系，導致在各經濟分類科目間的分配金額不科學，所以年終決算時就會出現某些經濟科目預算不足、某些經濟科目預算剩余的情況。

（四）對預算績效管理重視不足

績效目標設定不全面。目前，預算單位只是對項目支出設定績效目標、開展績效監控與績效自評工作，并未對基本支出的人員經費和公用經費設定績效目標，這反映出單位從源頭上重項目輕基本的思想。

績效評價依據不足。很多單位績效評價工作由財務部門根據掌握的基本情況來完成，有的單位業務部門雖參與其中，但對社會效益指標、滿意度指標打分時，不能提供佐證材料，導致評價過程缺乏依據。

績效結果缺乏公允性。很多單位開展績效自評工作，只是由單位內部完成，并未聘請第三方機構，使得評價過程缺乏獨立性、評價結果缺乏公允性和可信度。

（五）財會監督未落實到位

財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督。加強財會監督工作，是貫徹落實習近平總書記關于財會監督重要論述精神、健全現代預算制度的重要內容。但目前各預算部門未能對財會監督引起足夠重視，不能及時制定并完善財會監督相關制度，導致預算管理過程控制缺失或不到位，部門預決算產生較大偏差。

三、解決部門預決算偏差的措施建議

（一）科學合理編制預算

強化預算編制人員責任意識，利用培訓、宣講、會議等形式，提升單位對預算重要性的認識和全員參與預算的意識。財務部門應以資金使用部門提出的經費申請為基礎，歸納匯總編制單位總預算，如人事部門根據測算的薪金漲幅情況、人員變動情況等提出人員經費申請，各部門根據實際業務開展情況提出列明具體科目的公用經費申請，并根據立項、預算事前評審評估等情況提出項目經費申請。資金使用部門提出的經費申請需經部門負責人、分管領導簽字后再向財務部門報送。如報送的經費申請預算金額與決算金額相差較大，應追究申報部門和相關人員責任[ 2 ]。

采用零基預算法編制預算，不統計以往年度各經濟科目支出情況，只考慮預算年度資金需求。資金使用部門應結合預算年度工作目標和計劃，從實際需要出發確定支出項目；按照“過緊日子”的要求，通過詢價、比選等方式確定支出金額。財務部門匯總編制單位整體預算時應逐項分析每個經濟科目包含經費支出的必要性與合理性，報單位“三重一大”會議審議時，詳細列明申報依據供集體決策，以免發生預算超支或預算執行率偏低的情況。

2022年，天津市財政局對人員經費預算中的未休年假補貼、晉職晉級經費、防暑降溫補貼實行“據實調整”政策，2023年度和2024年度僅對未休年假補貼、晉職晉級經費實行“據實調整”政策。由于財政部門核定未休年假補貼依據的是應休未休年假天數，與預算年度實際應休未休年假天數不一致，在經費來源既包含財政資金也包含非財政資金的情況下，編制預算時要將申報天數與實際天數比對，如實際天數小于申報天數，那么人員經費中包含的非財政資金需加上預計財政扣減部分，否則將導致未休年假補貼預算金額不準確。同理，編制預算時也要對比財政核定的晉職晉級金額與預算年度晉職晉級預計金額，如果財政核定金額大于預計金額，那么人員經費中包含的非財政資金也需加上預計財政扣減部分。

（二）嚴格預算執行，加大預算管控力度

預算經批復后，財務部門應根據資金使用部門對預算總額或經濟科目金額進行分解細化，并采取發布通知、會議傳達等方式，使資金使用部門及時了解預算批復情況和預算執行責任。

財務部門應編制人員經費、公用經費、項目經費預算執行表，每月統計預算執行情況，定期向單位領導班子匯報。對差旅費、會議費和培訓費等不能突破控制數的一般性支出，如支出金額已接近預算金額，應及時告知資金使用部門并向單位領導匯報，當預算執行進度與時間進度存在較大不一致時應查明原因，督促資金使用部門研究解決，加快預算執行進度。單位每年還應定期組織召開預算執行推動會，確保資金使用部門落實預算執行責任。

（三）對人員經費進行合理動態調整

由于財政部門核定經費調增或調減總額時，只調整財政資金部分，對非財政資金部分不予調整。當人員減少時，如果申報的是減少經費總額，將會導致財政部門核定的調減金額大于財政資金部分應調減金額。故預算單位在申報人員變動經費增加明細表或減少明細表時，可以將年初批復預算中財政撥款人員經費占人員經費總額的比例，作為人員變動經費動態調整工作中申報經費變動時的財政資金比例，據此申報經費增減金額，保持與財政部門核定金額的資金性質一致。

在將財政核定的增加（或減少）經費總額分配至具體經濟分類科目時，應首先計算單位申報的人員變動經費中基本工資、津貼補貼、績效工資、養老保險、醫療保險、職業年金、工傷和失業保險和住房公積金等科目增減變動的凈額，然后據此計算各科目變動凈額占總變動凈額的比例，最后將財政核定的經費增加（或減少）金額按上述比例分配至每個具體經濟分類科目，使各科目經費調增（或調減）后，各科目占人員經費總額比例與年初預算保持一致。

（四）重視預算績效管理

設定完整績效目標，對基本支出和項目支出預算開展績效監控和績效評價。由于預算既包括基本支出，也包括項目支出，所以完整的績效目標應該包含基本支出績效目標和項目支出績效目標。預算執行中對基本支出和項目支出均應開展績效監控，及時掌握預算執行進度，防止年末突擊支出現象。年度終了應對基本支出和項目支出開展績效評價。

單位進行績效評價時應要求相關業務部門提供立項資料、資金使用資料、業務管理資料、財務管理資料、項目產出和效果等方面的佐證材料，據此對數量指標、質量指標、成本指標、效益指標等績效指標完成情況進行評分。

為保證評價過程獨立性和評價結果公允性，可聘請第三方機構對基本支出和項目支出預算執行情況、年度總體目標完成情況、各績效指標完成情況等進行績效評價，出具評價報告。

此外，還要制定內部財會監督相關制度規定，嚴格落實文件要求和單位內部財會監督制度。2023年，天津市財政局印發了《關于深入學習宣傳貫徹〈關于進一步加強財會監督工作的意見〉的通知》《加強會計行業財會監督三年行動方案（2023—2025）的通知》，天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳印發了《天津市進一步加強和改進財會監督工作方案》，部門預算單位應嚴格落實上述文件要求，以及單位內部財會監督相關制度，減少預決算偏差。

參考文獻：

[1]宋天衡.論事業單位預算管理及財政資金績效評價[J].財會學習，2022（28）：73-75.

[2]張金玲.新時代視野下強化行政事業單位財政預算資金管理問題的思考[J].質量與市場，2022（01）：58-60.